CC BY
52
РОЛЬ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ В СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ МОСКВЫ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
Е. М. Полушин
Аннотация. В статье освещается история развития системы общественного призрения в Москве, анализируется деятельность и роль Московской городской думы в этом вопросе. Автор приходит к выводу, что хотя в течение длительного времени закрытое призрение было чуть ли не единственной формой организованного пртзрения в Москве, наибольших успехов достигли открытые в 1894 г. участковые попечительства, основная идея которых - создание превентивной помощи на дому - нашла свое воплощение и в современной Москве.
Ключевые слова: Московское городское общественное управление, общественное призрение, участковые попечительства о бедных.
264
Summary. The article is about the history of the development of the system of social charity in Moscow. In this artice the activity and the role of Moscow municipal social administration on this problem is analyzed. The author comes to the conclusion that the single form of the organized charity for a long time was the closed charity. The most successful were the divisional guardianships opened in 1894. The main idea of these guardianships was a preventive home visiting service, which is also used in modern, Moscow.
Keywords: Moscow municipal social administration, social charity, divisional guardian ships.
Одним из важнейших направлений деятельности Московской городской думы во второй половине XIX в. являлась забота о народном призрении. Ее причиной был постоянный наплыв бедняков в благополучную в финансовом отношении Москву не только из соседних губерний, но со всей России. Особенно этот процесс усилился после отмены крепостного права, когда огромное количество бывших крепостных устремилось на поиски лучшей доли в города. Этому способствовало и то, что в Москве были развиты обычаи подаяния бедным, зачастую рассматри-
ваемые подающими как исполнение своего христианского долга.
Но наряду с действительно нетрудоспособными бедняками и людьми, случайно оказавшимися без средств существования (чаще всего по причине смерти единственного кормильца в семье), были и профессиональные нищие, пытающиеся превратить нищенство в доходное ремесло. Еще с допетровских времен эти два вида нищенства (вынужденное и профессиональное) строго различались. Предпринимались меры для искоренения второго и оказания помощи действительно нуждающимся.
ф
До введения в действие Городового положения 1870 г. организацией общественного призрения в Москве занимались государственные, частные и общественные структуры.
Приказ общественного призрения, созданный в Москве в 1780 г. на основании «Учреждений о губерниях» от 7 ноября 1775 г. На Приказы возлагалась обязанность организовывать и содержать народные школы, больницы, сиротские дома, аптеки, богадельни, дома для неизлечимых больных и душевнобольных, работные и смирительные дома [1, с. 273-274].
Комитет для разбора и призрения нищих, учрежденный в 1838 г., представлявший собой первую попытку привлечь к делу благотворительности общественные силы города в виде лиц, желающих жертвовать на это труд и деньги. Комитет должен был из числа доставленных полицией отделять вынужденно нищенствующих от профессиональных и в соответствии с этим либо оказывать необходимую помощь, либо отправлять в работный дом.
Ведомство учреждений императрицы Марии, основанное в 1797 г. и представленное в Москве рядом благотворительных учреждений, в том числе Воспитательным домом, пятью больницами, тремя богадельнями, а также шестью благотворительными обществами [2, с. 3-4].
Императорское Человеколюбивое Общество, образованное в 1802 г. (до 1814 г. оно носило название Благодетельного общества) с целью социального призрения инвалидов, помощи бедным и воспитания сирот. В состав этого общества входило большое количество частных обществ, сохранявших при этом достаточно широкую автономию. В Москве Общество было представлено
деятельностью Московского Попечительного комитета о бедных, Общества поощрения трудолюбия, Братолюбивого Общества снабжения неимущих в Москве квартирами [там же, с. 45].
Попечения о бедных различных ведомств (духовного, военного, народного просвещения и др.).
Частные благотворительных общества, которые не попали ни в одну из вышеперечисленных категорий [3, с. 73-75].
С введением в действие Городового положения 1870 г. обязанности по социальному призрению были возложены на органы городского самоуправления, которым поручалось принятие мер против нищенства и вспомоществование бедным, в том числе учреждение благотворительных заведений. В Городовом положении говорится, что к предметам ведения городского общественного управления относится в том числе и «... устройство на счет города благотворительных заведений и больниц и заведы-вание ими.» [4, с. 823].
