CC BY
52Т. И. Метушевская*
ПЕРЕХОД ОТ МОДЕЛИ ЧИНОВНИКА-УНИВЕРСАЛА К МОДЕЛИ ЧИНОВНИКА-СПЕЦИАЛИСТА СКВОЗЬ ПРИЗМУ ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ ГОССЛУЖАЩИХ ПО УСТАВУ О СЛУЖБЕ ГРАЖДАНСКОЙ 1832 ГОДА
Аннотация: В статье анализируется отечественный опыт законодательного закрепления комплекса прав и обязанностей по должности в связи с прохождением государственной гражданской службы в XIX в. Основное внимание уделено взаимосвязи прав и обязанностей, их классификации и тем мерам, которые направленным на предупреждение злоупотреблений чиновников, на недопущение конфликта частных интересов госслужащего и публичных интересов общества и государства.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, правовой статус госслужащего, служебное право, чиновник.
Правовой статус государственных служащих в предыдущий период претерпел изменения, менялась, однако форма, но не содержание1. Именно с началом реформ Александра I внимание обращается не на внешние атрибуты чиновничества: чины, почести и привилегии, а на его профессионализм. С этой целью, возрождался петровский принцип комплектования вакантных мест - «со стороны не хватать». Указ от 16 августа 1802 г. должен был положить конец такому вредному для службы назначению чиновников, когда начальство руководствовалось личными соображениями или предоставляло должности по протекции. В указе говорилось: «желаем вместе с тем, утвердить и укоренить ту необходимую истину, что каждый род службы требует исполнителей, опытностью и постепенным ее прохождением приуготовленных»2. Таким образом, руководство обязывалось назначать служащих на вакантные должности с учетом их опыта и послужного списка. Возросла роль служебной преданности конкретному ведомству. В связи с этим переход из одного ведомства в другое не одобрялся. Квалифицированный чиновник-специалист становился более ценным, так как четко представлял себе круг прав и обязанностей, специфику ведомства. Государственным служащим предписывалось при исполнении ими своих служебных обязанностей, «не смотря ни на какие лица, письма и предложения, исправлять свое дело по точной силе и словам закона».
Под влиянием М.М. Сперанского преобразования государственной службы продолжились изданием 3 апреля 1809 г. указа «О непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями» . На основании данного указа
* Метушевская Татьяна Иосифовна, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного и административного права юридического факультета Курского государственного университета, 1а1аЪа]коуа@уапйех. ги
1 Монографический анализ прав и обязанностей государственных служащих в XVIII веке см.: Метушевская Т.И. Правовой статус государственного служащего в XVIII веке. Курск. 2007.
Полное собрание законов Российской империи: Собр. I. Спб., 1830. Т. XXVII. № 20342. Далее при ссылках на это издание указывается его сокращенное название - ПСЗ, номер тома и номер законодательного акта.
3 ПСЗ. Т. XXX. № 23559.
камер-юнкеры и камергеры обязывались избрать какой-либо род действительной гражданской службы - в противном случае им грозило лишение их званий. Тем самым пресекалась практика прошлых лет, когда пользовавшиеся покровительством при дворе молодые люди становились сразу чиновниками высоких рангов, не имея за собою ни заслуг, ни опыта в гражданской службе. Этим указом была заложена важная идея соответствия прав и обязанностей: только тот имеет возможность пользоваться правами и привилегиями, кто исполняет определенные обязанности и несет ответственность. Баланс между ними позволяет эффективно работать системе государственной службы и государству в целом.
6 августа 1809 г. был издан высочайший указ об особых испытаниях чиновников при производстве их в чины коллежского асессора и статского советника1. Он основывался на правилах «Об устройстве училищ» от 26 января 1803 г., где указывалось «чтобы ни в какой губернии, спустя пять лет от устроении училищ в учебном округе, к которому она принадлежит, не определять к гражданской должности требующей юридических и других познаний, людей, не окончивших ученья в общественном или частном училище»2.
Цель указа 1809 г. - повысить уровень образованности чиновничества, так как университеты пустовали, и чиновники стремились «достигать чинов не заслугами и
-5
познаниями, а одним пребыванием исчислением лет службы» . Поэтому, при производстве в чин коллежского асессора чиновник обязан был предъявить свидетельство из университета о том, что «обучался с успехом наукам, гражданской службе свойственным», - или же, что, явившись на испытание в университет, «заслужил на оном одобрение в своем звании». Такое же свидетельство требовалось и при производстве в чин статского советника. В этом случае претенденту на чин нужно было еще представить удостоверение о занятии известных «деловых» должностей.
С изданием этого указа чиновники были поставлены перед выбором: или повысить свой образовательный уровень и получить возможность к продвижения по службе, или оставаться на службе без дальнейшего повышения, или выйти в отставку. В итоге указ способствовал притоку молодежи в университеты, и высшие места на гражданской службе стали доступны только образованным чиновникам.
Таким образом, благодаря инициативе М.М. Сперанского, у чиновников появилась новая обязанность - получение высшего образования. Реализация этой обязанности позволяла воспользоваться правами на более высокое статусное положение. Кроме того, существенно снижалась возможность у руководства ведомств продвигать чиновника по протекции; по крайней мере, теперь, протеже должен был быть образованным. Помимо прежних требований опыта и выслуги, приобретает значение получение высшего образования.
