CC BY
209
DOI: 10.26794/1999-849X-2019-12-2-6-18 УДК 314.1;364.05(045) JEL I30, J18
Российские социально-демографические перспективы: проблемы и возможности их решения
А. А. Ткаченко
Финансовый университет, Москва, Россия http://orcid.org/0000-0002-8828-1761
АННОТАЦИЯ
Предмет исследования — цели и задачи национального проекта «Демография» и взаимосвязанных с ним национальных и федеральных проектов, направленных на решение проблем социально-демографического развития России, прежде всего для устранения или, по крайней мере, ограничения бедности значительной части населения страны. Цели статьи — выявление и обоснование путей решения социально-демографических проблем, обозначенных в национальном проекте, и оценка планируемого Правительством РФ уровня его финансирования. В статье обосновывается, что отсутствие достаточных средств к существованию отслеживается в России пока только по показателю «абсолютная бедность по доходам», что лишает возможности корректного сравнения динамики бедности как во времени, так и в пространстве. Основное внимание в статье уделяется национальным проектам, направленным на рост человеческого капитала на основе долгосрочных прогнозов показателей, которые намечено достичь. Предполагается, что запланированный значительный вклад субъектов Российской Федерации в национальный проект «Здоровье» может помешать эффективному осуществлению национального проекта «Демография» из-за отсутствия средств у регионов. Предлагается представлять в ЮНИСЕФ ежегодные доклады о результатах борьбы с бедностью для информирования этой международной организации о мерах по достижению поставленной цели — снижения бедности в два раза, в том числе для обеспечения безопасного, здорового и счастливого детства, чтобы достаточно точно отдавать себе отчет о ходе выполнения задачи по снижению бедности. Задача роста ожидаемой продолжительности жизни не может быть решена без принятия мер по отношению и к мужскому, и к женскому населению. Поэтому целевой показатель статистики без подразделения на мужчин и женщин не может считаться корректным для всего населения. Делается вывод о том, что в случае выполнения национальных проектов, направленных на развитие человеческого капитала, российская социально-демографическая политика будет способствовать росту экономики. Ключевые слова: демография; бедность; семейные пособия; семейная политика; суммарный коэффициент рождаемости; человеческий капитал; материнский капитал; национальный проект; миграция
Для цитирования: Ткаченко А.А. Российские социально-демографические перспективы: проблемы и возможности их решения. Экономика. Налоги. Право. 2019;12(2):6-18. DOI: 10.26794/1999-849X-2019-12-2-6-18
The Russian Socio-Demographic Outlook: Problems and Solutions
A.A. Tkachenko
Financial University, Moscow, Russia http://orcid.org/0000-0002-8828-1761
(CC) ]
ABSTRACT
The subject of the research is the goals and targets of the Demography national project and related national and federal projects aiming to resolve the problems of the socio-demographic development of Russia, primarily, elimination or at least reduction of poverty of a significant part of the country's population. The purposes of the research were to identify and substantiate ways to solve socio-demographic problems defined in the national project, and estimate the scope of its financing planned by the Russian Federation Government. The paper proves that until now the lack of sufficient livelihood is monitored in Russia only by the absolute income poverty index, which makes it impossible to compare
the poverty dynamics correctly in both time and space. The paper focuses on national projects aimed at increasing the human capital based on long-term forecasts of indicators to be achieved. It might happen that the planned significant contribution of the Russian Federation regions to the Healthcare national project will hamper the effective implementation of the Demography national project due to the lack of regional funds. It is proposed that reports on poverty reduction are submitted annually to the UNICEF to inform this international organization on measures taken to achieve the goal of twofold poverty reduction, particularly measures to ensure safe, healthy and happy childhood, in order to be aware of the poverty reduction progress. The issue of increasing life expectancy cannot be solved without taking measures specific for the male and female population. Therefore, the target statistics indicator ignoring the gender differences cannot be correct in respect of the entire population. It is concluded that if the national projects aimed at the human capital development have been implemented successfully the Russian socio-demographic policy will contribute to the growth of the economy.
Keywords: demography; poverty; family benefits; family policy; total fertility rate; human capital; maternal capital; national project; migration.
For citation: Tkachenko A.A. The Russian socio-demographic outlook: Problems and solutions. Ekonomika. Nalogi. Pravo = Economics, taxes & law. 2019;12(2):6-18. (In Russ.). DOI: 10.26794/1999-849X-2019-12-2-6-18
ВВЕДЕНИЕ
Центральной темой послания Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию 20 февраля 2019 г.1 стало принятие новых мер, направленных на повышение эффективности социально-экономического развития в стране, продолжая политику, проводимую в последнее десятилетие по формированию уровня жизни населения, воспроизводству человеческого капитала, оказанию социальных услуг и развитию социальной инфраструктуры на федеральном, региональном и местном уровнях. Так, среди 12 майских указов Президента РФ 2012 г. был отдельный указ, посвященный российской государственной демографической политике и ее задачам2. В майском 2018 г. указе Президента РФ все социальные, экономические, демографические, технологические, экологические цели и задачи в предпринимательской и экспортной сферах развития российского общества объединены в одном документе3. В то же время основное содержание этого единого нормативного документа касается все той же демографической политики, которая в большей или меньшей мере зависит от государственной политики, направленной на развитие национального человеческого капитала. Правительству РФ ставятся цели и задачи, среди которых первые четыре относятся к решению
1 Сайт Президента Российской Федерации. URL: http:// kremlin.ru/events/president/news/59863.
2 Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации».
3 Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018
№ 204 «О национальных целях и стратегических задачах
развития Российской Федерации на период до 2024 года».
социально-демографических проблем. Для выполнения этих задач Правительство РФ разработало ряд национальных проектов, среди которых выделяется широким спектром задач и объемом финансирования национальный проект «Демография».
