CC BY
64DOI: 10.38197/2072-2060-2020-225-5-49-64
ПЕРЕЗАПУСК
НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ КАК УСЛОВИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА RESTARTING NATIONAL PROJECTS AS A CONDITION FOR ECONOMIC GROWTH
АГАНБЕГЯН АБЕЛ ГЕЗЕВИЧ
Заведующий кафедрой экономической теории и политики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС), академик РАН, д.э.н., профессор
ABEL G. AGANBEGYAN
Head of the Department of Economic Theory and Politics, RANEPA under the President of the Russian Federation, Academician of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Economic Sciences, Professor
В статье выделяются два основных направления действий по перезагрузке национальных проектов. Первое - необходим переход к народнохозяйственному плану как системе национальных целевых проектов
АННОТАЦИЯ
0
с разработкой пятилетнего плана на 2021-2025 гг. Второе - нужны новые национальные проекты, потому что 13 разработанных проектов не охватывают ряд главных задач, сформулированных в Указах Президента РФ В.В. Путина. Речь идет прежде всего о таких задачах, как увеличение реальных доходов населения и преодолении бедности, обеспечение технологического прорыва. Автор отмечает, что нужна система национальных проектов по ключевым отраслям российской экономики, и в первую очередь по машиностроению, чтобы техническое перевооружение осуществлялось на базе отечественной техники. Необходимы новые национальные проекты по обеспечению форсированного роста инвестиций в основной капитал и вложений в человеческий капитал (в «экономику знаний»). Наконец, помимо новых национальных проектов, необходимо скорректировать содержание и систему мер по реализации отдельных действующих национальных проектов. Главное увеличить финансирование с учетом продления срока действия. ABSTRACT
The article describes two priority Lines for action to restart national projects. First, it is necessary to move to the five-year national economic plan as a system of national projects.
Second, we need new national projects, because the existing 13 projects do not cover some tasks formulated in the decrees of the President of the Russian Federation V.V. Putin.
We are talking about such tasks as increasing the real incomes of Russians and overcoming poverty, about ensuring a technological breakthrough. The author notes that we need a system of national projects, focusing on key sectors of the Russian economy, primarily in mechanical engineering.
We also need new national projects to ncrease investments in the fixed capital and human capital (in the "knowledge economy"). Moreover, it is necessary to adjust the content and system of measures for some existing national projects.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Национальные проекты, народнохозяйственное планирование, преодоление бедности, технологический прорыв, инвестиции в основной капитал, вложение в человеческий капитал (в «экономику знаний»), дополнительное финансирование проектов. KEYWORDS
National projects, national economic planning, overcoming poverty, technological breakthrough, investments in fixed assets, investment in human capital (in the "knowledge economy"), additional financing of projects.
Инициатива Президента Российской Федерации В.В. Путина и правительства по разработке национальных проектов на среднесрочную перспективу крайне важна. Она призвана коренным образом улучшить нашу систему управления, придать ей целеустремленный характер. Вместе с тем в связи с изменившимися условиями возникла необходимость перезагрузки и новой настройки этих национальных проектов. Можно выделить здесь следующие направления действий.
Во-первых, позиционировать эти национальные проекты как главную составную часть единого народнохозяйственного планирования страны, рассматривая их совокупность как взаимосвязанную систему, обеспечивающую ускоренный социально-экономический рост нашей страны.
За минувшие 30 лет ВВП России увеличился только на 15%, в то время как в Европейском союзе в 2 раза, в США — в 2,5 раза, в развивающихся странах во главе с Китаем и Индией — в 3,5 раза. В связи с этим по объему ВВП Россия в международном рейтинге со 2-го места в советское время после США переместилась (по валютному курсу рубля) на 10-е место (расчеты МВФ) или 12-е место (расчеты
2
Всемирного банка и ООН), последовательно уступая также Великобритании, Франции, Италии, Бразилии, Южной Корее и Канаде. Материальное производство России и прежде всего промышленность в 2019 г. не достигли уровня 1990 г.; а объем инвестиций в основной капитал — главный драйвер нашего роста — составил около 60% от показателей советского времени. При некотором увеличении среднего уровня реальных располагаемых доходов населения из-за повышения доли фонда потребления населения в составе ВВП половина населения страны обеднела, так как резко возросли доходы богатой группы людей. 10% богатого населения в 2019 г. концентрировали более 40% всех доходов страны, имея среднедушевой доход в размере 120 тыс. руб. в месяц. А на 10% бедного населения пришлось только 2,7% всех доходов при среднем доходе около 8 тыс. руб. — в 15 раз меньше.