При императоре Николае I особые испытания для гражданских чинов отменялись, взамен устанавливались «разряды по воспитанию» и «разряды по происхождению». В соответствии с этими разрядами распределялись сроки по производству в каждый чин. Приоритет оставался на стороне образованных служащих,
1 ПСЗ. Т. XXX. № 23771.
2 ПСЗ. Т. XXXVII. № 20597.
3 ПСЗ. Т. XXX. № 23771.
но при этом лица, не получившие высшего образования, могли продвигаться по служебной лестнице при продолжительной службе и при получении чинов за отличие. Преимущество по чинопроизводству в некоторые чины было предоставлено потомственному дворянству.
В 1856 г. разряды чиновников, как по воспитанию, так и по происхождению, были отменены. С одной стороны, такая отмена открыла дорогу на службу лицам деловым и способным, но не получившим высшего образования, а с другой - дала возможность чиновникам, не отличающимся ни образованием, ни опытом продвигаться по карьерной лестнице.
На наш взгляд, решение вопроса о пригодности или непригодности к государственной службе только по происхождению является ошибочным, но неизбежным для сословного общества. Что касается образовательного ценза, то он необходим в государстве, которое испытывает потребность в квалифицированных чиновниках-специалистах.
Достижение поставленных целей осложнялось отсутствием в России унифицированного законодательства. Это приводило к тому, что основные законы терялись в массе временных и второстепенных распоряжений, а, следовательно, утрачивали свой характер общности и прочности. В результате реализация закона оказывалась на низком уровне, вместо «царства закона», получалось «царство произвола».1 Поэтому важным шагом в организации государственной службы стала кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода уставов о службе гражданской. Свод был подготовлен к 1832 г. и составил Ш том Свода законов Российской империи. По изданиям 1832, 1842 и 1857 гг. Ш том называли «Уставы о службе гражданской», причем этот том Свода состоял из трех частей: первую составлял «Устав о Службе Гражданской по определению от правительства», вторую - «Устав о Службе Гражданской по выборам» и третью - «Уставы о Пенсиях и единовременных
Л
пособиях» . Раздел третий «Устава о Службе Гражданской по определению от правительства»3 посвящен общим правам и обязанностям государственных служащих. Остановимся на нем подробнее.
Прежде всего, при рассмотрении данного вопроса следует разделять собственно права чиновников и права, вытекающие из обязанностей службы, позволяющие государственным служащим реализовывать функцию представителя власти. Оставляя в стороне эту последнюю категорию прав, остановимся на первой.
К числу личных прав чиновников, Устав относил: права на чины, награды, денежное и натуральное содержание, пенсии и особую уголовную защиту. Профессор
B.В. Ивановский считал, что право на производство в чины для государственных служащих имело огромное значение. Под чином понималось особое наименование или титул, присваиваемый чиновникам, и связанные с ним юридические последствия. Преимущества, даваемые чинами, по мнению В.В. Ивановского, можно свести к двум категориям: 1) преимущества нравственного характера; 2) преимущества сословные,
1 Градовский А.Д. Закон и административное распоряжение по русскому праву. СПб., 1874.
C. 2.
Уставы о службе гражданской // Свод законов Российской Империи. Т. 3. СПб., 1857.
3 Далее при ссылках на этот законодательный акт указывается его сокращенное название -Устав о службе и номер статьи.
связанные с некоторыми материальными выгодами1 . Например, он относит право на служебный почет к первой категории. Однако, на наш взгляд, право занимать более почетные места в парадах и торжествах являлось атрибутом статуса, т.е. чина и должности. Чем он выше, тем больше привилегий такого рода, которые конечно выступали нравственным и моральным стимулом в стремлении продвинуться по службе. Считаем, более целесообразно разделить права чиновников, по Уставу о службе на три большие группы: статусные, функциональные и социально-личностные.
К статусным правам следует отнести указанное нами право на чинопочитание. Оно выражалось, главным образом, в занятии более почетных мест в официальных торжествах, парадах, церемониях и т.п. Иерархия в отношениях чинов должна была с точностью соблюдаться на всех публичных торжествах и в церквях не только чиновниками, но и их женами и детьми. Нарушители порядка в отношениях к старшим по чину или званию подвергались более или менее строгому выговору на основании статьи 442 Уложения о наказаниях2. Исключение составляли случаи, когда должность, возложенная на младшего по чину, в общем порядке должностей была выше занимаемой старшим, и когда старший чином в порядке службы, и по распределению должностей был подчинен младшему (ст. 959 Устава о службе). В таких ситуациях места занимались не по старшинству чинов, а по старшинству должностей. В равных чинах гражданские чиновники уступали место военным (ст. 965). Исключение представляли только особы первых двух классов, которые при равенстве чинов занимали места по старшинству пожалования каждого в чин (ст. 966).
К той же категории прав, связанных со статусом, относилось право носить форменную одежду, но и здесь большое значение имела должность. В общем, можно сказать, что форменная одежда служащих находилась в зависимости от ведомства, должности и чина.