Несмотря на то, что забота об общественном призрении в Москве формально была поручена Городскому управле- 265 нию, лечебные заведения, а также богадельни, приюты, сиротские дома оставались в ведении Приказа общественного призрения, а борьба с уличным нищенством находилась в руках Комитета по разбору и призрению нищих. То есть, наделив Городское управление полномочиями по социальному призрению, правительство не предоставило Городу инструментов для их полноценной реализации. Поэтому первоначально Московское Городское общественное управление принимало весьма опосредованное участие в деле общественной благотворительности. Деятельность города в этом направлении ограничивалась выда-
чей сумм разным благотворительным ведомствам и учреждениям, распоряжением процентами с капиталов жертвователей на дело помощи бедным и стипендий учащимся, а также другими временными выдачами и пожертвованиями с городских сумм. Единственными заведениями общественного призрения, принадлежавшими городу до 1887 г., были Ру-кавишниковский приют, перешедший в ведение Городского Управления в 1878 г., и городской ночлежный дом [5, с. 7].
В 1887 г. ситуация коренным образом меняется. Был наконец-то решен вопрос о передаче городу заведений бывшего Приказа общественного призрения. В руках Городского управления сосредоточилось большинство городских больниц (кроме частных клиник), что повлекло за собой значительные изменения в характере деятельности в сфере врачебной помощи населению. Вместо отпуска определенных сумм на содержание лечебных заведений в распоряжение Приказа общественного призрения Городская Дума становилась полноценной хозяйкой этих заведений, неся ответственность за постановку в 266 них хозяйственного и лечебного дела
Новый импульс развитию городской благотворительности был дан в 1893 г. в связи с упразднением Комитета по разбору и призрению нищих, когда в ведение Московской думы попали ранее принадлежавшие Комитету учреждения - Работный дом с существовавшей при нем богадельней, Тихвинская богадельня и Долгоруковское ремесленное училище для нищенствующих мальчиков. Немалое значение имела материальная составляющая -вместе с благотворительными заведениями город получил в свое распоряжение и капиталы, им принадлежащие. Но самое главное состояла в том, что
была, наконец, обретена самостоятельность, столь необходимая Городскому управлению в деле помощи бедным. Москвичи и до сего времени охотно занимались благотворительностью, а после передачи городу всех полномочий по общественному призрению сумма пожертвований значительно увеличилась. Если сумма частных пожертвований с 1863 по 1883 г. составила около 1,3 млн рублей, то за следующее двадцатилетие, во время которого призрение полностью перешло под юрисдикцию Городского управления, она возросла почти до 22,5 млн [6, с. 4].
В 1880-х гг. в городском управлении созрела идея об организации системы общественных благотворительных организаций - попечительств о бедных. Изначально предполагалось, что наиболее удобным будет использование деление города по церковным приходам, так как храмы вели учет жителей своего прихода и имели опыт призрения. Однако данная идея не была реализована, так как заведывание двумя учреждениями одновременно - Городским общественным управлением и Духовным ведомством оказалось крайне неудобным. Тогда решено было открыть по Попечительству на каждую полицейскую часть (их в Москве было 40), но попечи-тельств открыли только 29. Доходная часть бюджета Попечительств состояла из субсидий Городской думы и пожертвований благотворителей.
За основу была взята эльберфель-дская система призрения, отличающаяся чрезвычайной простотой, практичностью и индивидуальным подходом. Практическое применение этой системы требовало привлечения к делу попечительства как можно большего количества добровольцев, действовавших на общественных нача-
лах, которые бы занялись собиранием сведений о людях, обращающихся за пособием [7, с. 22-23].
Открытие в 1894 г. городских участковых попечительств о бедных знаменовало собой новый этап в благотворительной деятельности Московской городской думы.
Согласно Положению об участковых попечительствах о бедных, в Москве учреждались участковые попечительства из лиц «принявших на себя обязанность, определенными ими самими ежегодными денежными взносами, или личным трудом, содействовать делу призрения бедных» [8]. Таких добровольцев в первый год деятельности Попечительств было зарегистрировано 1706 чел., но этого количества сотрудников было недостаточно по сравнению с лежавшими на них обязанностями [9, с. 216-217].