Причина отсутствия социально-экономического роста в России в том, что не удалось создать рыночный механизм этого роста — рынок капитала и конкурентную среду. И при этом, в отличие от многих других рыночных стран, страна отказалась от народно-хозяйственного планирования, которое тоже могло бы двигать нашу экономику вверх, как оно двигало и двигает экономику многих стран мира. 39 стран заимствовали у Советского Союза пятилетнее и годовое народно-хозяйственное планирование, приспособив его к своим условиям. Китай, как известно, претворяет в жизнь 13-ю пятилетку и недавно Пленум ЦК утвердил задание на 14-ю пятилетку. Индия несколько лет назад закончила 12-ю пятилетку, Турция успешно выполняет 11-ю пятилетку. По пятилетним планам работает Аргентина, Малайзия и ряд других стран. После Второй мировой войны пятилетние планы позволили быстро восстановить и развивать дальше эко-
номику и социальную сферу Франции. На основе пятилеток Япония прорвалась на второе место среди развитых стран мира, а Южная Корея вырвалась из отсталости на передовой уровень. Нам незамедлительно, по моему мнению, необходим переход к народно-хозяйственному плану как системе национальных целевых проектов, разработав пятилетний план на 2021-2025 гг. с перспективой до 2030 года.
Во-вторых, нужно дополнить 13 разработанных национальных проектов новыми проектами. Это необходимо, потому что разработанные проекты не охватывают ряд главных задач, сформулированных в Указах Президента Российской Федерации В.В. Путина от 7 мая 2018 г. о перспективах до 2024 г. и от 21 июля 2020 г. о перспективах до 2030 г.
Прежде всего речь идет о главной задаче в области благосостояния народа — увеличении реальных доходов, преодолении бедности и связанного с этим формирования среднего класса и сокращения социального неравенства между бедными и богатыми. Целесообразно, как это делают другие страны, использовать кризисную ситуацию для повышения в перспективе доходов населения. Следовало бы, по нашему мнению, уже с осени 2020 г. поднять уровень минимальной зарплаты с 12 тыс. до 20 тыс. руб. в месяц и увеличить пособие по безработице с 4,5-12,1 тыс. руб. до 12,1-30 тыс. руб. в месяц. Незамедлительно следовало бы продлить сроки погашения задолженности населению и мелкому бизнесу по кредитам до 2-3 лет, установив сниженный размер годовой процентной ставки и будущих кредитов в размере не выше 8% годовых.
В 2021 г. было бы хорошо увеличить средний размер пенсий с 15 тыс. до 20-25 тыс. руб. и предоставить возможность досрочного выхода на пенсию в 55-60 лет с сохранением су-
54
ществующих пониженных размеров пенсий. В 2022 г. можно было бы провести реформу подоходного налога, отменив его для семей с душевым доходом менее 20 тыс. руб. и установив плавную повышенную шкалу для семей с душевым доходом свыше 100 тыс. руб. (налог повышается с части доходов после 100 тыс. руб.).
Одновременно предлагается повысить налоги предприятиям и организациям, которые производят товары и услуги, недоступные среднему классу. Например, для четырех- и пятизвездочных отелей, на жилье свыше 80 тыс. руб. за кв. метр, на дорогие торговые сети типа «Азбука вкуса», на бутики при одновременном повышении акцизов на предметы роскоши. Все эти мероприятия позволят сократить коэффициент фондов по душевым доходам с 14-15 до 10 раз к 2025 г. (уровень стран ЕС). Дополнительные мероприятия в этом направлении предстоит проводить и в последующие годы, с тем чтобы этот разрыв снизить до 6 раз (уровень стран социал-демократической направленности Европы, Казахстана и Японии).