Следующее статусное право заключалось в приобретении, благодаря чинам, высшего состояния дворянства. Статья 977 Устава по этому поводу гласила: «Каждый служащий, с пожалованием его в классный чин, если дотоле не принадлежал ни к состоянию дворян, ниже к сословию почетных граждан, приобретает или личное, или потомственное дворянство, или же личное почетное гражданство по правилам в законах о состояниях изложенным».
По мнению В.В. Ивановского, значение чинов в данном отношении постепенно
-5
уменьшалось, т.к. сословные различия все более сглаживались . Однако с этим трудно согласиться. Дворянство представляло собой закрытую для посторонних касту, обладавшую рядом значительных привилегий. Особое положение дворянства закреплялось в Жалованной грамоте дворянству 1785 г. В ней были обобщены и закреплены все предоставленные дворянству льготы, а именно: исключительное право собственности на поместья и на крепостных, право вотчинной юстиции, право оптовой
1 Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее виды. Казань, 1895. С. 596.
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных // СЗРИ. Т. XV. СПб. 1957. Далее при ссылках на этот законодательный акт указывается его сокращенное название - Уложение и номер статьи.
3 Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее виды. Казань, 1895. С. 597.
продажи всего, что родится в деревне, право владеть фабриками и заводами, освобождение от податей, повинностей, телесных наказаний и т.д.
Почетные граждане, как и дворяне, пользовались целым рядом привилегий: свободой передвижения, освобождением от телесных наказаний и от личных принудительных работ, освобождением от налогов и податей. Неудивительно, что желающих получить вышеперечисленные привилегии было много, поэтому доступ в ряды дворянства ограничивали. Потомственное дворянство полагалось только с чина полковника в военной службе и чина действительного статского советника в гражданской службе.
Целый ряд статусных прав был связан с увольнением чиновника с должности и со службы. Так, на основании Устава, каждый служащий вправе был просить отставку в любое время (ст. 1228). Просьба об увольнении писалась на Высочайшее имя (ст. 1236). В увольнении не могли отказать, кроме случаев, когда лицо обязано было отслужить определенный срок службы за полученное от государства воспитание (ст. 377). Увольняющийся имел право просить о награждении следующим чином, если он его уже выслужил. Кроме того, статский советник, прослуживший 5 лет в этом чине, мог просить о награждении следующим чином, а дворяне, имевшие чин до надворного советника включительно, просить следующий чин (ст. 1241). Эта льгота разрешалась только в том случае, если увольняющийся не просил о пенсии (ст. 1244), и имел отзыв начальства «о ревностной и беспорочной службе» (ст. 1248). Таким образом, у чиновника было право выбора: при наличии средств существования - повысить свое общественное положение, а при отсутствии таковых - обеспечить содержание себе и своей семье. Приобретенные на службе чины и права сохранялись после увольнения или выхода чиновника в отставку (ст. 960). При этом вышедший в отставку служащий имел право вновь вернуться на государственную службу. Однако чиновник, отстраненный от нее за дурное поведение, мог приступить к прежним обязанностям не ранее чем через 2 года. Для этого он должен был представить свидетельство своего добропорядочного поведения. Такое свидетельство о чиновниках-дворянах подписывал губернский предводитель дворянства тех губерний и областей, в которых они проживали, а о всех других лицах - полицмейстер, или уездный, окружной исправник. Утверждал документ губернатор. Никто из служащих не мог быть лишен классных чинов, полученных в течение службы, без судебного приговора, одобренного императором (ст. 961).
Вторая группа прав, представленная в Уставе - социально-экономические права чиновников. Их можно разделить на две группы: 1) право на содержание во время состояния на службе и на возмещение издержек, связанных с исполнением должности; 2) обеспечение самого чиновника после увольнения или отставки со службы, а также обеспечение семьи после смерти чиновника.
Российские дореволюционные исследователи расходились во взглядах на природу жалования чиновников. Например, Н.М. Коркунов придерживался той точки зрения, что жалование государственного служащего являлось не платой за производимую им работу, а источником средств (алиментной ренты) к жизни,
соответствовавшим его общественному положению. При этом у чиновника не должно быть необходимости в дополнительном заработке1.
Н.И. Лазаревский не разделял это мнение. Он считал, что «интеллектуальная работа должностных лиц есть известная экономическая ценность, и она должна быть оплачена работодателем»2. При этом жалованию должен соответствовать определенный набор обязанностей и функций, за несение которых чиновник несет ответственность.
Только объединив эти точки зрения, мы получим реальную картину. С одной стороны, в жаловании практически неустранимы элементы вознаграждения за производимую работу, но вместе с тем юридическая природа жалования чиновника существенно отличается от обыкновенной платы за наем услуг. Отличия эти связаны с тем, что вопрос о жаловании тесно связан с юридическим положением служащих, которое носит ярко выраженный публично-правовой характер. Из этого следует, что права служащих на жалование и порядок его получения регулировались не общими гражданскими законами о личном найме, а специальными публично-правовыми законами о порядке вознаграждения должностных лиц. Сам размер жалования устанавливался не договорным путем, а актами власти, законами или административными распоряжениями.