Первой задачей майского 2018 г. указа Президента РФ обозначено обеспечение устойчивого естественного роста численности населения. Из данной формулировки, а также вследствие отсутствия в этом документе упоминания миграции следует, что задачи постоянного миграционного прироста за счет положительного сальдо миграции (чистой миграции), поставленные в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.,4 уже не играют той роли, которая им изначально отводилась. О причинах такого изменения в миграционной политике можно только догадываться, учитывая тот факт, что вышеуказанная Концепция продолжает оставаться руководящим документом в проведении государственной политики. Сразу же отметим, что большинство идей национального проекта «Демография» отнюдь не ново, а почерпнуто из Концепции демографической политики, например содействие занятости женщин с малолетними детьми, развитие инфраструктуры дошкольного образования, обеспечение детей местами в дошкольных образовательных организациях в приоритетном порядке.
Национальные проекты как инструменты реализации государственной политики принимались
4 Указ Президента Российской Федерации от 09.10.2007 № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» (в ред. от 01.07.2014).
и ранее, но они носили иной характер. Отдельные цели и задачи, вошедшие в национальный проект «Демография», также рассматривались аналитиками в свое время, но оценка возможностей их достижения и эффективности давалась крайне редко. Так, В. В. Елизаров оценивал конкретные меры поддержки молодых семей и женщин, введенные в 2006-2007 гг. как «призванные обеспечить стимулирование рождения хотя бы второго ребенка», но считал их явно недостаточными [1, с. 159]. Авторы работы [2, с. 22] полагают, что реализация значительного количества мер помощи семьям с детьми оказала определенное влияние на существенное повышение рождаемости в 2007-2015 гг.
Особый интерес у специалистов вызывало предоставление материнского (семейного) капитала, которое оценивалось ими по-разному, порою противоречиво. Представители властей и ряд исследователей [3] настаивали на роли материнского капитала как меры поощрения рождаемости, другие эксперты подчеркивали его роль в помощи семье для поддержки ее уровня жизни, который может снижаться в связи с рождением ребенка [4-6]. В этой работе анализ роли материнского капитала будет продолжен в силу действия национального проекта «Демография», краткий анализ которого был дан в статье [7].
ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
В России имелось несравненно больше общефедеральных и федеральных региональных программ, чем в любой другой стране, прежде чем начали приниматься национальные программы. В 2010-е гг. основными инструментами решения социальных и социально-экономических проблем считались приоритетные национальные проекты по направлениям5, соответствующим задачам, поставленным в президентских указах и посланиях Федеральному Собранию. Количество этих программ увеличивается, хотя, отметим, многие из них включают нормы уже существующих программ, при этом после 2018 г. значительно выросло их финансирование. В какой-то мере это означает, с одной стороны, что государство осознает серьез-
5 Этим занимался Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.
ность задач, от решения которых зависит будущее российского общества и российской экономики. С другой стороны, власти все более пытаются их решать, не учитывая в своей деятельности возможности рыночного хозяйства. Поэтому возникает вопрос о точности и верности намечаемых или намеченных в национальных проектах целей, которые должны основываться на обоснованном прогнозе возможностей достижения этих целей и их необходимости в среднесрочной (программы и проекты рассчитаны на шесть лет) и обязательно долгосрочной перспективах по причине того, что долгосрочный прогноз может позволить отыскать более эффективные пути достижения намеченных целей или, напротив, на его основании будет сделан вывод об их недостижимости даже при больших затратах государства.
Общий бюджет финансирования национальных проектов социальной направленности назван в документах Правительства РФ бюджетом «человеческого капитала», куда входят затраты на финансирование четырех национальных проектов: «Демография», «Здоровье», «Культура», «Образование»6. Общая сумма финансирования всех четырех проектов составит 5729 млрд руб. за 2019-2024 гг.7 Самый затратный проект социальной направленности — демографический, который по объему превышает проект по здравоохранению в 1,8 раза, по образованию — в 4 раза, по культуре — в 27 раз. Но все же на культуру будет затрачено в 2,2 раза больше, чем на весь национальный проект «Производительность труда и поддержка занятости»8. В то же время демографический проект заметно «отстает» по затратам от автомобиледорожного, экологического, инфраструктурного национальных проектов.
С точки зрения продуманности государственной политики федерального многонационального государства обращают на себя внимание следующие особенности финансирования национальных проектов, которые уже сейчас вызывают вопросы у специалистов и могут привести к последствиям,
6 Сайт Правительства РФ. URL: http://static.government.ru/ media/files/p7nn2CS 0pVhvO98OOwAt2dzCIAietOih.pdf (дата обращения: 01.02.2019).
7 Здесь и далее данные о финансировании рассчитаны по: URL: http://static.government.ru/media/files/p7nn2CS OpVhv O98OOwAt2dzCIAietOih.pdf.
8 За который почему-то отвечает Минэкономразвития России.
ПТШтт^
Экономический рост 39,3%
Структура расходов на национальные проекты по направлениям / Structure of expenses for national projects by sectors of the economy
способным повлиять на их эффективность и даже осуществимость достижения ряда целей. В проектах существенно различаются источники финансирования федеральным бюджетом и бюджетами регионов (табл. 1).
Как следует из табл. 1, самое значительное финансирование на федеральном уровне предусмотрено на национальный проект «Демография», а самая значительная нагрузка на региональные бюджеты ложится на софинансирование национального проекта «Здоровье». Согласно национальному проекту «Образование» доля региональных бюджетов также выше по сравнению с национальным проектом «Демография» более чем в два раза. Высокие доли регионального финансирования вызывают ряд вопросов, так как хорошо известно, что ряд инициатив Минздрава России не осуществлен до сих пор вследствие отсутствия источников финансирования, например на оказание первой помощи
населению до прибытия медицинских работников с привлечением одного из домовых хозяйств9.
