CC BY
125
УДК 231 (091) (А 70)
ББК 67.3 (2) 53 Х 14
З.А. Хаджуова
Периодизация кооперативного законодательства дореволюционной России
(Рецензирована)
Аннотация:
Статья посвящена исследованию истории российского кооперативного законодательства в дореволюционной России, которая условно делиться на два основных периода: с 1865 г. по 1905 г. - годы медленного развития кооперации в различных сферах экономической жизни страны; с 1905 г. по 1917 г. - годы бурного роста кооперативного движения. В этот период были выработаны и закреплены в нормативных и законодательных актах принципы и основные компоненты механизма функционирования кооперации.
Ключевые слова:
Право, государство, закон, кооперация, кооперативное законодательство, кооперативное движение, кооператив.
Вопросы, связанные с развитием кооперативного движения в нашей стране, приняли сегодня особое значение в связи с переходом к рыночным отношениям. Нечто подобное можно обнаружить и в истории отечественной кооперации начала XX века. Хотя процессы зарождения и развития кооперации проходили в свою историческую эпоху, в силу чего не могут быть зеркально повторены сейчас, анализ пройденного кооперацией пути в эти годы является необходимым фундаментом для понимания настоящего и будущего кооперативного движения, его места, роли и значения в современном обществе.
Изучение российского кооперативного законодательства позволяет определить основные тенденции развития кооперации, выделить наиболее значимые для кооперативного законодательства принципы его строительства, выявить исходные точки отсчета тех или иных процессов. Исследование данных проблем может предотвратить от повторения допущенных ошибок или просчетов в правовом регулировании кооперации, а также указать возможные пути их своевременного исправления с наименьшими для ее судеб издержками.
История кооперативного движения в России берет свое начало с середины 60-х годов XIX столетия - по общепринятой в нашей литературе точке зрения - с 1865 г. хотя имеются упоминания о том, что в виде земледельческих артелей кооперативы появились еще в начале 60-х годов. В своем развитии кооперативное движение прошло как подъемы, так и периоды некоторого спада, соответственно чему исследователи кооперации и делят процесс его становления на различные этапы, насчитывая их до пяти и более [1]. Однако, имеется несколько дат в развитии дореволюционной кооперации, на которых сходится большинство исследователей.
Это - 1865 г. - начало кооперативного движения. Затем - 1905 г. - переломный год для всего русского общества в целом и для кооперации, в частности, и, наконец, 1917 г. - год не только экономического, но и юридического признания кооперации.
Следовательно, историю дореволюционного кооперативного движения можно условно разделить на два основных неравномерных периода: 1) с 1865 г. по 1905 г. - годы медленного, но неуклонного развития кооперации в различных сферах экономической жизни страны; 2) с 1905 г. по 1917 г. - годы бурного роста кооперативного движения как вширь - по количеству кооперативов, так и вглубь - по разделению труда (по видам и отраслям кооперации).
Экономические успехи кооперации можно охарактеризовать, основываясь на цифрах статистики того времени. Несмотря на большие сложности в определении реальных статистических данных по кооперации в целом, и по основным ее видам, вследствие постоянно меняющегося состава кооперативных обществ, можно вполне доверять тем данным, которые приводятся в работах отечественных и зарубежных авторов.
К 1905 г. в целом по стране было зарегистрировано и действовало около 4 000 кооперативов, (по иностранным источникам - 5 709). В 1913 г. - 10 030, а в начале 1917 г. -порядка 45 000 кооперативов всех видов, (по иностранным источникам - 46 057). К концу года эта цифра поднялась до 47 000. (до 55 000), а количество самих членов кооперативов исчислялось в 13,5 млн. человек [2]. По мнению теоретика кооперативного движения М.И. Туган-Барановского, кооперацией было охвачено около 72 млн. человек, т.е. почти половина всего населения [3].
В 1913 г. только потребительские кооперативы продали населению товаров на 300 млн. рублей, а в 1917 г. ими было продано товаров уже на 500-600 млн. рублей, что составило 1/5 всех торговых оборотов страны. То есть, за четыре, в основном военных, года оборот потребительских кооперативов практически удвоился.
Экономический рост кооперации сопровождался совершенствованием ее правовых основ. Поскольку, одним из основных принципов дореволюционной кооперации был концессионный (разрешительный) порядок открытия кооперативов, то и процесс правового развития кооперативного движения шел в своей основе по пути расширения круга лиц или административных органов, которым было предоставлено право - «привилегия» в рассмотрении этого коренного для кооператоров вопроса. Исходя из этого, можно и правовое развитие кооперации разбить на несколько периодов.
С 1865 г. этим правом был наделен Комитет (впоследствии - Совет Министров), что приводило к затягиванию открытия кооперативов порой даже не на месяцы, а на годы. Постепенно, разрешение открывать кооперативы, было передано отдельным министрам или же по согласованию 2-х - 3-х министров, так как, государственные чиновники не справлялись с огромным количеством прошений, поступавших в высший административный орган страны от кооператоров.