Итак, из числа имущественных выгод государственной службы наибольшее значение имело содержание чиновника. Правовое регулирование данного права осуществлялось второй главой, третьего раздела Устава «О правах на получение содержания в гражданской службе».
Основную часть содержания служащих составляло жалование (2/5 содержания), к нему присоединялись квартирные (1/3 содержания) и столовые (2/5 содержания) деньги (ст. 989). Размер жалования определялся законодательным путем, в особых штатах. Важное значение имело деление содержания на три составные части, т.к. позволяло государству избегать лишних расходов. Лицо, занимавшее несколько штатных должностей, получало квартирные деньги только по одной, высшей. В случае предоставления чиновнику квартиры, квартирные деньги с него удерживались. Жалование являлось той частью содержания, которая бралась за основание расчета единовременных пособий (Уставы о пенсиях ст. 128). Чиновник, по общему правилу, не мог уступать свое жалование в пользу третьих лиц. Даже по судебному решению за долги, взыскания штрафов, вычет из жалования можно было делать только в размере, установленном в законе (Устав ст. 1046). Из жалования производились вычеты в пенсионный капитал в размере 2 % процентов.
Выдача жалования производилась со дня приказа о назначении на должность (ст. 1004), двадцатого числа каждого месяца. Столовые деньги выдавались вперед на месяц, а квартирные - за 4 месяца (ст. 1049). Выплата содержания приостанавливалась при просрочке без законных оснований отпусков за все время просрочки. Содержание уменьшалось наполовину лицам, состоящим под судом (ст. 1018). В случае оправдания чиновник был вправе получить удержанную часть содержания. Кроме того, чиновникам и канцелярским служащим, служащим, находившимся в отставке и не
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1., М., 1908. С. 405.
2 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 106.
имеющим никакой собственности, выплачивались во время следствия и суда кормовые деньги. Они увеличивались на 50 % процентов государственным служащим, имевшим семьи (Устав о содержании под стражею. Т. XIV. 1890. ст. 270). При увольнении чиновника или зачислении за штат выплата содержания прекращалась. Правда, в последнем случае жалование продолжало выдаваться еще в течение года или до определения на новую должность.
Уставом предусматривались особые процедуры выплат содержания: 1) сверхштатным чиновникам; 2) чиновникам, замещающим вакантные должности; 3) лицам, подавшим прошение об увольнение в отставку; 4) чиновникам, состоящим под следствием или судом.
Итак, при зачислении чиновника за штат жалование продолжало выдаваться в течение года или до определения его в новую должность (ст. 1012). Заштатное содержание включало в себя только штатное жалование без добавочных окладов. В случае отказа занять, по предложению начальства, должность аналогичную сокращенной по классу, разряду мундиров, пенсии, содержанию государственный служащий терял право на заштатное содержание (ст. 1013). Канцелярским служителям, оказавшимся за штатом, выплачивался единовременно годовой оклад. Это пособие не выдавалось, если упразднялись временные учреждения (ст. 1012).
Статья 1005 Устава устанавливала правила выплаты жалования чиновникам, замещающим вакантные должности. Так, чиновник, по приказу начальника, исполнявший обязанности другой должности, получал содержание, присвоенное этой должности. Если исполнявший обязанности имел большее содержание по своей должности, то оно сохранялось. За чиновником, исполнявшим обязанности по другой должности, сохранялась его вакансия. На передачу дел от исполнявшего обязанности чиновника назначенному на должность отводилось 8 дней. Это время оплачивалось казной, по истечении срока выплаты прекращались. Исключение составляли приставы, казначеи и чиновники горного ведомства. Им устанавливались более длительные сроки на передачу дел, и содержание выплачивалось только после предоставления отчетов, ведомостей, описей казенного имущества (ст. 1011).
Как мы видим, законодатель преследовал несколько целей. Во-первых, поставить запрет на получение жалования по двум должностям; тем самым сохранялись казенные средства. Во-вторых, посредством четких временных рамок передачи дел избежать медлительности чиновников, а следовательно, повысить эффективность работы в ведомствах. Кроме того, прослеживается попытка отбора более квалифицированных служащих при назначении на временное исполнение обязанностей. Например, в таможенных учреждениях на временное исполнение должности управляющего мог претендовать только помощник управляющего, за пакгаузного надзирателя - помощник пакгаузного надзирателя и т.д. Такая система позволяла раскрывать способности чиновников к той или иной должности; в случае необходимости всегда имелась подготовленная замена.
Чиновник не должен был получать жалование по двум должностям. В исключительных случаях по Высочайшему повелению разрешалось получать двойной оклад (ст. 1009).
Если же к исполнению невакантной должности привлекался сверхштатный чиновник, то он имел право на получение всего содержания данной должности.
Например, Правительственный Сенат рассматривал дело по жалобе бывшего сверхштатного чиновника Оренбургской Казенной Палаты Губернского секретаря Петра Воронцовского на Министра Финансов за отказ в выдаче 83 рублей 33 копеек, за исполнение невакантной должности бухгалтера Палаты. Рассмотрев жалобу и приняв во внимание, что право на получение содержания по невакантным должностям предоставлено лицам, не получающим на службе жалования, Сенат обязал Министерство Финансов жалованье П. Воронцовскому выплатить1.