На все национальные проекты, относящиеся к человеческому капиталу, Правительство РФ планирует потратить 22,18% от общего финансирования всех 12 проектов по майскому 2018 г. указу (см. рисунок). Поэтому можно сделать общий вывод, что социальное направление по-прежнему остается в социальном государстве на «остаточном финансировании», как это было в дорыночной экономике, несмотря
9 Приказ Минздрава России от 15.05.2012 № 543н «Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению». На выполнение п. 11 «Расчетный дефицит финансового обеспечения территориальных программ ОМС» пошло, по сведениям Счетной палаты, в 2017 г. более 81 млрд руб., в 2018 г. — более 65 млрд руб. (Демоскоп Weekly. 2018;(795-796). URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2018/0795/ rossia01.php (дата обращения: 01.02.2019).
Таблица 1 / Table 1
Структура национальных проектов по источникам финансирования, % / Structure of national state
projects by sources of financing, in %
Источник / Source of financing Демография / Demography Здоровье / Public health Образование / Education
Федеральный бюджет / Federal budget 95,75 79,19 92,20
Бюджеты субъектов РФ / Budgets of subjects of the Russian Federation 2,52 15,36 5,23
Государственные, внебюджетные фонды / State extra-budgetary funds 1,73 5,45 -
Внебюджетные источники / Extra budgetary resources - 0,01 1,96
Источник/ Source: рассчитано автором по: / calculated by the author by: URL: http://static.government.ru/media/files/p7nn2CS 0pVhvO98O OwAt2dzCIAietOih.pdf.
на все реверансы в сторону социального развития10. На национальные проекты, связанные с экономическим развитием (инфраструктура, цифровая экономика и т.п.), будет направлено 39,30% общего финансирования. Из 5,7 трлн руб. на «социальные» национальные проекты национальный проект «Демография» получит в 2019-2024 гг. финансирование в размере 3105,2 млрд руб., что все же заметно ниже предварительно озвученных членами Правительства РФ показателей: от 3,5 до 3,8 трлн руб.
Поставленные в начале статьи вопросы можно в какой-то мере разрешить на примере национального проекта «Демография» и ряда его федеральных проектов11. Большинство задач, поставленных в майском 2018 г. указе Президента РФ, тесно взаимосвязано с решением проблемы бедности и необходимости роста реальных доходов и уровня жизни населения; кроме того, эти задачи сформулированы в майском указе как снижение бедности в два раза и устойчивый рост реальных доходов. Ясно и то, что без роста уровня жизни и поддержки бедных
10 Напомним читателям, что пятилетние планы развития народного хозяйства страны поменяли название на планы экономического и социального развития только в 1981 г. на XXVI съезде КПСС.
11 Все пять федеральных проектов, составляющих нацио-
нальный проект «Демография», невозможно охарактеризовать в одной статье. Кроме того, с точки зрения решения демографических задач ряд из них не соответствует основной цели национального проекта «Демография» (подробнее см. [7]).
слоев населения со стороны государства невозможно решение подавляющего большинства других задач и достижение целей, обозначенных руководством страны в 12 майских указах 2012 г. и национальных проектах независимо от сферы, которой эти документы посвящены: от снижения уровня смертности населения трудоспособного возраста до увеличения ожидаемой продолжительности жизни.
БЕДНОСТЬ КАК ОБЩЕМИРОВАЯ ПРОБЛЕМА
Вопрос о снижении бедности и ликвидации нищеты как важнейшей задаче мирового сообщества и национальных правительств впервые в такой форме был поставлен на Всемирном саммите в интересах социального развития (Копенгаген, 1995 г.) и как задача сформулирован в Копенгагенской декларации о социальном развитии 12, подписанной и ратифицированной Россией. В национальном докладе Российской Федерации, подготовленном к этому саммиту, в разделе «Доходы россиян» говорилось, что перед Россией впервые за последние десятилетия встала проблема массовой бедности и в число бедных попала даже значительная часть трудоспобного населения. После
12 Обязательство 2 гласит: «Мы обязуемся достичь цели искоренения нищеты в мире, которое является для человечества этическим, социальным, политическим и экономическим императивом». URL: http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/declarations/copdecl.shtml.
Копенгагенского саммита ООН сформулировала задачу борьбы с бедностью как одну из «целей в области развития» в Декларации тысячелетия13, предусматривая снижение уровня нищеты в два раза к 2015 г. Всемирный банк счел своей миссией «покончить с бедностью в течение жизни одного поколения и способствовать всеобщему благосостоянию» и поставил задачу сократить долю населения, находящегося в экстремальной бедности, до 3% в 2030 г.; при этом Всемирный банк считает, что искоренение крайней нищеты является моральным долгом и, возможно, одной из самых трудновыполняемых задач развития сооб-щества14. Международная организация труда (далее — МОТ) в докладе о социальной защите в мире в 2017-2019 гг. поставила задачу роста экономической активности и качественного трудоустройства женщин, что должно помочь сократить масштабы детской бедности15.
Поэтому вполне закономерна и ожидаема постановка такой задачи и в майском 2018 г. указе Президента РФ в качестве четвертой национальной цели Правительства РФ до 2024 г. При этом возникают два непростых вопроса: что понимать под бедностью, которую мы должны уменьшать, и как ее измерять? Это явление присуще всем странам, даже самым богатым, но в разной мере. В 2016 г. в странах ЕС было 51,9 млн чел., живущих в домохозяйствах, которые столкнулись с угрозой бедности по доходам, 15,5 млн чел. испытывали тяжелую материальную депривацию16 и 13,2 млн чел. жили в домохозяй-ствах, характеризующихся очень низким уровнем интенсивности труда работников. Каждая из этих групп населения характеризуется только с одним из названных признаков бедности. Еще 29,0 млн чел. жили в домохозяйствах, сталкивающихся с двумя из трех этих признаков, и еще 8,4 млн чел. — в до-мохозяйствах, где присутствовали все три призна-ка17. Поэтому показатель Евростата о доле насе-
13 Более известна как Цели развития тысячелетия (ЦРТ).
14 End extreme poverty and promote shared prosperity. World Bank Group Goals. World Bank. 2013. Р. 11.
15 World Social Protection Report 2017-2019. Universal social protection to achieve the Sustainable Development Goals. Geneva: ILO; 2017. Р. 18.
