CC BY
16
33 (90) - 2008
Инновации и инвестиции
ПЕРСПЕКТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ИНТЕГРАЦИЕЙ РЕГИОНА
Н.в. БЕКЕТов, доктор экономических наук, профессор якутский государственный университет
Реальность и эффективность местного самоуправления определяются финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований. Местный бюджет активизирует хозяйственную деятельность, позволяет развивать инфраструктуру муниципального образования. Однако принятые за годы реформ правовые акты (Конституция Российской Федерации; Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон № 131 -ФЗ; Бюджетный кодекс РФ) не обеспечили создания механизма реализации гарантий финансовой самостоятельности и независимости.
Совершенствование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации в настоящее время представляется чрезвычайно сложной проблемой. Актуальность ее объясняется рядом обстоятельств теоретического и практического характера. Если на уровне «федеральный центр — регионы» утверждена концепция реформирования межбюджетных отношений, определены принципы, на основе которых строятся взаимоотношения, то в субъектах Федерации отношения с муниципальными образованиями в достаточной степени не урегулированы. Кроме того, степень дифференциации территорий, на которых находятся муниципальные образования, по экономическим условиям, уровню жизни населения, уровню потребления товаров и услуг, производственному потенциалу и многим другим факторам формирования налогооблагаемой базы исключительно велика. При таких обстоятельствах внутрирегиональное регулирование межбюджетных отношений федеральным
центром не является рациональным, а регионы в своей бюджетной и налоговой политике не всегда учитывают интересы местного самоуправления.
Нормативные правовые акты и инициативы органов власти субъектов РФ по вопросам межбюджетных отношений содержат зачастую разнонаправленные предложения по предоставлению местным властям большей автономии, с одной стороны, и мер, направленных на ужесточение контроля за экономической политикой муниципальных образований со стороны региона, с другой.
Очевидно, что система межбюджетных отношений существенно бы выиграла от законодательно установленной децентрализации налогово-бюджетных полномочий. В то же время особенности экономики регионов требуют, чтобы эта децентрализация сопровождалась дополнительными мерами по общему финансовому контролю, достижению целей социальной политики и созданию заинтересованности органов местного самоуправления в проведении рациональной и результативной бюджетной политики. Это предполагает обеспечение реальной автономии и ответственности муниципальных властей. Долгосрочная стратегия финансового развития местного самоуправления должна быть направлена на постепенное повышение доли ресурсов, сосредоточенных в региональных и местных бюджетах, по мере формирования механизмов более эффективного и ответственного управления территориальными финансами, снижения социальной напряженности.
В течение последних десятилетий во многих государствах наблюдается тенденция к передаче многих расходных и, в меньшей степени, доходных полномочий на региональные уровни государственного управления [7]. Существование такой тенденции характерно не только для государств с
федеративным устройством, но и для унитарных государств, в том числе имеющих традиции сильного центрального правительства. Указанная тенденция является следствием эволюции взглядов на политическое устройство государственной власти в сторону повышения уровня представительства населения в принятии решений и приближения количества, качества и структуры государственных услуг к предпочтениям их получателей.
Первичным моментом организации системы межбюджетных отношений является вопрос распределения расходных обязательств между уровнями государственной власти, а, следовательно, и бюджетной системы. Экономическая теория практически не дает рекомендаций по распределению расходных обязательств. На микроуровне предполагается, что та или иная государственная услуга должна обеспечиваться уровнем государственной власти, наиболее близко представляющим сообщество людей, которое оказывается в выигрыше от оказания этой услуги. С этой точки зрения, например, оправданным является финансирование местных благ из муниципального бюджета, а государственных услуг общенационального значения, таких как оборона, безопасность, — из центрального бюджета. Однако большинство государственных услуг не попадают полностью в какую-либо из перечисленных категорий и в силу этого решить вопрос о распределении обязательств по их финансированию согласно только теоретическим соображениям не представляется возможным.
Бюджетное регулирование социально-экономических процессов представляет собой организуемую государством систему бюджетных отношений для корректировки параметров бюджетных планов различных уровней. При этом в качестве субъектов бюджетного регулирования на региональном и местном уровнях выступают органы власти и управления субъектов РФ и органы местного самоуправления, а объектами — доходы и расходы бюджетных фондов субъектов РФ, муниципальных образований.
