CC BY
12
Конституционное и муниципальное право
ПЕРСПЕКТИВЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ВНУТРИПАРТИЙНОГО ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО ГОЛОСОВАНИЯ НА ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭЛЕКТОРАЛЬНОЙ АКТИВНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ
КЛИМОВА Олеся Валерьевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры правоведения, заведующая кафедрой КиАП Дальневосточного института ВГУЮ, ТОГУ. E-mail: lisenok_klim@mail.ru;
ИЛЬИНЫХ Александр Владимирович,
старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права ТОГУ. E-mail: lisenok_klim@mail.ru
Краткая аннотация: В данной статье рассмотрены проблемы низкого уровня доверия граждан к органам государственной власти и органам местного самоуправления, что автоматически влечёт за собой низкую явку на выборах. Открытые предварительные выборы с серьёзными дебатами и накалом политической борьбы могли бы повысить явку на основных выборах. Прайме-риз могли бы статть первым туром политической борьбы, в котором в идеале побеждает наиболее яркий и амбициозный кандидат.
Abstract: this article deals with the problems of low level of trust of citizens to public authorities and local authorities, which automatically entails a low turnout in the elections. Open pre-elections, with serious debate and political strife, could increase the turnout in the main elections. The primaries, as it were, become the first round of political struggle in which, ideally, the brightest and most ambitious candidate wins.
Ключевые слова: внутрипартийное голосование, выборы, электорат, голосование, прай-мериз, политическая партия.
Keywords: internal party voting, elections, electorate, voting, primaries, political party.
В настоящее время мы имеем низкий уровень доверия граждан к органам государственной власти и органам местного самоуправления. Соответственно отсутствие доверия автоматически влечёт за собой низкую явку на выборах. Вместе с тем, чем выше явка на выборах, тем более легитимным можно считать избранного кандидата или кандидатов на соответствующую должность (должности). Высокая явка минимизирует любые гипотетические попытки фальсификации результатов выборов: «никто ни за кого, в принципе, проголосовать не мог». Именно поэтому электоральная активность населения - это очень важный показатель легитимации государственной и муниципальной власти в Российской Федерации.
Тем не менее, несмотря на организацию и проведение праймериз крупнейшей политической силой - Единой Россией в преддверии выборов депутатов Государственной
Думы, повышение явки на выборах не произошло, наоборот, имеем только снижение.
Вместе с тем, вряд ли праймериз Единой России могли существенно понизить явку. Это связано с невысоким уровнем информированности населения о праймериз. Так, по данным проведённого нами опроса среди студентов юридических вузов в возрасте 18-19 лет, то есть среди молодёжи, которая должна быть политически активной, только каждый шестой (15,1% опрошенных) знает, что такое праймериз. О проведении предварительного голосования Единой Россией в нашей стране осведомлено 40% из числа знающих о праймериз или 6,06% из числа опрошенных. Наконец на вопрос «Принимал ли кто-либо из Ваших знакомых, родственников участие (в качестве кандидата или избирателя) в предварительном голосовании, проводимом партией «Единая Россия»?» положительно ответило только 3,03% опрошенных [10] .
Неумело организованное внутрипартийное голосование может быть для избирателя тем самым индикатором «не ходить на выборы». Наоборот, открытые предварительные выборы с серьёзными дебатами и накалом политической борьбы способны повысить явку на основных выборах. Праймериз как бы становятся первым туром политической борьбы, в котором в идеале побеждает наиболее яркий и амбициозный кандидат. Соответственно у избирателя появляется интерес и к соответствующему кандидату на официальных выборах: а сможет ли он одержать победу в основном туре?
Однако же остановимся на тех моментах, которые пока не позволяют внутрипартийному предварительному голосованию, проводимому Единой Россией, реально повысить явку на выборах.
Во-первых, участник праймериз, одержавший победу, не может себе гарантировать автоматическое выдвижение на выборах соответствующего уровня. Окончательное решение принимает Съезд Партии. На данное обстоятельство имеются указания в Порядке проведения предварительного голосования. Так, в п. 1.6 было определено: «Предварительное голосование (...) не является процедурой выдвижения федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы, кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатным избирательным округам», а п. 2.35 гласит: «Федеральный организационный комитет оформляет итоговый список участников предварительного голосования для выдвижения по федеральному избирательному округу и итоговый список участников предварительного голосования по одномандатным избирательным округам как списки кандидатур, подлежащих рассмотрению и выдвижению Съездом Партии, и вносит их на дальнейшее рассмотрение в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и Уставом Партии, для решения вопроса о выдвижении на выборах депутатов Государственной Думы». То есть вопрос об окончательном выдвижении кандидатов решил Съезд Партии. Такой Съезд состоялся 26-27 июня 2016 года. Во второй его день и были утверждены списки кандидатов от Единой России по единому федеральному округу и
по одномандатным избирательным округам.