16 Депривация (от лат. deprivatio — потеря, лишение) — сокращение либо полное лишение возможности удовлетворять основные потребности — психофизиологические либо социальные.
17 People at risk of poverty or social exclusion. Statistics
Explained. Eurostat. 2018. Р. 1-2.
ления, живущего в домохозяйствах, находящихся под риском бедности или социальной изоляции18 (так называемый ЛЯОРБ), равный 23,5%19, нельзя сравнивать с российским показателем бедности как доли населения с доходами ниже прожиточного минимума (черты бедности). Но если сравнить только бедность по доходам, то в ЕС таких людей 15,5 млн чел., что составляет только 3,1%, т.е. в 4,3 раза ниже этого показателя по России.
Поскольку национальная черта бедности мало сравнима в пространстве и даже во времени, воспользуемся другим показателем, отражающим доходы четырех нижних децилей населения, т.е. 40% имеющих более низкие доходы людей из всего распределения населения по 10%-ным группам.
Только в России и во Франции доходы 40% бедного населения (четыре нижних дециля) в расчете на один день росли в рассматриваемый период быстрее, чем доходы всего населения, как это и должно быть в эгалитарных странах. В других социальных государствах независимо от принятой модели экономического роста доходы бедного населения увеличивались медленнее, а в Германии даже уменьшались. Это свидетельствует об актуальности общемировой проблемы роста дифференциации доходов, которая становится трендом в XXI в., несмотря на стремление стран к ее уменьшению. Тревожным симптомом для России, который не будет способствовать решению задач, поставленных в майском 2018 г. указе Президента РФ, является не столько очень значительное отставание по уровню душевых доходов (потребления), несоразмерное отставанию по уровню ВВП на душу населения20, сколько отставание по размеру средних доходов российских бедных от средних доходов всего населения России. Как следует из табл. 2, средняя величина доходов бедных во всех социальных государствах составляет более половины от средних доходов всего населения, а в России — только 45%. Это свидетельствует о большей дифференциации доходов в России и о заниженной черте бедности.
Завершая этот подраздел статьи, отметим, что большинство стран СНГ, в том числе Россия, не со-
18 Евростат переводит "exclusion" и как отчуждение.
19 Это составляет 118 млн чел. (At risk of poverty or social exclusion).
20 Если по среднедушевому ВВП Россия отстает от Германии и Швеции почти в два раза, то по среднему потреблению всего населения почти на 60%, а для 40% низкодоходных — почти в три раза.
Таблица 2 / Table 2
Уровень доходов бедного населения в ведущих экономиках мира в 2011-2015 гг. / Shared Estimates of the poor in the leading economies of the world in 2011-2015
Страна / Country Ежегодный рост среднего потребления или дохода на душу населения, % / Annualized growth in mean consumption or income per capita,% Среднее потребление или доход на душу населения в день, долл. США, ППС / Mean consumption or income per capita, $ a day, PPP 1 Потребление 40% низкодоходных, % ко всему населению, в день* / mean consumption bottom 40% as a percentage of total population, a day Прирост потребления 40% низкодоходных за 2010-2015 гг., в день, долл.* / Increase consumption bottom 40% for 2010-2015 a day, $
40% с низкими доходами / Bottom 40% все население / Total Population 40% с низкими доходами / Bottom 40% все население / Total Population
Россия / Russia 1,62 0,48 10,07 22,36 45,04 0,78
Германия / Germany -0,18 0,59 27,88 53,88 51,74 -0,25
Франция / France 0,74 0,21 27,40 53,23 51,48 0,99
Норвегия / Norway 2,11 2,95 40,57 70,92 57,21 4,03
Швеция / Sweden 1,80 2,40 29,49 53,85 54,76 2,52
США / USA 1,31 1,67 26,36 68,93 38,24 1,98
Источник / Source: World Bank. 2018. Poverty and Shared Prosperity 2018: Piecing Together the Poverty Puzzle. Washington, DC: World Bank, р. 63-64 и расчет автора / compiled by the author.
* 2011 паритет покупательской способности с использованием PovcalNet / 2011 Purchasing Power Parity (PPP) using PovcalNet.
ставляет доклады о бедности, хотя исходных данных, по мнению ЮНИСЕФ, для расчета и представления показателей бедности, в том числе детской, достаточно. Исключение составляют Молдова, представляющая ежегодный доклад, и Армения, дающая краткий обзор21. В свете поручений Правительству РФ по выполнению майского 2018 г. указа Президента РФ представляется необходимым, чтобы в ЮНИСЕФ начали представляться ежегодные доклады о состоянии бедности и мерах по борьбе с ней, что позволит достаточно точно отдавать себе отчет о ходе выполнения задачи по снижению бедности в два раза.
21 Childhood in Europe and the Central Asia region: definitions, measurement, trends and recommendations, UNICEF, Geneva; December 2017. P. 13-14.
ВОЗМОЖНОСТИ ЕСТЕСТВЕННОГО ПРИРОСТА НАСЕЛЕНИЯ
Естественный прирост населения может быть обеспечен при суммарном коэффициенте рождаемости (далее — СКР)22 выше 2,1, а также благодаря низкой смертности населения, когда число умерших меньше числа родившихся людей, как это было в 2013-2015 гг., но не стало устойчивым явлением воспроизводства населения. Поэтому задача устойчивого естественного прироста населения (первый пункт поручений Правительству РФ) может быть выполнена только при условии постоянного снижения смертности населения, прежде всего мужчин трудоспособного возраста, при со-
22 СКР — среднее число детей, рожденных одной женщиной в течение жизни.
хранении хотя бы существующего уровня рождаемости. В 2015 г. Концепция демографической политики на период до 2025 г. предусматривала увеличение СКР в 1,3 раза по сравнению с 2006 г., т.е. достижение величины в 1,696 в 2015 г. (и в 1,5 раза к 2025 г.). В действительности СКР превысил намеченный показатель и составил 1,7 7 7 23, а в 2016 г. уменьшился до 1,7 6 2 24. Поэтому указанный для достижения показатель вначале в президентском указе, а затем в национальной программе «Демография», равный 1,7, соответствовал или был близок к существующему (в 2017 г. он снизился до 1,621) размеру25.