Правила статьи 1004 не распространялись на случаи, когда чиновник болел, находился в отпуске или командировке. В таких ситуациях исполняющий обязанности получал оклад по своей должности (ст. 1006).
Чиновники, подавшие прошение об отставке, получали содержание до прихода приказа об увольнении. При этом чиновник должен был исполнять свои обязанности, в противном случае содержание не выплачивалось (ст. 1011).
Помимо получения содержания, чиновники имели следующие имущественные права: 1) «прогонные деньги»; 2) «пособия на подъем и на путевые издержки»; 3) «суточные деньги»; 4) подорожные без взимания поверстных денег (ст. 1065).
Прогонные деньги выдавались по расчету на почтовых лошадей и по расстоянию по почтовым, а не железным дорогам (ст.1071). Чиновники первых пяти классов получали прогоны на 6 лошадей, чиновники 'УГ-'УШ классов - на 3 лошади, остальные -на 2 лошади и канцелярские служители на одну лошадь.
Под подъемными деньгами понимали единовременное пособие, выдаваемое перед поездкой по делам службы в размере от 30 до 600 рублей в зависимости от чина и должности лица, расстояния и важности поручения, учитывались особые затруднения в проезде (ст. 1094).
Суточные деньги выдавались командируемым чиновникам в размере от 45 копеек до 1 рубля 80 копеек в день (ст. 1097). Эти суточные деньги не окупали путевых расходов, но «прогоны», исчисляемые на лошадей, делали служебные командировки, особенно для лиц высших классов, весьма выгодными.
К числу особенно ценных имущественных прав служащих относилось право на пенсию. Пенсия могла быть назначена как самому чиновнику после выхода в отставку, так и семье государственного служащего после его смерти. Необходимо отметить, что пенсии в Российской империи устанавливались только государственным служащим. Служба по найму и общественная служба право на пенсию не давали (Уставы о пенсиях ст. 10).
Следует подчеркнуть прогрессивный характер пенсионного обеспечения в России по сравнению со странами Западной Европы, где пенсионное обеспечение служащих с низшими разрядами вообще не осуществлялось2.
Рассмотрим порядок назначения пенсии по «Уставам о Пенсиях и
-5
единовременных пособиях». Итак, для получения пенсии в размере полного оклада, нужно было отслужить не менее 35 лет, половинного оклада - 25 лет (ст. 88).
1 Широков Н.Н. Справочная книга для правительственных и общественных учреждений и должностных лиц. СПб., 1911. С. 137.
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 111.
3 Далее при ссылках на данный нормативный акт указывается его сокращенное название -Устав о пенсиях и номер статьи.
Недослужившие шесть месяцев до срока считались его выслужившими (ст. 89). Эта выслуга давала право на пенсию при соблюдении трех условий: 1) беспорочности службы («небеспорочность» устанавливалась только судом - ст. 4, 62, 88, 87); 2) состояния по службе по назначению от правительства или по выборам от дворянства (ст. 9, 10, 60.); 3) получением содержания из государственной казны или земских повинностей (ст. 56, 95).
Дореволюционные исследователи, например Н.И. Лазаревский, В.В. Ивановский, считали установление таких продолжительных сроков выслуги пенсии и переход от половинной пенсии к полной несправедливым: за 34 года службы полагалась такая же пенсия, как и за 25 лет службы. К тому времени в странах Западной Европы уже существовал опыт, который можно было заимствовать. Например, во Франции в основу пенсионного оклада принималось среднее жалование чиновника за последние 6 лет его службы; за каждый год службы дается пенсия в размере 1/60 от этой средней.
Что касается размера пенсии, то члены Государственного Совета, министры (ст. 52) получали пенсии по особому Высочайшему усмотрению; пенсии других должностных лиц устанавливались в «штатах» каждого государственного учреждения, где указывалось, какая должность пенсией какого разряда пользуется (ст. 53). Оклады пенсий по разрядам указывались в приложении к статье 53 Устава о пенсиях. Максимальный оклад при полной выслуге 35 лет составлял 1143 рублей 60 копеек, минимальный 85 рублей 80 копеек. Из пенсий до 142 рублей 95 копеек производился вычет в 1%, из пенсий выше этого - 2%.
Право на пенсию имела вдова и дети чиновника (ст. 101), причем вдова имела право на У той пенсии, которую получал или получал бы муж, а дети - на У пенсии (ст. 114). Сумма пенсии, получаемой семьей, не должна была превышать того, что получал бы чиновник сам (ст. 100).
Из этих общих правил имелись исключения, устанавливавшие сокращенные сроки, уменьшенные размеры и особые условия пользования пенсиями.
Лица, оставившие службу, но не выслужившие пенсию, получали единовременное пособие в размере годового оклада (ст. 5 и 127). Вдова и дети умершего чиновника получали пособия - в размере У г жалования, если он прослужил не менее 10 лет, и в размере годового жалования, если прослужил от 10 до 25 лет (ст. 129).