Другая ключевая задача, являющаяся фундаментом нашего социально-экономического развития, — обеспечение технологического прорыва в части коренного технологического перевооружения основных отраслей действующего производства, создания новых мощностей высокотехнологических производств товаров и услуг, формирования современной транспортно-логистической инфраструктуры. Надо поставить задачу за 10-15 лет достичь технологического уровня развитых стран.
В настоящее время, как известно, износ основных фондов в России приближается к 50%, а у ряда важнейших отраслей (добывающая промышленность, транспорт и хранение, ин-
форматика и связь, здравоохранение) составляет 55-60%. Средний срок службы машин и оборудования у нас 15 лет, что вдвое выше, чем в развитых странах. Из них 23% всех машин и оборудования работают свыше сроков износа и должны были бы давно быть заменены новыми машинами и оборудованием. Они больше простаивают, чем работают, требуют крупных затрат на ремонт и обслуживание, не позволяют обеспечивать высокую производительность, энергоэффективность, материалоемкость, качество продукции, осваивать новые изделия и т.п. Это тянет нашу экономику вниз.
Нужна система национальных проектов по базовым ключевым отраслям экономики и в первую очередь по машиностроению, с тем чтобы техническое перевооружение во многом осуществлялось на базе отечественной, а не дорогой импортной техники. Коренное техническое перевооружение предстоит осуществить в энергетике, химической промышленности, электронике, фармацевтике, приборостроении, ядерной технологии, авиатехнике и космической сфере, где Россия утратила свои передовые позиции.
Необходимы новые развернутые национальные проекты по обеспечению форсированного роста инвестиций в основной капитал и вложений в человеческий капитал (в «экономику знаний») — в главные драйверы нашего социально-экономического роста. Их доля в ВВП в 2019 г. по инвестициям составляла 17% и по вложениям 14%, соответственно. При таких показателях экономический рост невозможен. В лучшем случае продолжится стагнация, в худшем — рецессия. В индустриальных странах, которые еще не достигли постиндустриального уровня, экономический рост начинается с доли этих инвестиций и вложений в размере 22-23%.
Чтобы с 2022-2023 гг. перейти на 3%-ный ежегодный прирост экономики, удельный вес инвестиций и вложений в ВВП нужно увеличить хотя бы до 22%, что потребует ежегодного прироста этих инвестиций и вложений по 10-15%. Если этот рост продолжить, то к 2025 г. эти доли инвестиций и вложений превысят 25% ВВП, и мы устойчиво перейдем к 4%-ному росту. При 8-10% увеличения инвестиций и вложений в дальнейшем их доля в ВВП к 2030 г. повысится до 30-35%. И среднегодовой темп развития страны поднимется как минимум до 5%. Об этом свидетельствует опыт развивающихся стран, где доля инвестиций в основной капитал в среднем составляет 30-35% (их среднегодовой рост 4-6%), а в Китае даже 40-45%, что обеспечивало ему среднегодовой рост в 6-7% в докризисные годы.
Жизненно важно обеспечить ускоренный рост вложений в сферу «экономики знаний». Их уровень в России один из самых низких в мире — 14% ВВП, тогда как в Китае — 22%, Западной Европе — 30%, США — 40%. Это является необходимым условием преодоления стагнации и возобновления динамики социально-экономического роста России. При этом роль «экономики знаний» как драйвера нашего развития с каждым годом повышается.
В этих национальных проектах по инвестициям в основной капитал и по вложениям в человеческий капитал нужны меры по мобилизации дополнительных финансовых ресурсов страны для форсированного роста инвестиций и вложений, а также направления и формы их эффективного использования.
Помимо новых национальных проектов, необходимы корректировка и развитие действующих 13 проектов.
Ключевая задача — финансирование. На все госпроекты в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. было
выделено около 29 трлн руб., что составляло менее 15% от общих инвестиций в основной капитал и вложений в «экономику знаний» в 2019-2024 гг. Если же взять период до 2030 г., на который были пролонгированы показатели Указа Президента РФ, то это 7% всех средств. Такой уровень инвестиций (7% или 15%) в главные факторы социально-экономического роста заведомо недостаточен для того, чтобы добиться значимых социально-экономических результатов.