В паспорте национального проекта предусматривается плавное увеличение СКР к 2024 г. до все до тех же 1,7. Подчеркнем, что точно такой же размер этого показателя был указан в первой Концепции демографического развития «Современное состояние, прогноз и концепция демографического развития Российской Федерации», утвержденной в 1995 г., оптимистический прогноз которой предполагал достижение в 2015 г. СКР, равного 1,7426. Отсюда возникают вопросы: что является первопричиной таких колебаний? Почему на динамику СКР перестал влиять материнский капитал? Сможет ли рост финансирования мер по стимулированию рождаемости привести к росту этого коэффициента хотя бы до уровня простого воспроизводства или это будут напрасно затраченные средства, которые могли бы принести больше пользы, будучи вложенными в человеческий капитал? Последний аргумент является, с нашей точки зрения, весомым, так как тот же майский указ предусматривает рост производительности труда, что возможно только за счет повышения квалификации, умения, навыков и других характеристик рабочей силы — важных составляющих, характеризующих человеческий капитал.
Решение самостоятельной задачи устойчивого естественного прироста населения и более важной, с нашей точки зрения, задачи увеличения ожидае-
23 Задача на треть снизить уровень смертности населения осталась невыполненной — она снизилась только на 25%.
24 Демографический ежегодник России. 2017: стат. сб. M.: Росстат; 2017. С. 45.
25 Сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/demo/ demo27.xlsx.
26 Первая концепция демографического развития РФ. Де-
мографическая энциклопедия. М.; 2013. С. 566.
мой продолжительности жизни предопределяется общим продвижением в решении социальных и экономических задач и не может быть обеспечено одинаковыми мерами, принимаемыми по отношению к мужскому и женскому населению. Поставленная же задача в виде общего для всего населения показателя не может быть признана корректной с научной и практической точек зрения. Об этом говорилось уже не раз [8, с. 38-39], но разработчики нормативных документов предпочитают общий показатель, смазывающий кардинальные различия, существующие между ожидаемой продолжительностью жизни у мужчин и женщин и между показателями их смертности в трудоспособном возрасте. Заметим, что это единственная цель, когда называются два целевых показателя: 78 лет к 2024 г. и 80 лет к 2030 г.
СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРжКА СЕМЕЙ И СЕМЕЙНАЯ ПОЛИТИКА
Семейная политика, включающая поддержку семей, которые в этом нуждаются по разным причинам, не направлена на стимулирование рождаемости, хотя некоторые ее меры могут привести к кратковременному росту числа родившихся и даже возрастных коэффициентов рождаемости для ряда поколений. В большинстве стран меры поддержки семьи включают пакет детских пособий (child benefit package), который, в свою очередь, может быть финансированием семьи путем прямых денежных выплат (cash benefits)27 или в виде предоставления льгот посредством налогового вычета (tax benefit), связаны с задачей предоставления гарантий семьям (домохозяйствам), имеющим несовершеннолетних детей. Эти меры, принимаемые по отношению к семьям, подразделяются на прямые выплаты, налоговые льготы и меры социальной поддержки семей. Для уяснения важности этих мер для российских семей вопросы о социальной поддержке семей были заданы при проведении микропереписи населения 2015 г., а наиболее подробный анализ ответов респондентов в разрезе пола, образования, занятости дан в работе [10], где анализируются даже небольшие отклонения оценок. Так, отмечается самая низкая оценка как у работающих, так и неработающих женщин гибкого графика работы, включая дистанционную работу на дому. По нашему мне-
27 Роль прямых денежных выплат подробно рассмотрена в работе [9].
нию, занятость в виде неполного рабочего времени, гибкого графика работы и надомного труда регулируется разными конвенциями МОТ, потому что их различия очень весомы для работающих в разных условиях и могут использоваться предпринимателями в разных целях. Российские женщины, выбирая виды занятости, во-первых, мало знакомы с различиями в видах труда, во-вторых, исходят из опыта общения с нанимателями, будь то предприниматели или государство, которые, в свою очередь, не имеют или имеют крайне мало подобной практики найма, не говоря уже о надомном труде28. Поэтому можно предположить, что низкая оценка женщинами гибкого графика работы и надомного труда объясняется их плохой информированностью, потому что у нас не развиты альтернативные формы занятости. О неинформированности населения можно делать вывод исходя из результатов опроса, осуществленного в течение микропереписи 2015 г.: женщины с тремя и более детей и с образованием девять классов средней школы и менее оценивают гибкий график работы очень низко, хотя, имея столько детей, должны, по нашему мнению, стремиться к получению таких условий работы. Довольно низкая оценка налоговых льгот отмечена у работающих и неработающих женщин при любом количестве детей, что вызвано не только занятостью значительной части населения в теневом секторе экономики и непониманием этой меры людьми, в отличие от прямых выплат [10, с. 35], но и общей направленностью политики социальной защиты в России. Теневая экономика играет определенную роль, но более важна неразвитость налоговых льгот в целом, непривычность ими пользоваться занятым и самозанятым населением, так как предоставляется мало индивидуальных льгот, а система оформления существующих льгот требует непомерных затрат. В отличие от развитых экономик, большая часть российского населения не должна подавать ежегодные декларации о доходах и соответственно не задумывается о возмещении затрат посредством льгот. Но эта система во всех странах играет значительную роль в регулировании доходов работников и их семей, а главное, помогает им не попадать в число хронически бедных
28 Конвенция МОТ: № 175 (неполное рабочее время), ратифицирована Российской Федерацией 29 апреля 2016 г., а конвенция № 177 (надомный труд) не ратифицирована.
людей, стимулирует родителей к поискам работы и занятости. Благодаря различным льготам, в том числе налоговым, семья может балансировать за счет различных источников дохода и увеличивать семейный доход [11, с. 214-215]. Новые налоговые меры в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 20 февраля 2019 г., предлагающие снижение налоговой нагрузки на семью по принципу: «больше детей — меньше налог»29, пока предполагают увеличение федеральной льготы по налогу на недвижимое имущество для семей с тремя и более детей и распространяются на жилую площадь и земельные участки.