Во-вторых, возникают вопросы о честном и справедливом характере проведения предварительных выборов Единой России. Однако судить о честности голосования - дело непростое при отсутствии убедительных доказательств. Такими доказательствами могли бы стать результаты экзит-поллов. К сожалению, их было проведено не так много. Тем не менее, некоторые СМИ в день праймериз организовали экзит-поллы, результаты которых могли бы указать на гипотетические подтасовки. По итогам экзит-полла, проведённого Интернет-ресурсом «DVhab.ru» на одном из участков, лидером оказался Б. Гладких с результатом 260 голосов; вторая позиция за Ю. Березуцким с 260 голосами, а третье место у Б. Резника с 215 голосов. Примечателен факт, что у И. Скобрева оказалось в два раза меньше голосов, чем у Б. Резника [9] при том, что по результатам праймериз по партийным спискам ситуация обратная: И. Скобрев - третье место, Б. Резник - шестое. Конечно, результаты экзит-поллов настолько объективны, насколько все участки были охвачены опросом. Тем не менее, имеющиеся результаты показывают, что напрямую не видно существенных нарушений при подсчёте результатов праймериз.
В-третьих, важным негативным фактором является принудительное побуждение электората к голосованию. Такое побуждение осуществлялось в отношении отдельных категорий государственных и муниципальных служащих, а также сотрудников государственных и муниципальных учреждений образования и здравоохранения. Им вменялось в обязанность посетить счётный участок предварительных выборов под угрозой лишения премий и принятия иных мер административного воздействия. Уровень явки на праймериз должен достигаться не подобными методами. Такой подход опять-таки подрывает доверие электората к предварительным выборам.
В-четвёртых, фактором, способствующим повышению интереса избирателей к прай-мериз, являются конкурентные предвыборные дебаты. Каждый кандидат должен был принять участие не менее чем в двух дебатах. Однако некоторые участники праймериз вообще не уча-
ствовали в дебатах. Кроме того, анализ сайта предварительного голосования Единой России показал, что на страничках многих участников праймериз не было размещено ни одной видеозаписи с дебатов. На самих дебатах кандидаты не могли задавать вопросы друг другу, критиковать других кандидатов. Всё это снизило накал политической борьбы, который мог бы привлечь избирателя.
Многие общественные отношения в результате своего развития актуализируются настолько, что ставятся вопросы о возможности их правового регулирования полностью или в части. И в этом аспекте организация и проведение внутрипартийного предварительного голосования исключением не является.
О необходимости совершенствования технологий праймериз в России заявляют различные авторы [7]. Например, И.А. Старостина пишет о целесообразности введения «института праймериз (предварительное голосование) на систематической основе»[8].
М.А. Кудрявцев ещё в 2013 году предложил схему организации внутрипартийного предварительного голосования как обязательную: «для парламентских партий установить «праймериз» хотя бы для президентских выборов: съезд или конференция выдвигает не менее трёх кандидатов из числа лиц, предложенных региональными отделениями. Затем происходит голосование в региональных отделениях, результаты которого утверждаются итоговым съездом партии. Возможно, для этого необходимо увеличить продолжительность избирательной кампании на один месяц»[6].
Ю.Н. Величинская также заявляет о целесообразности правового регулирования института внутрипартийного предварительного голосования [4].
Некоторые политические деятели от Единой России выступают за создание закона, способного урегулировать отношения, связанные с организацией и проведением внутрипартийного предварительного голосования [5].
На наш взгляд, действительно ряд правовых норм может упорядочить рассматриваемую группу общественных отношений, тем самым исключить или, по крайней мере, минимизировать возникающие споры о результатах
праймериз, о несправедливых дебатах на внутрипартийном голосовании и т.п. Итогом этого процесса может стать повышение интереса населения к праймериз и выборам в целом.
В настоящее время отсутствуют какие-либо правовые основания для регулирования процедур предварительного голосования. В российских политических условиях - это большой «минус». Пример тому - праймериз Единой России. Несмотря в целом на положительные итоги их проведения, наличие тенденций, связанных с повышением качества процедур предварительного голосования, негативных моментов немало. Во-первых, победители праймериз в некоторых округах вообще не были выдвинуты так как Съезд партии отказался от выдвижения своих кандидатов в ряде округов в пользу кандидатов от других партий. Во-вторых, отсутствовал какой-либо «жёсткий» контроль за самой процедурой проведения праймериз и ввиду этого было много жалоб на подтасовки результатов голосования. В-третьих, был задействован «административный ресурс» для обеспечения явки избирателей на счётные участки, открытые для предварительного голосования. И многое другое.
