CC BY
47УДК 343.832
Захряпин Р.И.
преподаватель кафедры организации режима и надзора Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний России (Россия, г. Владимир)
Ивлева Т.А.
Курсант 3-го курса юридического факультета Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний России (Россия, г. Владимир)
ПЕРСОНАЛ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ЕГО ПРАВОВОЙ СТАТУС
Аннотация: в данной статье рассматриваются вопросы, принципиально важные для формирования эффективной, внутренне непротиворечивой основы службы в уголовно-исполнительной системе и административно-правового статуса сотрудника УИС, остаются пока не решенными. В частности, ни в законодательстве, ни в доктрине административного права к настоящему времени четко не определены правовая сущность и содержание понятий «служба в уголовно-исполнительной системе» и «административно-правовой статус сотрудника УИС»
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, сотрудник, служба, персонал, пенитенциарное учреждение.
Стремление государства к международным стандартам в сфере исполнения уголовных наказаний не может не отразиться и на сотрудниках УИС, на которых и возложено выполнение одной из важных задач - исправление осужденного. Эффективность несения службы сотрудниками УИС зависит
не только от беспрекословного выполнения ими прав и обязанностей, наделенных законодательством, но и от их социальной и правовой защищенности. Все это определяет административно-правовой статус сотрудника УИС.
Многие вопросы, принципиально важные для формирования эффективной, внутренне непротиворечивой основы службы в уголовно-исполнительной системе и административно-правового статуса сотрудника УИС, остаются пока не решенными. В частности, ни в законодательстве, ни в доктрине административного права к настоящему времени четко не определены правовая сущность и содержание понятий «служба в уголовно-исполнительной системе» и «административно-правовой статус сотрудника УИС».
Кроме того, в данный период особого внимания заслуживает правовое регулирование статуса работника УИС, в сфере которого также прослеживается комплекс нерешенных вопросов.
Социально-правовая защита персонала и пенсионеров уголовно-исполнительной системы в период ее реформирования является актуальной проблемой. От совершенства ее правового обеспечения, материального подкрепления и научной организации зависит эффективность деятельности всей системы.
Социально-экономическое обеспечение страховой защитой жизни и здоровья сотрудников УИС является важной составной системы совершенствования правовой и социальной защиты персонала УИС, одним из важнейших направлений, отраженных в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г. Проблемы социально-правовой защиты работников УИС приводят к снижению качества кадрового состава и дезорганизационным процессам в осуществлении исполнения наказаний, препятствуют реформированию уголовно-исполнительной системы.
Кроме того, проанализировав современное состояние социальной и правовой зашиты персонала уголовно-исполнительной системы следует, что в настоящее время практика организации работы по социально-правовой защите персонала уголовно-исполнительной системы также не лишена определенных недостатков, которые возможно устранить лишь при соответствующем нормативно-правовом обеспечении.
Перечисленные и ряд других проблем являются актуальными, поэтому исследование и разрешение теоретических, организационных и правовых аспектов социально-правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы позволит повысить эффективность ее функционирования.
Общественные отношения по поводу и в процессе исполнения (отбывания) наказаний и иных мер уголовно-правового характера определяют установленный законом круг субъектов, прямо или косвенно участвующих в процессе реализации указанных мер государственного принуждения. Сложный характер таких правоотношений определяет важнейших их участников, среди которых персонал уголовно-исполнительной системы (далее - УИС) (аттестованные сотрудники и вольнонаемные работники); осужденные, подозреваемые и обвиняемые, родственники и близкие лица, отбывающих наказания и меры пресечения, должностные лица, обеспечивающие контрольно-надзорные функции за деятельностью учреждений и органов УИС и т.д. [6, с. 10].