Вопрос о том, достойно и достаточно ли оплачивалась государственная служба, задавался и задается исследователями до сих пор. При ответе на него нужно иметь в виду, что денежное содержание, которое получал чиновник, не являлось единственной формой вознаграждения за труды. Получаемые чины, ордена, сословные права, известное общественное положение, обеспечиваемое состоянием на службе, являлись благами, не подлежащими денежной оценке. Кроме того, помимо жалования чиновник имел право на пенсию себе и своей семье. Все эти материальные блага и связанные со службой нематериальные выгоды привели к тому, что государство платило большинству государственных служащих много меньше того, что некоторые лица получали на частной службе.
Помимо содержания, государственные служащие, добросовестно выполняющие свои функции, имели право на награды. Данное право являлось условным в юридическом смысле, так как государство не обязано было давать награды, а начальство не обязано было представлять к ним. Кроме того, нельзя говорить об этом
«праве» как исключительно относящемуся к государственным служащим. Российское законодательство допускало награждение и за «внеслужебные заслуги».
Все представления к наградам, кроме тех, которые жаловались государем, вносились министрами в Комитет о Службе чинов Гражданского Ведомства и о Наградах.
Об этом говорит ст. 1134 Устава о службе: «верные, истинные слуги Государя и Отечества имеют надеяться на особливые Монаршее благоволение и милость, и во всех случаях, по испытанной верности и искусству, ожидать соразмерной заслугам награды». Такими наградами могли быть по ст. 1139 Устава о службе: 1) Высочайшее благоволение; 2) чины; 3) ордена; 4) пожалование земель1; 5) подарки от Высочайшего имени; 6) единовременные денежные выдачи; 7) звания личного или потомственного почетного гражданина; 8) медали; 9) кафтаны; 10) зачет в действительную государственную службу времени, проведенного в частных занятиях в правительственных и общественных установлениях, и равно времени состояния на государственной службе без права на чинопроизводство; 11) представление прав государственного служащего лицам этими правами не пользующимися; 12) несчитание судимости препятствием к наградам и другим преимуществам по службе; 13) арендные деньги; 14) прибавочное жалованье; 15) признательность начальства, объявленная с Высочайшего соизволения; 16) звания Камергеров и Камер-юнкеров Двора Его Императорского Величества. Законодателем подчеркивалось, что суждение о трудах и достоинствах каждого служащего принадлежит его начальнику, а потому никто не вправе сам просить себе награду любого вида (ст. 1142-1143). Статья 1137 Устава о службе прямо указывала: «не испрашивать наград всем чиновникам без разбора, и представлять к таковым единственно за действительные заслуги и особое усердие». Иначе говоря, одна выслуга определенных для наград сроков и прямое исполнение служебных обязанностей по долгу присяги не составляли особого отличия, не могли служить основанием ходатайства о награде. Сведения о награждении чиновника публиковались для всеобщего сведения (ст. 1136). Никто не мог быть представлен к награде, находясь под следствием или судом (ст. 1151).
К числу социально-личностных прав чиновников можно отнести право на отпуск, введенное Генеральным Регламентом и сохраненное Уставом о службе. Государственный служащий имел право на отпуск сроком до четырех месяцев. Вместе с тем, отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть предоставлен не более раза в два года. Если домашние обстоятельства или иные причины (в том числе необходимость длительного лечения) вынуждали отсутствовать более четырех месяцев, то чиновник должен был просить об увольнении с последующим восстановлением на работе (ст. 1202). Руководитель учреждения обязан был следить за тем, чтобы на рабочих местах оставалось достаточное число чиновников и от отпусков не пострадало дело. При одновременных просьбах о предоставлении отпусков предпочтение отдавалось старшим (ст. 1213). Уволенным в отпуск выдавался паспорт, в котором указывались чин, имя и фамилия, служба и должность, место проведения отпуска и срок действительности данного документа (ст. 1215-1216). Если чиновник без
1 Например, в 1844 г. земли были пожалованы 301 чиновнику // Отчет министерства юстиции за 1844 г. СПб. 1845. С. 12.
уважительной причины не являлся из отпуска, то из его содержания вычиталась сумма за просроченное время. Если чиновник не возвращался на рабочее место свыше четырех месяцев, то подлежал увольнению. Уважительными причинами задержки в отпуске признавались: болезнь, арест, начало военных действий «в силу этого невозможность прибытия на службу вовремя (в том числе нахождении в плену), стихийное бедствие, смерть кого-либо из родителей или управляющего имением или другие столь же чрезвычайные обстоятельства, которые начальство признает уважительными (ст. 1220).
Мы рассмотрели представленные в Уставе о службе статусные и социально-личностные права. Функциональные же права были представлены сжато и сводились к следующим: 1) государственные служащие имели право исполнять свою службу и требовать повиновения в пределах своей компетенции, а также имели право на уважение, соответствующее их положению как представителей власти. Таким образом, закон предполагал, что должностное лицо могло встретить сопротивление при реализации своих функций, и устанавливал уголовную ответственность за такого рода действия.