Например, с юридической точки зрения Регламент проведения предварительного голосования Единой России вызывает немало вопросов. Помимо необязательности выдвижения победителя праймериз кандидатом в депутаты, следует обратить внимание на следующие аспекты.
Во-первых, под подкупом избирателей понималось только вручение избирателям денежных средств под условием голосования «за» или «против» конкретного участника предварительного голосования [3]. Ничто больше не относилось к подкупу.
Во-вторых, нет никакой юридической ответственности за фальсификацию результатов предварительного голосования. А ведь такие результаты влияли на выдвижение кандидата в депутаты Государственной Думы, что означало занятие депутатского «кресла» в Думе с вероятностью свыше 90-95%.
В-третьих, использовалось так называемое «рейтинговое голосование», то есть один избиратель мог проголосовать сразу за несколь-
ко кандидатов. С одной стороны, это положительный момент, позволяющий сомневающимся избирателям, выбирая между двумя или тремя кандидатами, отдать свой голос всем им одновременно. С другой стороны, такое голосование снижает шансы многих кандидатов на победу, так как при наличии двух-трёх сильных кандидатов, одновременное голосование за них означает «распыление» голосов и ни один из таких кандидатов не получает своего голоса, позволяющего уйти в отрыв. При наличии у избирателя только одного голоса, ему бы пришлось отдать его за конкретного кандидата, увеличив или сократив отрыв одного из кандидатов от преследователей.
На наш взгляд, изложенное свидетельствует о необходимости введения правового регулирования предварительного голосования в целом. При этом основные параметры правовой регламентации должны сводиться к следующим аспектам.
Во-первых, правовое регулирование должно осуществляться в рамках действующего Закона «О политических партиях»[1]. Целесообразно ввести в него целую главу, например, именуемую: «Внутрипартийное предварительное голосование» или статью 37.1, определяющую суть праймериз. Избирательные законы не должны в этом плане меняться, так как предварительное голосование - дело исключительно политических партий.
Во-вторых, нормы о предварительном голосовании должны иметь диспозитивный характер, то есть соответствующая гипотетическая глава или статья Закона «О политических партиях» применяется только тогда, когда сама политическая партия решить прибегнуть к процедурам праймериз. Соответственно в последнем случае нормы о предварительном голосовании становятся обязательными. В иных случаях выдвижение кандидатов может производиться по-прежнему: по усмотрению съезда партии.
Такой подход противоречит, например, позиции Ю.Н. Величинской, утверждающей, что «проведение предварительного голосования должно быть обязательным для всех политических партий, планирующих принять участие в следующих выборах в представительный орган государственный власти (в случае распределе
ния депутатских мандатов или части депутатских мандатов по пропорциональной систе-ме)»[4]. На наш взгляд, внедрение норм об обязательности внутрипартийного предварительного голосования для всех политических партий чрезмерно по следующим основаниям:
- зарубежный опыт показывает, что даже в США праймериз для партий - это необязательная процедура;
- в России существует большое количество небольших политических партий, которым не под силу организовать предварительное голосование, в принципе;
- организация и проведение праймериз требует от партии наличия немалых финансовых ресурсов.
В результате, внутрипартийное предварительное голосование может осуществить только крупная политическая партия. Поэтому обязательность праймериз нецелесообразна. В крайнем случае, обязать проводить предварительное голосование можно политическую партию, которой по итогам последних выборов в Государственную Думу была предоставлена не менее чем половина мест в нижней палате парламента. В дальнейшем соответствующую границу можно снизить до 40 или 30 процентов. Обосновать это можно наличием более весомых финансовых и материальных ресурсов у партий, представители которой получают большое количество депутатских мандатов, чем у всех иных партий.
Крупные политические партии будут обращаться к законодательно установленной процедуре внутрипартийного предварительного голосования, так как она куда более демократична, нежели выдвижение кандидата на съезде партии, а связь с электоратом становится прочнее. Закон в данном случае станет гарантией справедливых и честных праймериз.
В-третьих, результаты праймериз должны обязывать партии выдвигать на соответствующие выборы именно тех кандидатов, которые одержали победу в предварительном голосовании соответствующего уровня. Такой подход позволит повысить заинтересованность участников предварительного голосования, включая осуществление ими активных действий по привлечению электората на участки, где бу-
дет организовано предварительное голосование. Это также гарантия того, что участник праймериз, одержавший победу, не напрасно потратил материальные и финансовые ресурсы в рамках внутрипартийного предварительного голосования.
В-четвёртых, должны быть установлены механизмы привлечения к юридической ответственности за фальсификацию результатов праймериз. Как минимум, это должна быть административная ответственность, поскольку в случае фальсификации создаётся угроза нарушения реальных избирательных прав граждан, которые считают, что именно этот, а не другой кандидат является победителем праймериз и заслуживает победы на реальных выборах. Статью об ответственности целесообразно разместить в главе 5 Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ) «Административные правонарушения, посягающие на права граждан»[2]. Такие дела должны возбуждаться сотрудниками полиции по заявлениям граждан и рассматриваться судами в сроки, позволяющие изменить решение о выдвижении кандидата от партии на соответствующих выборах.