Гуманизация и демократизация общественных отношений, происходящая в России за последние 30 лет, усилила вектор в изменении и улучшении правового положения всех субъектов уголовно-исполнительных правоотношений. Однако, как показывает анализ законодательства и правоприменительной практики в сфере деятельности УИС, вопросы, связанные с правовым положением осужденных, подозреваемых и обвиняемых становятся в последние десятилетия приоритетными. Они находятся в авангарде процессов и событий, происходящих в УИС и вокруг УИС. Каждый из восьмидесяти восьми федеральных законов, внесших изменения в УИК РФ,
направлен на улучшение общественных отношений, связанных с отбыванием осужденными наказаний и их правового статуса [7, с. 32].
Изменения в подзаконном нормотворчестве также в приоритетном порядке связаны с улучшением правового положения осужденных, подозреваемых и обвиняемых. Вся правоприменительная практика в учреждениях и органах УИС направлена на гуманизацию правового положения лиц, отбывающих меры государственного принуждения (коммунально-бытовые, санитарные, медицинские, производственные, образовательные и иные вопросы). Общественность, занимая гражданскую позицию в отношении процессов, происходящих в УИС, в приоритетном порядке во главу угла ставит соблюдение прав и свобод человека, отбывающего наказание в местах лишения свободы.
В свою очередь, средства массовой информации (далее - СМИ), общественность, в своих аудио- и видеорепортажах определяют условия отбывания наказаний и мер пресечения первостепенными, отдают им приоритет. За последние десятилетия сотрудники УИС и сами соглашаются с установившимся статус-кво. Проведенные опросы показывают, что 75,4 % опрошенных сотрудников УИС отмечают действительный приоритет прав и свобод, условий содержания осужденных, подозреваемых и обвиняемых для общества и государства по отношению к правам сотрудников УИС.
Общественные отношения, которые обеспечивает УИС, должны быть ориентированы на удовлетворение интересов (в широком смысле слова) лиц, отбывающих наказания и меры пресечения. Сегодня у УИС нет иного пути, как придерживаться и соблюдать те принципы, нормы и правила, которые установлены международными стандартами, законом и уже более четверти века претворяются в жизнь правоприменительной практикой. Вместе с тем, мы полагаем, что соблюдение прав, свобод и законных интересов осужденных, подозреваемых и обвиняемых, должно сопровождаться всесторонним усилением роли как персонала УИС в целом, так и сотрудников УИС в частности.
Очевидно, что государству необходимо акцентировать внимание на вопросах, связанных со статусом сотрудника УИС, его макросоциальными условиями несения службы, а также кадровом вопросе. [12, с. 128, 129].
Начало 90-х гг. ХХ в. и события, произошедшие в стране, повлекшие изменение общественно-политической, социально-экономической и культурной формации, фактически разъединили триединую систему силовых структур, существовавшую десятилетиями в СССР (МВД СССР, КГБ СССР, Вооруженный силы СССР). На их базе было сформировано порядка десяти самостоятельных силовых структур, наделенных оперативными, режимными, следственными, розыскными и иными функциями. В этих условиях каждая структура нуждалась в регламентации статуса ее сотрудника. В УИС такой статус с 1992 г. регламентировался Положением о службе в органах внутренних дел РФ и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел РФ, утвержденных Постановлением Верховного совета РФ от 23 декабря 1992 г. №2 4202-1. С годами, особенно после передачи УИС из состава МВД России в состав Минюста России (с 1 сентября 1998 г.), возникла очевидная нелогичность применения данного нормативного положения в отношении сотрудника УИС. К сожалению, еще целых 20 лет (до вступления в силу с 1 августа 2018 г. закона о службе в УИС) правовой статус сотрудника УИС продолжал регламентироваться нормативно-правовым актом, принятым уже несуществующим органом законодательной власти РФ (Верховным Советом РФ) и в рамках полномочий статуса сотрудника ведомства (органа внутренних дел), к которому сотрудник УИС по определению не принадлежит [8, с. 125].