По подсчетам Альфа-Банка и многочисленных экспертов, разработанные ранее национальные программы при своем выполнении в период до 2024 г. ускорили бы ежегодный рост нашей экономики на 0,1-0,3% в год. Если эти проекты улучшить, не меняя их основы, то, по расчетам Института народно-хозяйственного прогнозирования РАН, ежегодные темпы могли бы быть повышены до 0,6% по максимуму. Увы, этого недостаточно для преодоления стагнации, тем более что стагнация вызвала ряд негативных трендов, которые тянут нашу экономику вниз — отток капитала, сокращение объема госбюджета в постоянных ценах, демографический кризис с депопуляцией и сокращением населения, особенно в трудоспособном возрасте, прогрессирующее отставание технологического уровня страны из-за недостатка финансирования, незаинтересованности отечественных инвесторов вкладывать все возрастающие суммы в развитие нашей экономики. Массовый характер приняло перечисление все больших сумм на зарубежные счета, где скопилось порядка триллиона долларов российских предприятий и организаций (по экспертным оценкам), в том числе 400 млрд долл. — в офшорах.
Разработанные ранее национальные проекты наполовину профинансированы федеральным бюджетом — самым небольшим в России источником финансовых средств. Ведь
58
один Сбербанк, ныне перешедший в правительство, имеет активы 31 трлн руб., в 1,5 раза больше годового федерального бюджета, а все активы банков (из которых 73% — активы государственных банков и банков, контролируемых государством и Центральным банком) впятеро больше федерального бюджета. Но эти огромные финансовые ресурсы страны совсем не используются для финансирования национальных проектов.
Только четверть финансовых ресурсов национальных проектов — средства частных компаний. А ведь частный сектор концентрирует 60% всех инвестиций в основной капитал, в то время как на госсектор приходится только 40%, а на госбюджет, включая региональные и муниципальные бюджеты и средства внебюджетных госфондов (пенсионного, здравоохранение и социального), — только 15%.
Необходимо хотя бы 30% от общего инвестиционного финансирования экономики страны использовать целевым образом в национальных проектах. Тогда удастся достигнуть ускоряющегося социально-экономического роста.
Для этого нужно мобилизовать значительную часть активов российских банков для вложений в окупаемые проекты национальных программ. Речь идет о технологическом перевооружении, вводе новых мощностей высокотехнологических производств, профессиональной подготовке миллионов работников с привлечением на эти цели долговременного (на 10-20 лет) низкопроцентного (0-3%) кредита. Это, кстати, позволит избежать крайне опасного для страны возрастающего сегодня социального неравенства в профобразовании.
Долговременное кредитование инвестиций в основной капитал со стороны банковской системы России составляет
сегодня 8-10% от общих инвестиций за счет всех источников средств в России, а без иностранных банков в России — в 1,5-2 раза меньше. В развитых странах эта доля составляет 30-50%, а в развивающихся — 20-30%. Так что за ряд лет мы могли бы поднять соответствующую долю в 3-5 раз.
Чтобы обеспечить эффективность кредитов и заинтересованность бизнеса их использовать, нужны конкурентоспособные процентные ставки в размере 3-5% годовых. Этому способствовало бы дальнейшее снижение ключевой ставки Центробанка до 4% к концу 2020 г. и 3% к концу 2021 г., что может быть достигнуто совместными согласованными усилиями правительства и Центробанка. При этом правительство из бюджетных средств в ряде случаев могло бы компенсировать банкам сниженный процент инвестиционных кредитов, на что потребуется в 20-30 раз меньше средств, чем в инвестирование на окупаемые проекты безвозвратных бюджетных денег, которые у нас преобладают при формировании крупной статьи федерального и региональных бюджетов по национальной экономике. Можно высвободить по крайней мере 5 из 35 трлн руб. консолидированного бюджета страны, которые безвозвратно тратятся на окупаемые проекты. Их надо заменить низкопроцентным кредитованием при государственной поддержке процентной ставки. На это потребуется максимум несколько сот миллиардов рублей, а более 4,5 трлн руб. бюджетных средств будет высвобождено на другие цели, прежде всего на повышение доходов и преодоление бедности, и вложения в здравоохранение, образование, информационно-коммуникационные технологии, то есть в человеческий капитал.