Также целесообразно установить ответственность политических партий и их руководства за невыдвижение в качестве кандидатов на выборах тех лиц, которые одержали победу на праймериз, соответствующих уровню выборов. Нормы об ответственности могут быть прописаны в одной статье КоАП РФ разными частями.
В-пятых, органы государственной власти и местного самоуправления должны способствовать организации процедур проведения предварительного голосования. В первую очередь, это связано с предоставлением помещений для голосования. Указанную ситуацию одновременно следует расценивать и как поддержку политических партий, представленных в Государственной Думе, по смыслу Закона «О политических партиях». В этом случае придётся сделать исключение из подп. б) п. 1 ст. 32 Закона о политических партиях, гласящего, что органы власти оказывают поддержку на равных условиях политическим партиям, их региональным отделениям и иным структурным подраз-
делениям посредством создания равных условий предоставления помещений и средств связи, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, на условиях, аналогичных условиям их предоставления государственным и муниципальным учреждениям [1].
Так как не все партии будут использовать институт праймериз, преференции по предоставлению помещений получат только внедрившие в свою практику внутрипартийное предварительное голосование.
Стимулом к проведению внутрипартийных праймериз могла бы стать финансовая поддержка партий, представленных в Государственной Думе, обратившихся к институту праймериз. Соответствующие новации могли бы быть закреплены в статье 33 Закона о политических партиях. Например, в случае использования института праймериз перед выборами в Государственную Думу и получении федеральным списком партии свыше трёх процентов голосов избирателей, она вправе рассчитывать на государственную поддержку, которая может выражаться в дополнительных пяти или десяти рублях, умноженных на число избирателей, включённых в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы к тем средствам, которые уже предусмотрены пунктом 3 статьи 33 Закона о политических партиях.
Многие аспекты внутрипартийного предварительного голосования должны определять сами партии, например, открытый или закрытый характер праймериз, правила дебатов, предвыборной агитации.
Изложенное позволяет прийти к выводу о целесообразности правового регулирования внутрипартийного предварительного голосования. Практика проведения праймериз Единой России показала, что некоторые стороны внутрипартийного предварительного голосования должны находиться в правовом поле. Нормам о праймериз следует придать диспозитивный характер. Кроме того, функции по привлечению к административной ответственности за нарушение правил внутрипартийного предварительного голосования целесообразно возложить не на избирательные комиссии, а на правоохранительные органы.
Правовое регулирование внутрипартий- права участников таких процедур, будет спо-ного предварительного голосования упорядо- собствовать повышению явки избирателей как чит процедуры праймериз, позволит защитить на праймериз, так и на выборах.
Библиография:
1. О политических партиях : федеральный закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ (ред. 05.12.2017) // СЗ РФ. - 2001. - № 29. - Ст. 2950; 2017. - № 50 (ч. 3). - Ст. 7546.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СЗ РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1 ;. 2018. - № 31 (ч.1). - Ст. 4828.
3. П. 6 ст. 23 Регламента предварительного голосования / Режим доступа: http://pg.er.ru/doc/memo/ reglament /419/439/ (в настоящее время доступ отсутствует).
4. Величинская, Ю.Н. Праймериз: демократическая ценность, проблемы применения в отечественной избирательной практике, перспективы институционализации / Ю.Н. Величинская // Конституционное и муниципальное право. - 2015. -№ 8. - С. 32-37.
5. «Единая Россия» и ЦИК выступают за создание закона о праймериз / Информационное агентство России ТАСС [Электронный ресурс] URL: http://tass.ru/politika/4013535.
6. Кудрявцев, М.А. Как учесть мнение народа: предложения по вопросам текущей политической реформы в России / М.А. Кудрявцев// Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 4. - С. 24.
7. Нудненко, Л.А. Праймериз в России - партийная политтехнология или инструмент реальной внутрипартийной конкуренции? / Л.А. Нудненко // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 9. - С. 55.
8. Старостина, И.А. На пути к федеральным парламентским выборам 2016 года: конституционно-правовые новеллы / И.А. Старостина // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 8. - С. 37.
9. По результатам экзит-полла Борис Гладких одержал победу в праймериз партии «Единая Россия» / Информационный портал DVhab.ru [Электронный ресурс] URL: http://www.dvnovosti.ru/khab/2016/05/23/ 50766/.
10. Опрос проведён среди студентов Тихоокеанского государственного университета и Дальневосточного института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюста России) в марте 2017 года, квота - 132 человека.