Вначале, всей кооперацией и, в первую очередь, потребительской, заведовало Министерство внутренних дел. Затем, по мере развития других отраслей кооперации, их стали передавать в введение соответствующих им министерств. Так, например, Министерство финансов курировало кредитные и ссудосберегательные товарищества, Министерство землеустройства и земледелия - сельскохозяйственные общества и товарищества, Министерство торговли - производительные товарищества и артели. Но и отдельные министерства перестали справляться с потоком прошений, в связи с чем, с середины 90-х годов XIX века этот вопрос (об открытии кооперативов), наряду с другими был передан на места в компетенцию губернаторов.
Середина 90-х годов характеризуется определенным экономическим подъемом, связанным с оживлением в сельском хозяйстве после голода 1891 г. Однако, как правильно заметил один видный исследователь кооперативного движения: «Не законодательство служило причиной подъема, а экономические условия, толкавшие к созданию кооперативов, были причиной и нового законодательства, но это последнее развязывало кооперативные силы» [4].
Теперь и губернаторы могли разрешить открытие того или иного кооператива, но только на основе, так называемого, «нормального» устава, издаваемого центральным ведомством. Первый нормальный устав был утвержден министром внутренних дел 13 мая 1897 г. для потребительских кооперативов». Он являлся не тем образцовым или примерным уставом, которые появились лишь в 1917 г., а был такой нормой для любого кооператива страны, где не допускались даже самые незначительные изменения. Если устав не соответствовал нормальному или учредители хотели внести в него какие-либо изменения, вопрос о регистрации подобного кооператива выходил из компетенции губернатора и решался, только на самом верху административной лестницы - Министерством внутренних дел или Советом Министров.
Здесь необходимо отметить, что это нововведение касалось каждого отдельного кооператива. В отношении же кооперативных объединений или союзов, их утверждение рассматривалось в Совете Министров, а санкционировалось императором. Причем, как показала практика, отказов было больше чем положительных решений, да и само решение этого вопроса затягивалось иногда до трех и более лет. Этот порядок просуществовал вплоть до 1917 г.
Остановимся подробнее на основных началах, которыми характеризуются кооперативное законодательство в самодержавной России. Как отмечали исследователи кооперативного движения, главным признаком этого законодательства была абсолютная бессистемность, разнохарактерность и сепаратность правительственных узаконений и распоряжений по отдельным видам кооперации.
Кооперация того времени подгонялась под известные тогда формы хозяйственных предприятий, например, Московский и Варшавский кооперативные банки - акционерную, а трудовые артели и производительные сельскохозяйственные товарищества - форму полных торговых товариществ и т.д. [5]. Различные виды кооперации «подключались» к законам, регулирующим иную хозяйственную деятельность. Так, потребительские кооперативы рассматривались как благотворительные учреждения и открывались Министерством внутренних дел на основе 443 статьи Устава об общественном призрении. Да и сам термин «кооперация» не употреблялся в законодательстве царской России, даже тогда, когда регулировались ее отдельные виды, как, например, в законах: «Положение об учреждениях мелкого кредита» 1904 г. или «Положение об артелях трудовых» 1902 г.
Все это происходило из-за отсутствия единого закона о кооперации. Правда, правительство и не стремилось к этому, поскольку ему было выгодно сохранить контроль над кооперативным движением по принципу «разделяй и властвуй», тем более, что доверия к последнему, как ко всякому широкому общественному движению, у царизма никогда не было.
Характерным признаком дореволюционной кооперации являлась концессионная система открытия кооперативов. Право - «привилегия» на открытие кооперативов было полностью отдано на откуп администрации, что в условиях отсутствия контроля за деятельностью чиновников со стороны общества не могло не приводить к всевозможным злоупотреблениям. Вопреки самому концессионному принципу, кооператив открывался фактически не с момента утверждения его устава, как это должно было бы быть, «а после первого учредительного собрания, которое должно было вынести постановление о признании товарищества состоявшимся, о чем и сообщить губернатору» [6]. Такой порядок замедлял и без того не быстрый ход деда, и не давал кооперативу права до этого момента заключать какие-либо договоры и сделки как полноправному юридическому лицу.
Со второй половины 90-х гг. открытие кооператива разрешалось на основе нормального устава, регламентирующего до последних мелочей хозяйственную жизнь товарищества, подчас, безотносительно к виду его деятельности и независимо от тех существенных различий экономических, культурных и местных условий, в которых действовали кооперативы обширной Российской империи. Учредители кооперативов, вынуждены были подгонять свои уставы под нормальные, чтобы добиться скорейшего открытия, если не хотели, чтобы вопрос об их утверждении передавался, как прежде, на рассмотрение центральной власти.
Право закрытия кооперативов было предоставлено не только центральной власти, но и местной в лице губернаторов. Последние пользовались им достаточно часто, как только, по мнению того или иного губернатора, деятельность какого-либо кооператива становилась угрожающей «для общественного порядка и спокойствия». Примером подобного административно - полицейского отношения к кооперативам со стороны центральных органов был циркуляр Министерства внутренних дел от 5 апреля 1909 г. за №64261, который отдавал кооперативное движение под своеобразный негласный полицейский надзор, предписывая иметь за ним «особо бдительное наблюдение».