Крайне важны и другие меры, чтобы заинтересовать частного инвестора вкладывать деньги в госпрограммы. Целесо-
0
образно освободить часть прибыли предприятий, которые идут на формирование инвестиций в основной капитал, от уплаты налогов. Это сразу увеличит объем инвестиций как минимум на 1 трлн руб. и даст в руки предприятий дополнительные средства. Еще 1 трлн руб. дополнительных инвестиций можно получить за счет увеличения амортизационного фонда при сокращении в 1,5-2 раза сроков амортизации, как это сделал Р. Рейган в США для преодоления стагнации в 1982 г. Таким образом нужно стимулировать предприятия выбрасывать старую технику и заменять ее новой, что будет способствовать росту производства новой техники в России и стремительному повышению технологического уровня нашего народного хозяйства. А от этого в решающей мере зависит рост производительности труда, который за 10-15 лет надо поднять втрое, снижение энергоемкости хотя бы вдвое, сокращение материалоемкости на единицу ВВП, можно поставить задачу ее снизить в 1,5 раза. Возрастет и фондоотдача. Начнется обновление выпускаемой продукции, рост ее качества, потребительской ценности.
Предприятие сталкивается с труднопреодолимыми задачами во время массового технического перевооружения. Мало того что это стоит огромных средств, увеличения задолженности, но трудно во время замены оборудования сохранять объемы производства, от которого зависит выручка. А ведь надо платить зарплату, массово переобучать работников, оплачивая профобразование, и т.д. И в это время с предприятия берут все виды налогов. За счет чего их платить? Надо предоставлять предприятиям налоговую паузу на этот период, давать льготы по таможенным пошлинам, если они нужны, давать административные преференции, всячески помогать. И надо не только заинтересовать, но и требовать от предприятий
технологического перевооружения. Если частные компании участвуют в национальных проектах, им нужно давать привилегии, широко организовывать государственно-частное партнерство. Государство могло бы выступать гарантом возврата низкопроцентного кредита для частных компаний, которые участвуют в государственных национальных проектах, и т.д.
Наконец, о необходимости скорректировать содержание и систему мер по реализации отдельных национальных проектов. Подготовленные ранее проекты не проходили широкой экспертной оценки многими учеными и специалистами в соответствующих областях. Возьмите проект по здравоохранению, на который выделены немалые средства (1,7 трлн руб.), существенно большие, чем на многие другие проекты. Но берем итоги 2019 г. Почему из четырех основных показателей этого проекта три не выполнены? По заданию смертность населения в трудоспособном возрасте нужно было сократить в расчете на 100 тыс. человек до 437, а она осталась на уровне 475,5. Не лучше обстоит дело и с показателем сокращения смертности от болезней сердечно-кровеносной системы: 573,7 вместо необходимых 545. В 33 субъектах Российской Федерации она повысилась, в том числе в таких крупнейших регионах, как Нижегородская и Кемеровская области, Красноярский край — на 17-24%. Россия уступает развитым странам по уровню смертности в трудоспособном возрасте и от болезней сердечно-сосудистой системы в 3-4 раза, а постсоциалистическим странам Европы — новым членам ЕС — в 1,5-2 раза. Между тем по общему коэффициенту смертности и по младенческой смертности наше отставание 30%. В отличие от этих показателей, смертность от новообразований в 2019 г. немного не дотянула до планового показателя — 201,5 вместо 199,5. Но уже во вто-
2
рой половине 2019 г. и особенно в первом полугодии 2020 г. она существенно снизилась — до 196,4. Единственный показатель, который выполнен и перевыполнен, — сокращение младенческой смертности. Вместо 5,4 по заданию в 2019 г. он составил 4,9 на 1000 родившихся живыми. А за 9 месяцев 2020 г. снизился до 4,4. Большая вероятность, что задание Указа Президента РФ по этому показателю на 2024 г. — 4,5 — будет выполнено досрочно, уже в 2020 г. И это будет единственно выполненный из десятков показателей по данному нацпроекту, содержащихся в этом Указе.