Основная задача, решаемая в ходе бюджетного регулирования, связана с установлением пропорций распределения бюджетных ресурсов между бюджетами различных уровней, обеспечивающих максимально возможное удовлетворение потребностей населения территорий. Бюджетное регулирование можно рассматривать в широком и узком смыслах. В узком смысле оно направлено на достижение минимального дефицита бюджетных ресурсов. В широком смысле — это проведение
бюджетного регулирования с учетом параметров баланса финансовых ресурсов страны. Существуют две разновидности таких межбюджетных отношений.
Первая разновидность — это отношение, выстроенное по схеме: Российская Федерация, представляющая федеральный бюджет, — субъект Российской Федерации, представляющий бюджет региона. Таким образом, данное отношение опосредует связь между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.
Взаимосвязь федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации выражается в данном случае, в основном, в том, что в законе об утверждении федерального бюджета, во-первых, устанавливаются регулирующие налоги для бюджетов субъектов Федерации, во-вторых, предусматривается (в случае необходимости) выделение дотаций, субвенций, субсидий, а также предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации.
Вторая разновидность межбюджетных отношений — это отношение, выстроенное по схеме: субъект Российской Федерации, представляющий региональный бюджет, — муниципальное образование, представляющее местный бюджет. Таким образом, данное отношение опосредует связь между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами.
Взаимосвязь бюджета субъекта Федерации и местных бюджетов выражается в данном случае, в основном, в том, что в законе об утверждении бюджета субъекта Федерации, во-первых, устанавливаются регулирующие налоги для местных бюджетов, во-вторых, предусматривается (в случае необходимости) выделение дотаций, субвенций, субсидий, а также предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований.
Рассмотрим бюджетные отношения субъектов Федерации с муниципальными образованиями, расположенными на его территории.
Отношения в связке «бюджет — субъекта Российской Федерации — местный бюджет» во многом аналогичны отношениям «федеральный бюджет — бюджет субъекта Федерации». Предусмотрены те же самые каналы финансового взаимодействия, а именно:
а) установление для муниципальных бюджетов регулирующих налогов;
б) оказание местным бюджетам финансовой помощи из бюджета субъекта Федерации на без-
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
19
возвратной основе — в виде дотаций, субвенций, субсидий;
в) оказание местным бюджетам финансовой помощи из бюджета субъекта Федерации на возвратной основе — в виде бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;
г) выплата компенсации в режиме взаимных расчетов между бюджетом субъекта Федерации и местным бюджетом.
Принятие Федеральных законов («Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), а также поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ вносит существенные изменения в механизм распределения полномочий и источников доходов между уровнями бюджетной системы, что неизбежно отразится на финансовом состоянии муниципальных образований.
Рассмотрим принятое законодательство с позиций решения основных вопросов организации межбюджетных отношений: распределения расходных обязательств, закрепления доходов и реализации политики трансфертов.
Ключевой идеей реформы местного самоуправления в России стало представление о необходимости предельно четкого разделения полномочий между уровнями власти (федеральным, региональным и местным). При этом принцип разделения полномочий трансформируется в концепцию наделения местного самоуправления государственными полномочиями, а сама передача государственных полномочий органам местного самоуправления становится инструментом государственной централизации.
Для бюджетной системы РФ характерно наличие большого числа федеральных мандатов, т. е. расходных полномочий, возложенных на региональные и муниципальные органы власти в соответствии с решениями федерального правительства. В 1990-х гг. эти полномочия зачастую передавались регионам и муниципалитетам без предоставления финансовых ресурсов, необходимых для их выполнения.
Инвентаризация федеральных мандатов показала, что только наиболее крупные из них оцениваются в 3—4 % ВВП и составляют около 20—25 % доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Наибольшую долю расходов местных бюджетов, связанных с выполнением государственных
полномочий, занимают расходы на социальную сферу, ЖКХ и транспорт.
На долю государственных полномочий приходится порядка 85 % расходов, осуществляемых по разделу «Социальная политика», примерно 95 % расходов местных бюджетов на транспорт и 16 % расходов на ЖКХ. Большая часть этих расходов связана с предоставлением льгот различным категориям граждан, предусмотренных федеральным законодательством [6].