К сожалению, для государства вопросы прохождения службы и статуса сотрудника УИС не имели превалирующего интереса десятилетиями. Представляется, что статус военнослужащего, а также сотрудника органа внутренних дел РФ еще в 2010-2011 гг. получили государственный приоритет и были нормативно урегулированы. И даже созданная в 2016 г. Федеральная служба войск национальной гвардии (Росгвардия), служба ее сотрудников и
военнослужащих в первоочередном порядке получила законодательную основу. Существующие стереотипы в обществе и СМИ не возвышают уровень службы в УИС, преподнося ее в негативном свете.
Так, нашумевшее незаконное применение физической силы сотрудниками ИК-1 УФСИН России по Ярославской области в отношении осужденного Евгения Макарова получило освещение в СМИ и разносторонние комментарии общественности. По мнению отдельных ее представителей, вся служба в УИС априори представляется в лучшем случае «непрестижной», в худшем - «пыточной», «гестаповской», «фашистской» и т. д. К сожалению, в глазах общественности это во многом нивелирует огромный пласт позитивной работы и деятельности УИС, который возложен на нее законом и выполняется практически.
Очевидно, в том числе и поэтому государство впервые за десятилетия на уровне Концепции развития УИС РФ до 2020 года отмечает низкий авторитет в обществе службы в УИС, ее непрестижности. Сегодня статус сотрудника УИС урегулирован на уровне закона. Причем законодательно служба сотрудника УИС среди всех правоохранительных и силовых структур урегулирована последней. Применение принятого закона нуждается в необходимом объеме подзаконных нормативно-правовых актов, а также апробирование временем. Думается, что на это уйдут годы. Микросоциальные условия задают общий тон служебной деятельности сотрудника УИС.
Как показывает анализ научной литературы, учебных, методических работ, а также правоприменительной практики микросоциальные условия несения службы сотрудников УИС сегодня находятся вне объектов указанного изучения, применения, контроля (надзора) и измерения. В приоритете -аналогичные вопросы относительно осужденных, подозреваемых и обвиняемых.
Например, как показывают результаты отчетной деятельности ФКУ «Главный центр санитарно-эпидемиологического надзора Федеральной службы исполнения наказаний», около 90 % надзорных проверок так или иначе
затрагивают отношения с осужденными, подозреваемыми и обвиняемыми (вопросы личной гигиены, санитарии мест помывки, качества пищи, освещенности и отопления в общежитиях и камерах и т. д.), но не с сотрудниками объектов УИС.
Очевидно, сотрудники УИС по определению считаются «приходящими и уходящими», поэтому вопросы, например, санитарии и вообще микросоциальных условий рабочего места сотрудника как бы становятся второстепенными. Во многом вопросы санитарии и гигиены мест службы (работы) объекта УИС усугубляются его устаревшей инфраструктурой и недостаточной санитарной площадью.
Так, отдел охраны ФКЛПУ ОСБ УФСИН России по Самарской области, который круглые сутки обеспечивает деятельность 60-70 сотрудников, осуществляющих вооруженную изоляцию осужденных, подозреваемых и обвиняемых, находится в одном служебном помещении. В нем размещается на постоянной основе 5-6 сотрудников, в их числе заместитель начальника учреждения по охране. Проблемы, связанные с микросоциальными условиями несения службы, которые порой не разрешаются годами, как правило, имеют метафоричный ответ: есть крыша над головой, есть рабочее место, униформа, есть система социально-правовых гарантий и т. д., что же еще нужно? Служи и радуйся! Но практика показывает несколько иную картину.
Так, 25,7 % опрошенных сотрудников УИС отметили неудовлетворенность микросоциальными условиями несения службы. Такую неудовлетворенность вызвали архаичность объектов УИС и мест несения службы. Недостаточная норма рабочей площади (служебных кабинетов), недооборудованность (неукоплектованность) мебелью и оргтехникой, санитарным и гигиеническим нормам, неудовлетворенность качеством и размерами формы установленного образца (форменного обмундирования), недостаточность или отсутствие инвентарного имущества и т. д.