Введение в действие участковых по-печительств не отменяло существовавшую практику открытого и закрытого призрения, но дополняло ее с целью профилактики нищенства и оказания адресной помощи бедным. В отличие от благотворительности предыдущих периодов, когда основным средством общественного призрения признавалось учреждение приютов, богаделен и подобных им заведений, то есть борьба с последствиями нищенства - уличным попрошайничеством, с созданием участковых попечительств главными были признаны именно превентивные меры. Чтобы не провоцировать дополнительного стечения нищих в Москву, помощь решено было оказывать только лицам, прожившим в Москве не менее двух лет.
Первоначально важнейшей задачей попечительств о бедных была организация помощи на дому: покупка для нуждающихся продуктов, одежды, предо-
ставление ссуд, выдача пособий, представление их интересов в судах, помощь в устройстве на работу, в оформлении документов. Но почти сразу им пришлось столкнуться с ситуациями, при которых открытая форма призрения была недейственна. При обходе участковыми попечителями вверенных им территорий было обнаружено огромное количество беспомощных и одиноких стариков и беспризорных детей. Споры о преимуществах открытого призрения над закрытым были вынужденно оставлены. Необходимо было иметь в своем распоряжении специальные учреждения - приюты, богадельни и другие для оказания помощи в тех случаях, когда помощь на дому не представлялась целесообразной или была недостаточной. Через год число этих учреждений в ведении участковых попечи-тельств о бедных достигло 25 [10, с. 90], а к 1912 г. функционировало 98 детских приютов, богаделен, яслей и домов с бесплатными квартирами, а также мастерские, столовые для бедных и 2 библиотеки [9, с. 222]. Участковые попечительства старались не допускать ухудшения положения призираемого до необходимости помещения его в специальное учреждение. Тем не менее большая часть средств городских попечи-тельств затрачивалась на содержание учреждений закрытого призрения. Это значительно отклоняло попечительства от проведения их основного принципа индивидуализации помощи. Если в первый год функционирования попе-чительств, исходя из их основной задачи - открытого призрения, помощи на дому и нематериальную помощь (врачебную, юридическую) - соотношение расходов на закрытое и открытое призрение составляло 21% к 75% соответственно (оставшиеся 4% расходовались
267
268
на оплату делопроизводства), то уже через несколько лет (по данным на 1898 г.) соотношение расходов практически сравнялось 47% к 50%, а к 1904 г. преимущество расходов на закрытое призрение над открытым стало двойным 60% к 36% [11, с. 131]. Этот показатель расходов отражает сложившуюся ситуацию. Невозможно было заниматься только профилактикой, когда требовалась немедленная помощь большому количеству стариков и беспризорных детей. Ежегодно она оказывалась 10-12 тыс. человек [11, с. 92], в том числе примерно 1 тыс. в специальных учреждениях [11, с. 133].
Попечительства могли были бы сосредоточиться на открытом призрении и реализовать свои изначальные планы по профилактике нищенства, если бы Город или государство полностью сняли с них тяжелейшую нагрузку - содержание собственных приютов и богаделен. Это позволило бы попечитель-ствам не распыляться и не тратить силы и средства на непредусмотренную их целями и задачами деятельность.
Несмотря на то, что реальная деятельность попечительств довольно сильно отклонилась от первоначальных замыслов и зачастую дублировала функции других благотворительных обществ, система участковых попечи-тельств о бедных была признана наиболее прогрессивной и действенной, по-видимому, на фоне остальных организаций, что подтверждается и циркуляром министра внутренних дел от 31 марта 1899 г., который рекомендовал и другим городам перенять московский опыт.
