CC BY
30
ПЕРИОДИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА
В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НЕИМУЩИХ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
Основная предпосылка возникновения и существования социальной помощи неимущим — наличие в любом социуме групп населения, которые по состоянию здоровья, возрасту или по другим объективным обстоятельствам не могут обеспечить удовлетворение своих базисных потребностей, а потому нуждаются в посторонней поддержке и помощи.
В процессе периодизации деятельности государства в области социальной защиты неимущим прежде всего необходимо учитывать историческую, социокультурную и иную специфику данного явления, потребность в оказании помощи, ее виды, категории нуждающихся, формы поддержки и помощи, ин-терсы субъектов социальной помощи.
В России с учетом специфики проявления указанных критериев можно выделить следующие основные периоды деятельности общества и государства в данной области:
❖ общинная помощь (до X в.);
❖ частная помощь, становление княжеской и церковной благотворительности (XII— XIII вв.);
❖ церковно-государственная и индивидуальная помощь (XIV — вторая половина XVII в.);
❖ развитие органов государственного призрения (конец XVII — вторая половина XIX в.);
❖ благотворительная деятельность органов общественного и частного, государственного и земского призрения (конец XIX — начало XX в.).
Каждый период характеризуется спецификой содержания, характера и объема социальной помощи, обусловливаемыми культурными, социально-экономическими и иными особенностями развития российского общества, государства и права.
По своему характеру благотворительность в Древней Руси была частным делом каждого. Члены общины считали своим долгом помочь сородичу. Затем, с принятием христи-
Г.Н. ФЕДЯЕВ
анства, появилось представление о нищих, которое прочно укоренилось в общественном сознании и являлось особенностью психологии русского человека. Подачей милостыни выражалось чувство милосердия и сострадания. Подать нищему значило проложить себе путь к прощению Богом.
О широком развитии нищенства в XVI в. говорится в актах Стоглавого Собора 1551 г. Во второй половине XVI в. общество осознало необходимость реализации государственных мер к призрению бедных1. Ко времени правления Ивана Грозного социальная помощь неимущим детям-сиротам начала входить в сферу государственного управления, осуществляющегося с помощью тогдашних административных учреждений — приказов. Попечение о них продолжало также осуществляться большинством монастырей и частными лицами.
Царь Михаил Федорович передал вопросы открытия сиротских домов в ведение Патриаршего приказа. Идея постепенного развития социального обеспечения беднейших слоев населения, прежде всего детей-сирот, воплощается в царствование Алексея Михайловича, когда в связи с укреплением центральной власти были созданы специальные приказы, занимающиеся призрением бедных. Тогда же патриарх Никон получил от царя право принимать от «страждущих» прошения и делать по ним представление царю для дальнейшего разрешение этих просьб. Очевидно, в это время в Новгороде архимандритом был открыт первый дом для сирот2. В 1682 г. был подготовлен проект Указа, в котором впервые ставился вопрос об открытии специальных домов, где безродные нищие дети должны были обучаться грамотам, ремеслам и наукам, которые «зелоивовсехслучаяхнужныипотребны»3.
В допетровской России еще не сформировались четкие представления о характере и предмете деятельности, именуемой современным языком «социальная помощь неиму-
щим». Анализ благотворительной деятельности в России до XVII в. позволяет утверждать, что она практически не имела организации, была неупорядоченной; социальная помощь неимущим осуществлялась без предварительного изучения личности нуждающегося и степени его потребности в улучшении материального положения.
Меры по борьбе с нищенством начал принимать Петр I, запретив попрошайничество и собирание милостыни. Большинство указов Петра I носило запретительный характер и не предлагало достаточно конструктивных способов решения проблемы нищенства. При этом запрещение подавать милостыни не имело желаемого эффекта, поскольку противоречило традициям русского народа оказывать помощь убогим и православному учению. На попечение Главного магистрата и воевод была возложена обязанность «приступить... к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных и домов прядильных для праздношатающихся и им подобных»4.
В 1775 г. Екатерина II, одобрив Учреждения для управления губерний Всероссийской империи, тем самым ввела в состав губернских органов власти особые Приказы общественного призрения5. Именно тогда в России возникло понятие общественного призрения как формы благотворительности. Приказы общественного призрения играли важную роль в оказании социальной помощи населению до середины XIX в. В их ведении находились больницы, дома для умалишенных, богадельни, сиротские и воспитательные дома, фельдшерские школы6. Анализ результатов деятельности Приказов общественного призрения свидетельствует, что данная модель устройства социальной помощи неимущим в России была для того периода достаточно эффективной, хотя успеху их деятельности препятствовали определенные негативные факторы.
С начала XIX в. все большее распространение получает социальная помощь неимущим, оказываемая частными лицами и специально создаваемыми обществами. Государство, формально не связанное с ними, стремилось оказывать активное влияние на развитие этого процесса. Представители правящих кругов не только были членами или председателями различных благотворительных обществ, но и выступали инициаторами их создания (на-
пример, Ведомство учреждений императрицы Марии).
Частные лица, жертвовавшие крупные суммы «в пользу бедных», могли награждаться чинами и орденами. С течением времени практика получения чинов таким путем стала настолько распространенной (особенно после 1861 г. и начала активного движения страны по буржуазному пути развития), что во второй половине XIX в. был поставлен вопрос об отмене пожалования чинов за благотворительную деятельность.