Так, в процессе проведения интервьюирования сотрудников исправительных учреждений (далее - ИУ) многие из них отмечали, что работа в ИУ осуществляется в условиях необустроенности и архаичности учреждения, в котором они служат. Такая ситуация, помноженная на ежедневную рутинную работу с осужденной преступностью либо лицами, содержащимися под стражей, ложится значительным психологическим грузом на каждого практического работника. Видимо, поэтому сотрудники УИС, принимая во внимание морально и физически устаревшую инфраструктуру объектов УИС вкупе с историческим и социокультурным компонентом пенитенциарной системы нашего государства, с определенным негативным оттенком в настоящее время интерпретируют их в общении между собой категориями полувековой и более давности. Впервые на уровне федеральной целевой программы государство четко определяет одну из ключевых проблем УИС - изношенность фондов и несоответствие требованиям противоэпидемического режима отдельной инфраструктуры, в т. ч. предназначенной для обеспечения микросоциальных условий несения службы сотрудников на объектах УИС.
Установлен значительный износ и ветхость конструктивных элементов зданий, сооружений и инженерных коммуникаций (систем водоснабжения, отопления, канализации, вентиляции, линий электропередачи и др.), несоответствие внутренней отделки помещений требованиям противоэпидемического режима (протечка кровли, грибок, отслоение штукатурки, отделка материалами, не допускающими влажную дезинфекцию др.) и отсутствие горячего водоснабжения (в том числе резервного). Причем во время строительства не соблюдались строительные, санитарные и пожарные правила и нормы. Это создает угрозу для здоровья и жизни сотрудников УИС и персонала в целом [9, с. 99].
Ввиду невозможности создать в т. ч. необходимые микросоциальные условия несения службы сотрудников УИС, Минюст России в условиях реформирования УИС вынужден идти на ликвидацию (консервирование)
отдельных объектов пенитенциарной системы. Так, в число таких учреждений в последние годы попали объекты с максимальной степенью изношенности (например, ФКУ ИК-14 и ФКУ ИК-18 ГУФСИН России по Свердловской области, ФКУ ИК-9 УФСИН России по Ивановской области и т. д.), поскольку они не соответствовали ни строительным, ни санитарно-бытовым нормам и попросту были опасны, в т. ч. и для сотрудников учреждений УИС.
Все же большинство действующих мест несения службы сотрудников УИС можно оценить, как удовлетворительные. Как показывает практика, места несения службы и их соответствие микросоциальным условиям порой тяжело поддаются объективной оценке.
Поскольку рабочее место сотрудника УИС по определению не является статичным (находится в одном помещении, здании и сооружении), а служба сотрудника постоянно осуществляется в динамике, то есть перемещении (отдельные посты надзора в исправительных колониях и следственных изоляторах; контроль сотрудников уголовно-исполнительных инспекций за осужденными по месту их проживания и (или) трудоустройства и т. д.) возникают сложности в проведении СОУТ. Причем Правительство Российской Федерации, делая акцент на иных рабочих местах различных сфер экономики страны, не устанавливает какие-либо требования рабочим местам учреждений и органов УИС [11, с. 322].
В отдельных моментах микросоциальные условия несения службы осложняются тем, что места несения службы размещаются в зданиях с нарушением санитарных норм и правил. Отдельные служебные кабинеты сотрудников УИС находятся в неустановленных для этого местах. Так, филиал по Адлерскому району г. Сочи ФКУ УИИ УФСИН России по Краснодарскому краю фактически размещается в подвальном этаже жилого дома ниже уровня земли. Это противоречит установленным требованиям.
В настоящий момент ФСИН России укомплектовано лишь на 90,46 % от штатной численности, списочная численность сотрудников (без переменного
состава образовательных учреждений) составила 192 556 чел. При этом некомплект от региона к региону разнится и может составлять до 30 % (Еврейская автономная область), в то время как в подразделениях безопасности территориальных органов ФСИН России существует некомплект кадров более 1/3 от штатной численности подразделений (Хабаровский край).