Вывод, который можно сделать на основании работы [10], о резком увеличении в опросах значимости выплат на третьего ребенка в размере прожиточного минимума у матерей двоих детей как среди работающих, так и неработающих женщин, подтверждает наш вывод о несоразмерно низком уровне оплаты труда в российской экономике, делающем бедные семьи с несовершеннолетними детьми «чувствительными» даже к таким мизерным выплатам. К этому примыкает следующий вывод из ответов о большом значении выплат на третьего ребенка для женщин с незаконченным высшим образованием, имеющих двух и более детей, и для женщин с высшим образованием при рождении второго ребенка [10, с. 39] Это возможно только в стране, где происходит заметное падение уровня обеспеченности семьи после рождения второго и последующих детей.
Социальная поддержка семей согласно Посланию Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 20 февраля 2019 г. расширяется за счет новых мер по ипотечному кредитованию, когда субсидирование процентной ставки будет осуществляться не в ограниченный период (3-5 лет), а в течение всего периода погашения. Эти меры охватят по приводимым в Послании данным 600 тыс. семей и потребуют от государства 59,9 млрд руб. в 2019-2021 гг.,30 что составляет 1,05% от общей суммы финансирования национальных проектов, относящихся к человеческому капиталу. Принятие этой меры увеличит, по нашим расчетам, долю их финансирования, учитывая и 2022-2024 гг., не более
29 Сайт Президента Российской Федерации. URL: http:// kremlin.ru/events/president/news/59863.
30 Сайт Президента Российской Федерации. URL: http://
kremlin.ru/events/president/news/59863.
чем на 0,5% от финансирования всех 12 проектов. Кроме того, в Послании предложено ввести «зачет» по ипотечному кредиту 450 тыс. руб. при рождении третьего и каждого последующего ребенка.
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ И СОЦИАЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ
Если все национальные проекты Правительства РФ, направленные на повышение значимости человеческого капитала31, будут выполнены полностью, период проведения социально-демографической политики можно будет считать периодом реформ, которые, без сомнения, будут способствовать и даже ускорять экономические реформы. Во многих развитых странах такие реформы уже проводились ранее на рубеже веков. Весьма заметная из них реформа 1996 г., проведенная администрацией Клинтона и радикально изменившая систему выплат пособий нуждающимся семьям. Следует подчеркнуть, что «Закон о примирении принципа личной ответственности с возможностями заня-тости»32 связывает предоставление социальной помощи и пособий семьям с малолетними детьми и низкими доходами с необходимостью трудоустройства родителей этих семей. В ряде работ об итогах реформы администрации Клинтона отмечается их влияние на изменение политики в Канаде, Великобритании и на нескольких землях Германии, где с успехом использовались идеи клин-тоновской реформы благосостояния [12].
Согласно данным С. Уиншипа, бедность детей в неполных семьях снизилась в США за три года после начала реформы более чем на 10%. Общая бедность среди детей, по его мнению, находится на самом низком уровне за все время реформ. Особенно заметно реформа подействовала на занятость матерей, никогда не состоявших в браке: за 1996-1999 гг. она возросла на 15 п.п., что беспрецедентно для США33. Отдельные меры, направ-
31 Стоит отметить, что в отличие от Правительства РФ Совет Федерации назвал эту часть национального проекта проектами в социальной сфере (постановление Совета Федерации от 21.12.2018 «О ключевых задачах реализации национальных проектов в социальной сфере»). URL: http:// council.gov.ru/activity/documents/100104/ (дата обращения: 01.02.2019).
32 The Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act.
33 За предшествующие 16 лет рост этой занятости составил только 10 п.п. См.: Winship Scott. Welfare Reform Reduced Poverty and No One Can Contest It. Forbes, January 11, 2016.
ленные на оказание помощи бедным российским семьям, верхний порог благополучия которых был определен в полтора прожиточных минимума, выражающиеся в предоставлении права на получение пособия на второго ребенка до достижения им возраста 1,5 лет в размере 6284 руб. 65 коп. (с 1 февраля 2018 г.) и ту же сумму на третьего ребенка уже из средств материнского капитала, не смогли бы столь кардинально изменить доход этих семей, чтобы он «поднял» семью выше черты бедности. Тем более данные меры не могли поднять уровень жизни этих семей на среднероссийский, что достигается посредством социальной поддержки в других странах. Поэтому решения по пособиям, предоставляемым семьям при рождении ребенка в течение только 1,5 лет, недостаточны, и их не следует позиционировать как меры поощрения рождаемости, но они могут помочь уменьшить бедность семьи хотя бы на некоторое время34. Вероятно, осознавая недостаточный охват бедных семей пособиями, введенными в 2017 г.,35 государство с 2020 г. поднимает эту планку до двух прожиточных минимумов36.
Национальный проект «Демография» включает федеральный проект «Содействие занятости женщин — создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет», задача которого достичь в 2021 г. 100%-ной доступности дошкольного образования для детей в возрасте 1,5-3 года. При этом паспорт проекта выделяет, не поясняя причин, приоритетность регионов Дальнего Востока и Северного Кавказа. Может быть, причиной тому является немного более высокая доля детей в возрасте 0-3 года в этих федеральных округах: 9,26% — в Дальневосточном и 10,93% — в СевероКавказском по сравнению с 8,80% в среднем по России37. Но главная цель проекта — обеспечить для матерей, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до трех лет, возможность переобучения и повышения квалификации. При этом Правительство РФ определяет приоритетные для переобучения
34 Ограничение выплаты этого вида пособия 1,5 годами необходимо поднять хотя бы до 3 лет (подробнее: [7]).
35 Федеральный закон от 28.12.2017. № 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей».
36 Сайт Президента Российской Федерации. URL: http:// kremlin.ru/events/president/news/59863.