Главная задача функциональных прав - регламентация служебной деятельности. Более детально они излагались в уставах ведомств и инструкциях1. Анализ инструкций позволил выявить следующие функциональные права чиновников в середине XIX века: 1) право на получение информации, необходимой для исполнения должностных обязанностей; 2) Посещение учреждений и организаций в рамках компетенции; 3) Принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями; 4) Внесение предложений о совершенствовании государственной службы и ведомств; 5) Ношение форменной одежды установленного образца в соответствующих ведомствах (ст. 975).
Рассмотрим функциональные права на примере министров, по манифесту «Общее учреждение министерств». Манифест от 25 июня 1811 г. стал главным законодательным актом министерской реформы. Структурно он состоял из двух частей: 1) «Образование министерств»; 2) «общий наказ министерствам». Совокупно они насчитывали 401 параграф и одно приложение: «Формы письмоводства». «Общий наказ министерствам» устанавливал степень и пределы власти министров, определял их функциональные права и обязанности.
К числу функциональных прав министров относилось определение и увольнение чиновников, удаление от должности и предание их суду в случае совершения ими преступлений, разрешение затруднений в сфере вверенного им управления, принятия мер к действию законов и учреждений. При чрезвычайных обстоятельствах министр наделялся правом действовать своей властью в делах, требовавших «высочайшего» утверждения или издания закона с обязательным уведомлением императора о принятых мерах. «Само нарушение закона министром не вменялось ему в вину, если на это он
Л
был уполномочен верховной властью» . Министрам принадлежало право законодательной инициативы. Оно осуществлялось через Государственный Совет путем подачи представления (§ 220). Они наделялись также правом непосредственного
1 ПСЗ. Т. XXXI. №24307; № 24326; № 24686.
2
Российское законодательство X-XX вв. Т. 6., М., 1988. С. 151.
представления документов императору по делам исполнительным (§ 235-236). Кроме того, министры могли давать предписания в отношении подчиненных им управлений (§ 258). Речь идет о циркулярах, которые по прошествии времени превращались в способ толкования законов. Таковы основные функциональные права министров. Что касается данной категории прав начальников более низкого уровня то их на основании Устава о службе можно свести к следующим:
1) выше мы уже говорили о том, что права могут быть личными и правами-обязанностями. Таким правом-обязанностью начальства являлось «назначение жалования из общей суммы, канцелярским чиновникам «по мере трудов», способностей «заслуг каждого» (Устав ст. 998). При этом начальник не должен был выходить за определенную сумму, в случае неоправданного повышения окладов, он возвращал в казну потраченное в двойном размере (ст. 998);
2) согласно Уставу о службе, начальство также имело право на меньшее число служащих по сравнению с предусмотренным штатами. Сэкономленные таким образом средства должны были направляться на поощрение чиновников, «отличившихся способностями и усердием к службе»;
3) согласно статье 1239 чиновник мог быть уволен по прошениям и распоряжениям начальства. Если он признавался неспособным и неблагонадежным, то увольнение без прошения и мог быть передан суду за должностные преступления. В таком случае государственный служащий не получал половинного жалования за время следствия и суда. Начальство, предавшее чиновника суду, должно было четко исполнить правила содержащиеся в статьях 1017-1033. В случае неисполнения устанавливалась личная ответственность как за упущение по службе (ст. 1034);
4) право представлять чиновникам к наградам (ст. 1142-1143). Представление осуществлялось раз в год, в специально установленные для этого сроки, по рапортам начальства.
Следующий вопрос, который необходимо рассмотреть, это обязанности должностных лиц. Как мы отмечали выше, обязанности - это функции, которые возлагались на государственных служащих с целью непосредственного исполнения или профессионального обеспечения полномочий государственного органа или должностных лиц, представлявших этот орган. Иными словами, лица, поступившие на государственную службу, добровольно принимали на себя главную обязанность -представителя верховной власти. Содержание этой обязанности конкретизировалось в рамках каждой конкретной должности. Независимо от характера и степени власти чиновника по Уставу о службе, можно выделить общие обязанности лиц, состоявших на государственной службе по определению от правительства.
Устав о службе не просто перечислял функции-обязанности чиновников; он определил требования к личным качествам государственного служащего, наличие которых гарантировало бы государству качественное и своевременное исполнение служебных обязанностей. Статья 1187 Устава о службе так квалифицировала необходимые для российского чиновника черты характера: «1) здравый рассудок; 2) добрая воля в отправлении порученного; 3) человеколюбие; 4) верность в службе его императорского величества; 5) усердие к общему добру; 6) радение о должности; 7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток; 8) правый и равный суд всякому состоянию; 9) покровительство невинному и скорбящему». Значение этих требований
состояло в том, что все они были лишены «юридического смысла» и содержали моральные и нравственные характеристики. Законодатель не пошел чисто формальным путем перечисления обязанностей чиновника, он показал свою заинтересованность в чиновнике-личности, обладающей нравственным стержнем.
Большинство дореволюционных, советских и современных российских ученых дают крайне негативную оценку чиновничеству Российской империи.
Так, А.В. Оболонский, размышляя о значимости, истории развития и перспективах реформирования государственной службы, справедливо отмечает, что практически невозможно найти в литературе «хоть сколько-нибудь положительный образ чиновника... В основной же массе это либо прожженные взяточники, циники и воры, либо ничтожества»1.