Перегруженность муниципального уровня государственными функциями ведет к вытеснению из сферы ответственности органов местного самоуправления «вопросов местного значения» государственными полномочиями, что противоречит самой идее самоуправления. Результатом может стать снижение качества решений, принимаемых местной администрацией.
Предварительная оценка сводного изменения расходных обязательств бюджетов разных уровней бюджетной системы при реализации принятых законов показывает, что произойдет сокращение расходных полномочий органов местного самоуправления с одновременным увеличением обязательств федеральных и региональных органов власти. Наибольший рост расходов предполагается на субфедеральном уровне, поскольку существующие на сегодняшний день полномочия регионов будут дополнены полномочиями, передаваемыми и с федерального, и с местного уровней.
Можно предположить, что данное перераспределение повысит устойчивость местных бюджетов, так как часть затратных социальных обязательств муниципалитетов будет передана субъектам Федерации. В частности, в соответствии с законом передаются обязательства по финансовому обеспечению учебного процесса в общеобразовательных школах (включая выплату заработной платы), содержанию школ-интернатов, детских домов, домов ребенка; выплаты адресных жилищных субсидий населению и др.
Предусмотренный законом механизм финансирования передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий за счет субвенций федерального или региональных бюджетов и, соответственно, приостановление действия соответствующих законов в части, не обеспеченной такими субвенциями, должны способствовать повышению финансовой устойчивости местных бюджетов. Но ценой этой устойчивости станет окончательное огосударствление местного самоуправления и сокращение самостоятельности местных бюджетов.
Следует подчеркнуть, что неизбежным следствием целевого финансирования мандатов через субвенции станет централизация субнациональных бюджетных средств в бюджете субъекта Федерации. В результате произойдет существенное сокращение доли нецелевых средств местных бюджетов и, следовательно, сужение свободы действий органов местного самоуправления в отношении распоряжения бюджетными ресурсами. Следовательно, местному самоуправлению придется переориентировать свыше 40 % бюджетных средств на деятельность, в которой они становятся лишь исполнителями решений вышестоящего уровня власти.
Новый закон о местном самоуправлении ужесточает контроль за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и повышает ответственность указанных органов за их неисполнение. Отныне предусматривается возможность временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случаях:
• возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан;
• стихийных бедствий, катастроф, иных чрезвычайных ситуаций;
• возникновения просроченной задолженности муниципальных образований, превышающей 30 % собственных доходов бюджета муниципального образования;
• нецелевого расходования бюджетных средств либо нарушения федерального законодательства.
Эти положения являются очень важными. Однако в законе они не получили должного обоснования. Согласно закону, введение внешней финансовой администрации начинается после дефолта по обязательствам муниципального образования. В отличие от корпоративного банкротства временная администрация на местном уровне должна рассматриваться не как наказание, а как инструмент, позволяющий предотвратить наступление дефолта, причиной которого зачастую являются не действия администрации, а внешние (по отношению к муниципальному образованию) финансово-экономические обстоятельства.
Для совершенствования существующей модели бюджетного регулирования на уровне местного самоуправления повсеместно в РФ необходимо:
• законодательно закрепить финансовое обеспечение компетенции по расходам за различными звеньями бюджетной системы на долговременной основе;
• поставить в зависимость получаемую муниципалитетами финансовую помощь (трансферты) от выполняемых ими социально-экономических показателей и условий заключаемых соглашений;
• проводить бюджетное регулирование с учетом параметров баланса финансовых ресурсов территории и др.
В конечном счете, речь может идти о необходимости переключения бюджетного процесса с преимущественно уравнительного подушевого перераспределения бюджетных ресурсов по соответствующим категориям территорий к регулированию восходящих и нисходящих потоков бюджетных средств, в зависимости от эффективности их (потоков) формирования и использования.
Существующая система бюджетирования в РФ ориентирована, главным образом, на распределение ресурсов в соответствии с потребностями территорий в финансировании минимальных расходных обязательств. При этом в подавляющем большинстве территорий уровень финансирования этих обязательств привязан к максимально возможным объемам их финансирования, т. е. фактически к доходам бюджетов, включая помощь из других уровней бюджетной системы. Отсюда и нежелание власти принять закон о государственных социальных стандартах, поскольку их придется, во-первых, соотнести с нормами удовлетворения социальных потребностей, установленными в других странах, во-вторых, их необходимо будет профинансировать. В этом и состоит главный смысл результативности бюджетирования в социально ориентированном государстве.