Как теоретики кооперативного движения, так и кооператоры, с самого начала своей деятельности, добивались единого законодательства о кооперации. Вопрос об этом был впервые поставлен в резолюции 11-го съезда сельских хозяев, проходившего в Москве в 1870 г.
Затем он рассматривался на I съезде кооператоров в Нижнем Новгороде в 1896 г. А в 1899 г. в проект Гражданского уложения уже были включены положения «о товариществах с переменным составом», под которыми и подразумевались все виды кооперации. Исключение составили кредитные кооперативы и артели, имевшие свое отдельное законодательство, так называемого, опекаемого вида. Однако проект не стал законом и правительственная практика продолжала идти по пути издания отдельных законодательных актов по каждому виду кооперации.
Впервые единый законопроект о кооперативных товариществах был разработан комиссией Всероссийского кооперативного съезда в 1908 г. Потом его несколько раз пересматривали на различных кооперативных съездах, пока в 1915 г. не была создана особая юридическая комиссия при Петроградском отделении Комитета о сельских, ссудосберегательных и промышленных товариществах. Комиссия возглавлялась известным теоретиком кооперативного движения кн. К.В. Кекаутовым, который являлся одним из основных творцов единого кооперативного закона. В состав ее входили видные кооператоры М.С. Зак, А.А. Исаев, Н.К. Чайковский.
В работе комиссии принимали деятельное участие А.Ф. Керенский. Н.В. Левитский, А.А. Меркулов и кн. Д.И. Шаховской. Окончательно подготовленный комиссией законопроект, осенью того же года был передан на рассмотрение Государственной Думы, где и был принят 26
марта 1916 г. с незначительными изменениями. Затем он был направлен в Государственный Совет для утверждения.
Рассмотренный в двух комиссиях Государственного Совета - экономических и законодательных предположений - законопроект подвергся значительной переработке, заметно исказившей его первоначальный замысел. Так, в нарушение цельности закона, из него был исключен ряд кооперативов, подпадавших под отдельное правовое регулирование. Явочная система регистрации через суд заменялась системой концессий через «особые по делам об обществах присутствия». Вместо свободного образования союзов кооперативов, предлагалось образовывать союзы отдельных видов кооперативов, причем лишь в смежных губерниях [7].
Правительство в спешном порядке разрабатывало сепаратные законы для потребительской кооперации и трудовых артелей, с целью превратить их (наподобие кредитных кооперативов) в опекаемые, т.е. субсидированные, а значит и контролируемые не только в сфере расходования, выдаваемых правительством денежных средств, но и во всей их деятельности.
Рассмотрение законопроекта в Государственном Совете закончилось безуспешно. Кооператоры не пошли на поправки, предложенные верхней палатой. Принятие закона застопорилось, но в феврале 1917 г. свершилась вторая русская революция, и менее чем через месяц Временное Правительство приняло закон о кооперации, практически в том же виде, в каком он был утвержден Государственной Думой за год до этого. Так завершился более чем полувековой период развития кооперативного движения в самодержавной России. Одновременно, закончился и третий этап в становлении русского кооперативного права.
Проведенный анализ позволяет сделать совершенно определенный вывод о наличии и борьбе в кооперативном движении двух основных тенденций: условно-консервативной и демократической. С одной стороны, тенденция, направленная на сохранение и укрепление государственной централизованно-бюрократической структуры управления кооперацией. С другой стороны, на реализацию внутренних потенций развития кооперации, вытекающих из демократической природы ее организации.
Закон о кооперации, принятый временным правительством 20 марта 1917 г., оказал огромное влияние на развитие советского кооперативного законодательства. Прежде всего, это видно на примере бесчисленных заимствований. Так, несмотря на некоторые ограничения, сохраняли силу заложенные им принципы. Это добровольность, равноправие, образование явочным путем и т.п. Не подверглось изменению и основополагающее звено закона 1917 г. -определение кооперативного товарищества. Ни в одном декрете Советской власти не давалось собственной дефиниции кооператива, в чем-либо изменявшей или дополнявшей вышеназванное определение.
Таким образом, кооперация до революции имела определенные масштабы и сферы своего применения (в основном - это потребительский рынок товаров и услуг), но она была и ограничена ими. Поэтому кооперация и кооперативное законодательство являются лишь частью экономики и права страны, имеющими равные возможности на существование с другими видами хозяйственной и юридической деятельности.
Примечания:
1. См.: Коротков М.А. Очерки истории кооперации в России. - Л., 1925.
2. См.: Антропов И.А. Лекции по русскому кооперативному праву. - Казань, 1918. - С. 36.
3. См.: Туган-Барановский М.И. Социальные основы кооперации. - М., 1918. - С. 350.
4. Хейсин М.Л. История кооперации в России. - Л., 1926. - С. 34.
5. Колоножников Г.М. Эволюция русского кооперативного права // Право и жизнь. - 1923. - №4. -С. 58.
6. Поволоцкий Л.И. Русское кооперативное законодательство. - М., 1926. - С. 9.
7. Исаев А.А. Законопроект о кооперативах и Государственный Совет // Вестник кооперации. -
1917. - № 1. - С. 36.