Исходя из вышесказанного, можно сделать следующий вывод. Проблема благотворительности в Москве исторически занимала особое место. Москва, являясь крупным, богатым, эко-
номически развитым городом, объективно была обречена стать местом стечения разнообразного люда. Рабочие здесь находили дело, служащие - место, нищенствующие - подаяние, рассматриваемое жертвователем, как христианский подвиг. Традиции церковной благотворительности, не ставящей цели отделения истинно нуждающихся от тунеядцев, тоже, к сожалению, способствовали росту числа профессиональных нищих. Традиции эти развиты не только в православии, к католической церкви относятся ордена Францисканцев и Капуцинов - нищенствующих монахов, которые собирали подаяние и поддерживали в народе убеждение, что уличное подаяние - дело богоугодное. Да и в исламе есть подобные примеры. Например, дервиши и сеиды, монахи, давшие обет пожизненного нищенства [12, с. 17-18]. Совокупность этих факторов привела к тому, что нищенство в Москве приобрело колоссальный размах и было признано одной из важнейших проблем города. Строго различая два вида нищенства, вынужденное и профессиональное, сначала государство пыталось решать ее силами Приказа общественного призрения, открытого в Москве в конце XVIII в. Этот орган, являясь чрезвычайно бюрократизированным, да еще и ограниченным в средствах, не смог решить задачи искоренения уличного нищенства.
Тогда государство, сняв с себя ответственность за социальное призрение, передало эти обязанности Московскому Городскому общественному управлению на основании Городового положения 1870 г. Московская Городская Дума, получив под свою юрисдикцию многочисленные и разнородные благотворительные организации, су-
ществовавшие в городе, с энтузиазмом взялась за дело. Вопросами благотворительности занималась Комиссия о пользах и нуждах общественных, главой которой долгое время был В. И. Ге-рье, профессор Московского университета. Однако в течение длительного периода чуть ли не единственной формой организованного призрения в Москве было закрытое призрение. Учреждение сиротских домов и приютов, богаделен и больниц воспринималось как наиболее действенная форма помощи нуждающимся в ней.
Открытие участковых попечи-тельств в 1894 г., привлекших к благотворительной деятельности широкие слои населения и организовавших адресную помощь действительно нуждающимся, знаменовало собой новую эру не только в истории московской благотворительности, но и всей России, потому что впервые в истории российской организованной благотворительности был удачно опробован и хорошо зарекомендовал себя новый подход к общественному призрению -организованная на постоянной основе профилактика нищенства. Историческому опыту деятельности участковых попечительств о бедных и, особенно, нематериальной помощи престарелым найдено применение и в современной Москве. Выражается оно, в частности, в функционировании такого института как социальный работник (в задачи которого как раз и входит помощь пожилым людям на дому личным участием), а также органов опеки, осуществляющих контроль за соблюдением законных интересов детей. Материальная стабильность учреждений социального призрения в настоящее время обеспечивается государством и муниципалитетом, это тоже говорит о том, что
осознана необходимость в деле социальной помощи полагаться не на одну только добрую волю благотворителей, но и обеспечивать гарантии социальной защиты государственным и муниципальным бюджетом.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Учреждения для управления губерний от 7 ноября 1775 г. // Полное собрание законов Российской Империи: В 45 т. - Т. 20.
- СПб., 1830. - 1034 с.
2. Сборник справочных сведений о благотворительности в Москве. - М., 1901. -373 с.
3. Сведения о приказах общественного призрения // Антология социальной работы: В 5 т. - Т. 3. - М., 1995. - 543 с.
4. Городовое положение от 16 июня 1870 г. // Полное собрание законов Российской империи: В 45 т. - Т. 45. - СПб., 1874. - 896 с.
5. Благотворительная деятельность Московского Городского Общественного Управления // Сборник очерков по городу Москве. - М.: Московская Городская Типография, 1897. - 557 с.
6. Городские учреждения Москвы, основанные на пожертвования, и капиталы, пожертвованные Московскому городскому общественному управлению в течение 269 1863-1904 г. - М.: Типография И. Н. Хол-
чев и К°, 1906. - 470 с.
7. Дерюжинский В. Ф. Заметки об общественном призрении. - М., 1897. - 115 с.
8. Научно-исследовательский отдел рукописей Российской государственной библиотеки (НИОР РГБ). - Ф. 70. - Оп. 74. - Л. 5.
9. Современное хозяйство города Москвы / Под ред. И. А. Вернера. - М., 1913. - 654 с.
10. ТончуЕ. Москва милосердная. - М., 2009.
- 240 с.
11. Городские попечительства о бедных в Москве (Очерк первого десятилетия их деятельности) 1895-1904 гг. - М.: Городская Типография, 1908. - 138 с.
12. Левенстим А. А. Профессиональное нищенство, его причины и формы. - СПб: Типография М. М. Стасюлевича, 1910. -161 с. ■