Почему, например, не выполнен показатель по снижению основной статьи смертности населения страны от сердечно-сосудистых заболеваний? Ведь из 1,8 млн умерших в 2019 г. 47% умерло именно от этих болезней. Казалось бы, именно сокращению этой категории смертности в нацпро-екте «Здравоохранение» должно быть уделено основное внимание. Но, как ни странно, это не так. Из 1,7 трлн на проект «Здравоохранение» и более чем 1 трлн руб., предусмотренных на сокращение смертности от отдельных патологий за шесть лет, на главную категорию смертности выделено соответственно менее 7% и около 4% ресурсов. На онкологию на тот же период выделено 969 млрд руб., хотя смертность от рака в России втрое меньше, чем от сердечно-сосудистых болезней. Чтобы предотвратить одну смерть, в 2019-2024 гг. на сердечно-сосудистые заболевания выделено в 40 раз меньше средств, чем на онкологические заболевания, что не замедлило сказаться на результате.
Обращает на себя внимание, что содержание национальных программ не всегда нацелено на конечный результат: не ранжированы мероприятия по приоритетности, нет оценки, на-
сколько то или иное мероприятие сказывается на результатах (в приведенном выше примере — на смертности). Поэтому нуждается в коренном улучшении качество разработки программ и руководство этими программами. Следовало бы, на наш взгляд, перейти на программно-целевой метод управления. Целесообразно иметь научного руководителя, а не только административного руководителя, а также базовый научно-производственный центр, который разрабатывает и осуществляет мониторинг выполнения намеченных мероприятий. Следовало бы иметь научный совет с соответствующими членами, отвечающими по своему профилю за те или иные мероприятия. Для этого нужно воспользоваться собственным опытом (атомного, космического проектов) — ничего не надо придумывать.
Предстоит большая творческая работа под контролем центральных органов над серьезной доработкой каждого из проектов. Поэтому не надо спешить, а дать хотя бы полгода времени, а может быть, и немного больше, чтобы разработать новые национальные программы и скорректировать действующие. Между тем, насколько нам известно, ставится задача уже к концу октября возобновить улучшенные национальные проекты, передвинув лишь сроки их выполнения на 2030 г. (то есть на 6 лет). На наш взгляд, смещение сроков выполнения всех показателей Указа Президента РФ вряд ли оправдано: многие из них могут быть выполнены раньше. Вместе с тем нужна серьезная проработка новых, перспективных показателей.
В итоге проекты должны быть составлены таким образом, чтобы их выполнение обеспечило темп экономического роста в 2023-2025 гг. 3-4%, а в преддверии 2030 г. — до 5%. В качестве ориентиров, на социально-экономические и технологические
64
показатели которых надо равняться в 2024-2025 гг., стоило бы принять новых членов Евросоюза — Польшу и Венгрию. Для периода 2030-2035 гг. таким ориентиром могли бы служить уровни социально-экономического и технологического развития Испании и Италии, а в 2035-2040 гг. — Германии.
Такой подход мог бы в начале 2030-х гг. способствовать вхождению России в число развитых стран мира, уже к концу 2020-х гг. обойдя Португалию и Грецию, а потом достигнув уровня Испании и Италии. И главное здесь не объем ВВП, который зависит от размеров страны, ее национальных богатств, количества жителей. Главное — подняться в уровне экономического и социального развития, стать великой страной, войдя в состав лидирующих стран мира по показателям эффективности, благосостояния и народонаселения.
Контактная информация / Contact information
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС), 119571, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 82.
The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), 82, Vernadsky Prospekt, Moscow 119571, Russia. Аганбегян Абел Гезевеч / Abel G. Aganbegyan +7(495) 524-87-57, aganbegyan@ranepa.ru