Существующий некомплект личного состава естественно компенсируется привлечением к несению службы сотрудников УИС, состоящих в штате данного учреждения (в исключительных случаях иных учреждений). Тем не менее, как показывает практика, руководство учреждений УИС принимает иные пути решения проблемы, в т. ч. ориентируясь на минимальный объем несения службы, сокращая места (посты) несения службы. Отдельные направления служебной деятельности изначально (вовсе не по причине некомплекта) требуют привлечения большего количества сотрудников УИС.
Думается, что решение указанных проблем должно осуществляться самыми разными механизмами, не только финансово-экономическими.
Представляется, что в рамках учреждения УИС (например, исправительной колонии) должна быть проведена фотография рабочего времени (с привлечением государственных инспекций труда Роструда), на основе чего должны быть точно определены всесторонние затраты на выполнение служебных задач, с учетом чего проведена оптимизация сотрудников УИС, в т. ч. в рамках территориального органа ФСИН России или ФСИН России в целом.
Представленные направления в службе УИС, безусловно, наполнены системой проблем, решение которых возможно только комплексно, с привлечением организационно-правовых, финансовых, материальных, духовных механизмов при участии не только Минюста России и ФСИН России, но и законодательной и судебной власти, Правительства Российской Федерации, а также заинтересованных министерств и ведомств РФ.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 31, ст. 4398
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации: [федер. закон от 8 янв. 1997 г. № 1-ФЗ: в ред. от 28 ноября 2015 г. № 358-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997.
- № 2, ст. 198.
О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27.07.2004 №79-ФЗ (ред. от 30 декабря 2015 г. № 418-ФЗ) // Рос. газ. - 2004. - 31 июля. Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сотрудников войск национальной гвардии Российской Федерации, сотрудников органов принудительного исполнения Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями): федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. - 1998. - N 13, ст. 1474 О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" (с изменениями и дополнениями): федеральный закон от 19 июля 2018 г. N 197-ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2018. - N 30, ст. 4532 Научная и учебная литература, материалы периодической печати, интернет-источники Аббасов, Ф. Н. К вопросу о современной уголовно-исполнительной политике Российской Федерации / Ф. Н. Аббасов, В. В. Асадов // Безопасность уголовно-исполнительной системы.
- 2016. - № 4 (16). - С. 9-11.
Адоевская, О. А. Проблемы реализации принципов законности и гуманизма в российской уголовно-исполнительной политике / О.А. Адоевская // Юридический вестник Самарского государственного университета. - 2015. - № 1. - С. 31-38.
Баукен, А.А. Правовая защита собственности в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. / А.А. Баукен. - Челябинск, 2006. - 125 с.
Бельский, К.С. Полиция и правовое государство / К.С. Бельский // Полицейское право. - 2015.
- № 1. - С. 97-101.
Брыков, Д. Кадровое обеспечение и социальный статус работников УИС / Д. Брыков, В. Шорников // Преступление и наказание. - 2015. - № 11. - С. 2-3.
Бухалков, М. И. Управление персоналом : учеб. для вузов. 2-е изд. / М.И. Бухалков. - М. : 2012. - 322 с.
Бялт В.С. Актуальные проблемы понимания правового статуса личности в государстве / В.С. Бялт, И.А. Шевченко // Инновационная наука. - 2016. - № 4-4. - С. 128-130.
Zakhryapin R.I.
Lecturer at the Department of Organization of Regime and Supervision Vladimir Law Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia
(Russia, Vladimir)
Ivleva T.A.
3rd year cadet of the Faculty of Law Vladimir Law Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia
(Russia, Vladimir)
PERSONNEL OF THE CRIMINAL ENFORCEMENT SYSTEM AND ITS LEGAL STATUS
Abstract: this article discusses issues that are fundamentally important for the formation of an effective, internally consistent basis of service in the penitentiary system and the administrative and legal status of an employee of the penal system, remain unresolved. In particular, neither the legislation nor the doctrine of administrative law has clearly defined the legal essence and content of the concepts of "service in the penal system " and "administrative-legal status of an employee of the penal system "
Keywords: penal system, employee, service, staff, penitentiary institution.