Нормативно-правовой основой создания и деятельности добровольных благотворительных обществ служил Устав общественного призрения, входивший в Свод законов гражданских Российской империи и представлявший собой кодификацию всего действовавшего законодательства в области призрения и благотворительности. В соответствии со ст. 1 Устава главное заведование делами общественного призрения принадлежало Министерству внутренних дел7. Однако несовершенство законодательства снижало эффективность его применения; процесс создания добровольных благотворительных обществ во многом осложнялся бюрократическими процедурами.
Если в дореформенной России ведущая роль принадлежала государственному призрению, то в последующее время приоритет переходит к его негосударственным формам. На этом этапе государство не только продолжает курс на развитие общественной инициативы, но и само непосредственное управление этим процессом передает органам общественного самоуправления — земствам, городским думам, волостным правлениям, оставляя за собой лишь общий контроль за их деятельностью.
Специально создаваемые общества взаимопомощи и подобные организации распространяли свою деятельность только на членов определенной социальной группы.
Таким образом, в Российской империи в условиях отсутствия государственной системы всеобщего социального обеспечения населения ее функции в определенной степени выполняли многочисленные общества благотворительной направленности. Однако благотворительные общества не имели четкой системы оказания помощи, действия их не были согласованными. К органам и организациям, которые помогали бедным, в России относились: земские и городские учреждения; при-
казы общественного призрения; сельские общества; мещанские и ремесленные сословные общества; ведомства учреждений императрицы Марии; Императорское человеколюбивое общество; Попечительство о трудовой помощи; Епархиальные попечительства о бедных духовного звания; приходские попечительства, учреждаемые на основании особого о них Положения 1864 г.; различные благотворительные учреждения для призрения бедных и иноверческих вероисповеданий; Комитет для призрения заслуженных гражданских чиновников и Александровский комитет для призрения раненых; Общество попечительное о тюрьмах и различные частные благотворительные общества и кассы, отнесенные к ведомству Министерства внутренних дел8.
На рубеже XIX и XX вв. в России сложились основные формы оказания социальной помощи детям, реализуемые в виде призрения, воспитания и обучения. Для этого были созданы: приюты, ясли, детские сады, убежища и другие заведения для постоянного и временного проживания детей; профессиональные и ремесленные школы; исправительно-воспитательные заведения; школы и приюты для слепых, глухонемых детей; общежития для учащихся; детские больницы и лечебницы; оказывалась материальная помощь учащимся. В 1901 г. в Москве насчитывалось 197 заведений для детей — 88 детских приютов, 44 заведения смешанного типа, 57 училищ и школ для приходящих и 8 заведений для неизлечимых больных, увечных и болезненных детей; к 1905 г. дополнительно открылись еще 44 заведения — 24 детских приюта, 16 смешанного типа и для приходящих, 4 — для неизлечимо больных9.
К началу XX в. наблюдалось концептуальное изменение подхода к вопросу оценки целесообразности применения тех или иных мер в области борьбы с бедностью. От запретительной и карающей полицейской деятельности в данной сфере общественной жизни государство переходит к реализации мероприятий попечительного характера.
Таким образом, на ранних стадиях существования Российского государства социальная помощь неимущим присутствовала в своей первоначальной форме, т.е. как раздача материальных благ нуждающимся (нищим, обездоленным и пр.). В процессе формирования централизованного государства происходит переход к более развитым формам, нацеленным на создание условий, при
-
которых человек смог бы сам обеспечить свое существование. В то же время экстремальные условия, в которых существовала наша страна, предопределили необходимость сохранения и первоначальных форм социальной помощи неимущим — прямых раздач денег и материальных благ.
Особую роль в развитии социальной помощи неимущим в России играло государство. Участие его в данной деятельности было обусловлено элементами патернализма, обязанностью правителя заботиться о своих подданных, традиционно свойственными государственной власти в России и ряде других стран. Масштабы помощи, оказываемой неимущим со стороны государства, расширялись по мере превращения церкви в государственный институт и утверждения в стране абсолютной монархии.
Параллельно происходило изменение представлений о характере благотворительности и ее видах. Постепенно от запретительной и карающей полицейской деятельности в данной сфере общественной жизни государство переходит к реализации мероприятий попечительного характера.
Только государство как универсальная социальная организация, имеющая в своем арсенале различные средства, может на практике реализовать комплекс мер, способных решить поставленную задачу. Помощь должна оказываться каждому человеку в отдельности, с учетом различных факторов, определяющих степень и объем «нуждаемости»10. Данное утверждение известного дореволюционного ученого-правоведа актуально и сегодня.
1 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. — СПб., 1908. - С. 473-474.
2 Мельников В.П., Холостова Е.И. История социальной работы в России. — М., 1998. — С. 145.
3 Бадя JI.B. Исторический опыт социальной работы в России. - М., 1994. - С. 88.
4 О общественном призрении в России. — СПб., 1818. — С. 41-42.
5 ПСЗ. - Собр. 1. - Т. 20. - № 14392.
6 Там же.
7 Устав общественного призрения // СЗ. — Т. 13. — СПб., 1892. - С. 1.
8 См. подробнее: Труды комиссии по пересмотру законодательства об общественном призрении. — СПб., 1904. - С. 165.
9 Мельников В.П., Холостова Е.И. История социальной работы в России. — М., 1998. — С. 46.
10 Максимов Е. Законодательные вопросы попечения о нуждающихся. — СПб., 1907. — С. 31—32.