37 Рассчитано по: Численность населения Российской Федерации по полу и возрасту на 1 января 2018 года (Статистический бюллетень). М.; 2018. URL: http://www.gks.ru/wps/ wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/ catalog/doc_1140095700094 (дата обращения: 10.01.2019).
регионы в составе Дальневосточного федерального округа. Известно, что этот округ продолжает терять население вследствие миграции жителей в другие регионы. Поэтому решение проблемы недостаточности работников путем создания условий для части молодых женщин раньше выйти на работу, которая будет более высококвалифицированной, а значит, лучше оплачиваемой после повышения квалификации, вполне понятно. Но, во-первых, подобное переобучение предусмотрено во всех регионах страны, а во-вторых, паспорт национального проекта не приводит критериев выделения регионов внутри этого федерального округа.
По второму федеральному проекту «Содействие занятости женщин — создание условий дошкольного образования для детей возрасте до трех лет» государство намерено привлекать частных и индивидуальных предпринимателей38 для создания учреждений, осуществляющих образовательную деятельность по программам дошкольного образования, присмотру и уходу за детьми дошкольного возраста в негосударственном секторе дошкольного образования. Цель проекта для государственных и негосударственных заведений одна — достижение 100%-ной доступности дошкольных учреждений39, что позволяет удовлетворить спрос на них со стороны семей, имеющих детей в возрасте 1,5-3 лет (это различие в возрастной градуировке дано в паспорте проекта). Но планируемые масштабы переподготовки женщин с детьми до трех лет — от 40 до 50 тыс. чел., которым должны помогать эти учреждения в совмещении выполнения семейных обязанностей и занятости, недостаточны, хотя и увеличены по сравнению с озвученным ранее масштабом (30 тыс.) в министерстве, разработавшем паспорт проекта.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Взаимосвязь национальных проектов, разработанных в соответствии с майским 2018 г. указом Президента РФ, особенно видна на примере национальных проектов «Демография» и «Здоровье». Если задача снижения смертности населения старше трудоспособного возраста выделена как одна из основных в национальном проекте «Демография» только лишь потому, что последний
38 Такое различие введено паспортом.
39 Паспорт национального проекта называет их учреждени-
ями дошкольного образования для детей в возрасте до трех
лет и намечает 100%-ный уровень с 2021 г.
включает федеральный проект «Старшее поколение», за который согласно паспорту в основном отвечает Минздрав России, то кто тогда отвечает за еще более важную задачу снижения смертности мужчин в трудоспособном возрасте40? Вероятно, разработчикам проекта надо было более полно учитывать взаимообусловленность национальных проектов, относящихся к человеческому капиталу.
В работе [14], анализирующей профиль детской бедности в четырех странах ЕС, авторы пытаются измерить взаимодействие качества жизни, благосостояния детей с занятостью родителей и государственной политикой, т.е. весь тот набор, который присутствует в мерах, принятых на основе серии президентских указов 2012-2018 гг. М. Арканжу и его соавторы определили, что более щедрая поддержка материнства и выплат пособий по воспитанию детей, уходу за ребенком и на учебу приводит к более эффективным результатам. Поэтому решение о передаче в регионы России права определения нуждающихся семей и выплаты им пособий должно сопровождаться, как минимум, 50%-ным софинансированием из федеральных источников, а регионам целесообразно иметь собственные бюджетные источники для подобных программ.
Во всех национальных проектах и составляющих их федеральных проектах огромное внимание уделяется проведению разъяснительной работы по телевидению, радио и в сети Интернет. Например, в федеральном проекте «Старшее поколение» предусматриваются в течение 2020-2024 гг. ежегодные демонстрации не менее 2,5 млн рекламных материалов для популяризации системной поддержки и повышения качества жизни граждан старшего поколения. Например, в 2019 г. ставится задача обеспечить не менее 2,5 млн просмотров телевизионных и радиопрограмм, телевизионных документальных фильмов, интернет-сайтов, направленных на поддержку и повышение качества жизни граждан старшего поколения. Возникает вопрос: это вызвано особенностями России или ее пожилых граждан, которым надо разъяснять необ-
40 В документах стоит задача снижения смертности населения трудоспособного возраста на 27,8%, не учитывая беспрецедентные различия в уровне смертности мужчин и женщин в этом возрасте, которые сохраняются несколько десятилетий и на которые самый известный в мире российский демограф Б. Ц. Урланис обращал внимание еще в 1974 г. [13, с. 79].
ходимость роста качества их жизни, а не направлять средства, выделенные на разъяснительную работу, напрямую на изменение самого качества жизни посредством повышения уровня пенсий? Полагаем, что подобные рекламные затраты в стране, имеющей далеко не лучшие показатели доли затрат на социальную защиту в ВВП, неуместны.
Представляется не совсем логичным включать в программы национальных проектов, касающихся «человеческого капитала», такие внешние к нему позиции, например увеличение экспорта медицинских услуг. Даже экспорт образовательных услуг был бы более логичен своим присутствием в проекте, так как любое принимающее иностранных студентов государство рассчитывает на то, что хотя бы часть из них останется работать или даже на жительство в стране обучения41.
41 Внешнеэкономическая политика России в условиях глобальных рисков. Монография. М.: КУРС; 2018:294-296.
Авторы национального проекта «Демография», вероятно, придерживаются точки зрения, согласно которой миграционные процессы находятся вне пространства его действия. Поэтому, в отличие от Концепции демографической политики Российской Федерации42, ни майский 2018 г. указ, ни паспорт национального проекта «Демография» не содержат задач в области миграции и не упоминают целей, поставленных в Концепции43. Нам это представляется непоследовательной позицией, тем более что Концепция имеет больший срок действия, чем национальный проект, а роль внешней миграции в России всегда была значительной и останется таковой в обозримом будущем.
42 Указ Президента РФ от 09.10.2007 № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» (ред. от 01.07.2014).
43 Ежегодный миграционный прирост не менее 200 тыс. человек на втором этапе, который завершился в 2015 г., и 300 тыс. чел. на третьем этапе (2016-2025 гг.).