Современные принципы построения бюджетной системы изложены в Бюджетном кодексе РФ, но в последнее время их осуществление затруднено по причине отсутствия в государственном секторе адекватных механизмов повышения эффективности государственных расходов. При этом преобладает сметное планирование региональных бюджетов, т. е. бюджет формируется не на основе фактических и ожидаемых результатов осуществления бюджетных расходов, а путем индексации и корректировки объемов средств, выделенных в предыдущем году.
В современной практике бюджетирования государственных финансов можно выделить пять основных подходов, или моделей:
• традиционное бюджетирование;
• бюджетирование, ориентированное на результат;
• программное бюджетирование;
• бюджетирование, основанное на планово-нормативных показателях;
• бездефицитное бюджетирование [2].
При планировании и исполнении бюджетов начиная с 2005 г. все более очевидным становится приоритетное внедрение бюджетирования, ориентированного на результат. В рамках межбюджетных отношений, ориентированных на результат, денежные средства распределяются с учетом и в зависимости от достижения конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами политики на субфедеральном и местном уровнях. Наличие определенных социально-экономических эффектов от предоставления бюджетных услуг деятельности государства, мониторинг и контроль за достижениями намеченных целей и результатов, а также обеспечение качества бюджетного планирования и управления — основные характеристики бюджетирования, ориентированного на результат [1].
Проектирование бюджета, ориентированного на результат, как правило, состоит из следующих основных этапов:
1) идентификация работ, которые потенциально могут быть количественно связаны с результативностью бюджетных расходов;
2) определение показателей, используемых для оценки эффективности «производства» общественных благ, финансирование которых предусмотрено через бюджеты того или иного уровня;
3) определение состава и количества ресурсов, необходимых для «производства» данной группы общественных благ;
4) составление сметы объема работ по временным и единичным расценкам;
5) обобщение стоимостных показателей в годовом бюджете, ориентированном на результат.
Данный подход к бюджетированию исторически был специально разработан для измерения производительности труда в общественном секторе. Вместе с тем производительность труда сама по себе не всегда обеспечивает экономию общественных затрат. Поэтому применение данного подхода на практике требует учета индивидуальных особенностей технико-экономических показателей производства и потребления тех или иных общественных благ.
Бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет:
• строить планы бюджетного финансирования
исключительно в расчете на четко сформулированный и количественно оцениваемый
экономический или социальный эффект, измеряемый при помощи одного или нескольких показателей;
• повысить заинтересованность отраслевых министерств, региональных администраций и их подразделений в предоставлении именно тех услуг, в которых общество реально заинтересовано;
• принимать оптимальные решения по бюджетному финансированию не только на предстоящий год, но и на более долгосрочную перспективу;
• усилить подотчетность органов управления всех уровней перед обществом посредством принятия ими ответственности не только за финансирование и функционирование подведомственных им учреждений, но и за предоставление бюджетных услуг высокого качества, в соответствии с заранее согласованными, количественно измеримыми целевыми показателями;
• обеспечить открытость информации о степени достижения запланированных результатов бюджетного финансирования, предоставляя гражданам возможность оценивать работу органов управления всех уровней. Бюджетирование, ориентированное на результат, — апробированный в мировой практике управления механизм повышения эффективности социально-экономической и бюджетной политики государства посредством оптимизации структуры государственных расходов и результатов использования бюджетных средств. Оно подразумевает реформирование бюджетного процесса, заключающееся в поэтапной замене затратного метода планирования и исполнения бюджета более прогрессивным методом, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств изначально обосновываются конечными социально-экономическими результатами предоставления бюджетных услуг.
Бюджетирование, ориентированное на результат, — не изолированный, узко технический элемент или инструмент бюджетной политики. Оно, как было сказано, возможно и целесообразно только как один из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления. Оно способно дать максимально положительный эффект только при условии применения комплексного (системного) подхода к реформированию государственного управления, включая четко разграниченные пол-
номочия каждого из уровней управления, а также другие стороны повышения качества бюджетного процесса. Вот почему результативность внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, как показывает мировая практика, зависит от успешной одновременной реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора экономики и мероприятий по повышению качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора экономики. К таким мерам относятся:
• создание институционального механизма перспективного и среднесрочного социально-экономического и финансово-бюджетного планирования, который позволяет проектировать объемы и источники финансирования на достаточно длительный период и обеспечивать их увязку со стратегическими приоритетами государственной политики, в том числе и на региональном уровне;
• реструктуризация системы исполнительной власти, в том числе устранение дублирования функций и повышение ответственности министерств и ведомств, региональных и местных администраций за реализацию отдельных направлений социально-экономической политики;
• реформа государственной и муниципальной службы, направленная, в том числе, на повышение обеспеченности органов государственного и муниципального управления кадрами, обладающими современными управленческими навыками, включая современные методы управления бюджетным процессом;
• обеспечение полного финансирования обязательств, возложенных на органы государственной власти, и своевременный пересмотр этих обязательств при изменении приоритетов государственной политики с соответствующей корректировкой объемов бюджетного финансирования;
• совершенствование отчетности и обеспечение прозрачности бюджетов;
• создание эффективной системы мониторинга и оценки социально-экономических результатов осуществления бюджетных расходов. Основная структура, методы и приемы бюджетирования, ориентированного на результат, перенесены из частного сектора экономики, в частности формулирование целей и задач деятельности,
оценка показателей социальной и экономической эффективности, использование метода учета по начислению и пр. При данном способе бюджетирования выделяются следующие факторы:
1) стратегические цели — ожидаемые социально-экономические результаты, которые должны быть достигнуты при реализации государственной политики;
2) тактические задачи — ожидаемые конечные результаты деятельности государственных учреждений при решении конкретной проблемы, направленной на достижение стратегических целей государственной политики;
3) финансовые ресурсы, необходимые для достижения поставленных целей и решения конкретных задач. Руководителям государственных структур обеспечивается возможность использовать и управлять выделенными средствами в соответствии с целями программы, распределять их по статьям и во времени, что стимулирует относительную экономию бюджета за счет оптимизации деятельности [3—5].
Подобная модель бюджетирования основана на программном подходе к составлению бюджета. В программе раскрываются стратегические цели, тактические задачи, необходимые финансовые ресурсы, а также будущие результаты решения поставленных задач (включая как непосредственные, так и конечные результаты деятельности), сроки их выполнения (в течение какого периода должен быть достигнут общественно значимый эффект или решена проблема); определяются целевые группы; описывается система количественно измеряемых показателей (индикаторов социальной и экономической эффективности) и их целевых значений для мониторинга и оценки степени достижения целей и задач; рассматриваются внешние условия и риски реализации программы; указываются виды отчетности по конечным результатам. При этом бюджетные расходы сопоставлены с целями и функциями деятельности, гарантируется самостоятельность и ответственность руководителей государственных учреждений, распорядителей бюджетных средств, обеспечены стимулы для оптимизации потребления государственных ресурсов.
В данном методе бюджетирования огромное значение имеют такие этапы управления, как мониторинг и оценка результатов деятельности государственных органов и реализуемых ими программ. Мониторинг осуществляется посредством постоянного наблюдения и сверки результатов деятельности органов государственной власти;
оценка результатов носит единовременный характер и позволяет анализировать эффективность осуществления бюджетных программ.
Новый метод позволяет более эффективно распределять государственные ресурсы между главными направлениями государственной политики благодаря получению своевременной информации о результатах реализации программ, большей их прозрачности, снижению риска принятия нерациональных решений.
ЛИТЕРАТУРА
1. Афанасьев M. Основы бюджетной системы. — М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2004.
2. АфанасьевМ. Бюджетирование, ориентированное на результат //Вопросы экономики. 2005, № 11.
3. Голикова Т. А. Основные направления реструктуризации бюджетного сектора и совершенствования бюджетного процесса // Финансы. 2004, № 2.
4. Днепровская С., Синельников С., Трунин И., Четвериков С. и др. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. — М.: CEPRA, 2001.
5. Сазонов С. П. Казначейское исполнение региональных и местных бюджетов (проблемы и решения) . — Волгоград: Издательство ВолГУ, 2002.
6. Трунин И. В. Фискальный федерализм: проблемы выбора налоговой и бюджетной политики российскими регионами / http://www. iet. га/
7. ФроловаН. К. Проблемы межбюджетных отношений при перераспределении полномочий // Финансы. 2003, № 11. С. 12.