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Елизаров В. В. Демографическая и семейная политика в России. Демографическое развитие постсоветского пространства. М.: Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова; 2018:156-168.
2. Елизаров В. В., Архангельский В. Н., Джанаева Н. Г. Сравнительная оценка влияния мер помощи семьям с детьми на принятие решения о рождении ребенка в зависимости от уровня жизни / Семья в современном обществе. Т. 4 из книги «Демография. Социология. Экономика». М.: Экон-Информ; 2018: 21-32.
3. Архангельский В. Н., Иванова А. Е., Рыбаковский Л. Л. Результативность демографической политики России. М.: Экон-Информ; 2016. 307 с.
4. Андреев Е. М., Захаров С. В. Микроперепись-2015 ставит под сомнение результативность мер по стимулированию рождаемости. Демоскоп Weekly. 2017;711-712:1-25.
5. Захаров С. В. Скромные результаты пронаталистской политики на фоне долговременной эволюции рождаемости в России. Часть 1. Демографическое обозрение. 2016;3(3):6-38.
6. Ткаченко А. А. Демографическое возрождение или deceptio visus? Власть. 2018;26(1):47-58.
7. Ткаченко А. А. Государственная политика и национальный проект «Демография». Народонаселение. 2018;21(4):23-35. DOI: 10.26653/1561-7785-2018-21-4-03
8. Ткаченко А. А. Сколько живут в России? (демографическое эссе). Власть. 2013;21(11):34-39.
9. Arcanjo M., Bastos A., Nunes F., Passos J. Child poverty and the reform of family cash benefits. The Journal of Socio-Economics. 2013;43(April):11-23. DOI: doi.org/10.1016/j.socec.2012.11.015
10. Исупова О. Г. Отношение к мерам стимулирования рождаемости по данным микропереписи 2015 г. Демографическое обозрение. 2018;5(3):25-56. DOI: doi.org/10.17323/demreview.v5i3.8134
11. Slack K. S., Kim B., Yang M.-Y., Berger L. M. The economic safety net for low-income families with children. Children and Youth Services Review. 2014;46(C):213-219.
12. Blank Rebecca M. Evaluating welfare reform in the United States. Journal of Economic Literature. 2002;40(4):1105-1166.
13. Ткаченко А. А. К 110-летию со дня рождения Б. Ц. Урланиса. Вопросы статистики. 2016;7:73-81.
14. Arcanjo M., Bastos A., Nunes F., Passos J. Child poverty and the reform of family cash benefits. The Journal of Socio-Economics. 2013;43:11-23. DOI: doi.org/10.1016/j.socec.2012.11.015
18
А.А. Ткаченко
REFERENCES
1. Elizarov V. V. Demographic and family policies in Russia. Demographic development of the post-Soviet space. Moscow: Lomonosov Moscow State University Press; 2018:156-168. (In Russ.).
2. Archangelskiy V. N., Elizarov V. V., Dzhanaeva N. G. Comparative evaluation of the influence of measures to help families with children on the adoption of the decision on the birth of a child as dependent on the level of life. Family in Modern Society. From: Series "Demography. Sociology. Economics". Vol. 4 (1). Moscow: Econ-Inform; 2018. 261 p. (In Russ.).
3. Archangelskiy V. N., Ivanova A. E., Rybakovsky L. L. The effectiveness of the demographic policy of Russia. Moscow: Econ-Inform; 2016. 307 р. (In Russ.).
4. Andreev E., Zakharov S. 2015 Microcensus casts doubt on effectiveness of measures to stimulate fertility. Demoskop Weekly. 2017;711-712:1-25. (In Russ.).
5. Zakharov S. The modest results of the pronatalist policy against the background of long-term evolution of fertility in Russia. Part 1. Demograficheskoe obozrenie = Demographic Review. 2016;3(3):6-38. (In Russ.).
6. Tkachenko А. А. Demographic revival or deceptio visus? Vlast. 2018;26(1):47-58. (In Russ.).
7. Tkachenko A. A. State policy and national project demography. Narodonaselenie = Population. 2018;21(3):23-35. (In Russ.).
8. Tkachenko А. А. How many live in Russia? (demographic essay). Vlast, 2013;21(11):34-39. (In Russ.).
9. Arcanjo M., Bastos A., Nunes F., Passos J. Child poverty and the reform of family cash benefits. The Journal of Socio-Economics. April 2013;43:11-23. DOI: doi.org/10.1016/j.socec.2012.11.015
10. Isupova O. G. Attitudes to pronatalist policy measures according to the data of the 2015 micro-census. Demograficheskoe obozrenie = Demographic Review. 2018;5(3):25-56. (In Russ.). DOI: https://doi.org/10.17323/ demreview.v5i3.8134
11. Slack K. S., Kim B., Yang M.-Y., Berger L. M. The economic safety net for low-income families with children. Children and Youth Services Review. 2014;46(C):213-219.
12. Blank Rebecca M. Evaluating welfare reform in the United States. Journal of Economic Literature. 2002;40(4):1105-1166.
13. Tkachenko А. А. On the 110th anniversary of the birth of Boris Ts. Urlanis. Voprosy statistiki. 2016;7:73-81. (In Russ.).
14. Arcanjo M., Bastos A., Nunes F., Passos J. Child poverty and the reform of family cash benefits. The Journal of Socio-Economics. 2013;43:11-23. DOI doi.org/10.1016/j.socec.2012.11.015
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Александр Александрович Ткаченко — доктор экономических наук, зам. директора Института исследований международных экономических отношений, Финансовый университет, Москва, Россия [email protected]
ABOUT THE AUTHOR
Tkachenko Alexander A. — Dr. Sci. (Econ.), Dep. Dir., Institute for International Economic Relations Research,
Financial University, Moscow, Russia
Статья поступила 01.02.2019; принята к публикации 02.04.2019. Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи. The article was received 01.02.2019; accepted for publication 02.04.2019. The author read and approved the final version of the manuscript.