М.В. Довнар-Запольский в качестве иллюстрации приводит цитату из записки Петра Долгорукова, поданной императору Александру II в ноябре 1857 г.: «Неудовольствие общее возникло по причине весьма ясной и естественной: между царем и народом стоит дурная и злонамеренная администрация; легион воров, известный под названием бюрократия, который заслоняет народ от царя, а царя от народа, обманывает и обкрадывает обоих. Грустно сжимается сердце при взгляде на внутреннее состояние России, на администрацию нашу. Что видим мы в ней? Преступное равнодушие ко благу общему, презрения достойное поползновение к выгодам личным; почти все в ней основано на обмане и плутнях, почти везде мошенничество, грабеж, почти все покупается»2.
Наличие в уставе статьи 1187 говорит о том, что, с одной стороны, государство четко представляло и осознавало проблему эффективной работы чиновников, а с другой стороны, при помощи этих характеристик рисовало нам образ желательного, идеального чиновника, которому каждый государственный служащий должен стремиться. Как отмечал в своих мемуарах Г.В. Винский: «Правительство непременно обязано поддерживать нравственность, без того она бесполезна и не может иметь никакой власти над сердцами. Законы должны быть пополнением и доказательством нравственности, внушенной воспитанием»3.
Следующая обязанность чиновничества, закрепленная в Уставе о службе, получение высшего образования. Ее реализация позволяла вступать на государственную службу и продвигаться по карьерной лестнице. С целью воспитания квалифицированных чиновников, помимо университетов, государственных служащих начинают готовить училища и институты. Выпускники таких учебных заведений обязывались посвятить себя службе «совершенно или на определенный срок» (ст. 223 Устава о службе). Например, окончившие университет Св. Владимира должны были прослужить в гражданской службе 6 лет. При присвоении чина и распределении на служебные места учитывалась успеваемость выпускников. Наиболее талантливые получали чин 9-го класса и распределялись в министерства и их департаменты. К. Флеровский, окончивший юридический факультет Казанского университета в 1849 г.
1 Оболонский А.В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования //
Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. № 4. С. 168. Довнар-Запольский М.В. Администрация и суд при Николае I. Баку, 1925. С. 64.
3 Винский Г.В. Мое время. СПб., 1914. С. 19.
сообщал: «Я попал в число лучших кандидатов и поступил в департамент Министерства Юстиции»1. С его курса только троих распределили в Министерство, остальные были направлены в губернские присутственные места. Подтверждается
Л
подобная практика и отчетом Министерства Юстиции за 1844 г. В нем отмечено, что в Императорском Училище Правоведения на указанный период 251 воспитанник, 21 из них выпущены: 9 с правом 9 класса, 12 с правом 12 класса. Всего со времени его открытия в Министерство Юстиции поступило 105 человек, большая часть которых занимала должности в Правительствующем Сенате и Министерстве Юстиции. Таким образом, государство заинтересованное в чиновниках-специалистах, обязывало служащих учиться, но при этом создавало профильные учебные заведения. Выпускникам гарантировалась служебная занятость и более высокий чин в начале карьеры. Такая практика возникла еще и потому, что с изданием «Жалованной грамоты дворянству» (1785 г.) старый принцип комплектования чиновничьего аппарата -мобилизация дворянства - был отменен. Для обеспечения государственного аппарата кадрами вводился новый принцип - мобилизации выпускников государственных учебных заведений на государственную службу.
Далее в Уставе отмечалось, что чиновник строит свою работу, имея в виду преумножение богатств страны, ее силы и влияния в мире. Служащие призывались исполнять свои обязанности, согласно данной присяге, «не лицемерно и добросовестно» (ст. 1189), знать и соблюдать существующие законы (ст. 1190), не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более ни из корысти или взяток ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения» (ст. 1189).
Служащий должен был «охранять свято и не нарушать вверенную ему тайну, касающуюся службы и пользы Его Императорского величества (ст. 1191). Чиновник обязан был уважать начальство и точно исполнять его приказания. Если же государственный служащий считал повеление «незаконным и противным интересу Его Императорского Величества», то «обязан исполнить то, что на подобные случаи в учреждении занимаемой им должности предписано» (ст. 1194). Служащему воспрещалось жестокое и неприличное обращение с подчиненными, а также отягощение их делами, не положенными по службе (статья 715). Чиновник должен был находиться в месте своей службы и мог отлучаться в отпуск или командировки только с разрешения начальства. Увольняющийся с должности обязан был исполнять свои функции до получения приказа об увольнении, а затем должен был передать дела своему приемнику или в архив (ст. 1232; 1240).
Устав определял лишь основные обязанности государственных служащих. Что касалось специальных служебных обязанностей, то их круг регулировался правовыми нормами либо специального законодательства, либо соответствующими ведомственными подзаконными актами.
Анализируя служебные обязанности чиновников, мы выходим на проблему добросовестности. Добросовестность - не только качественное и своевременное
1 Флеровский Н. Три политические системы: Николай I, Александр II, и Александр III: Воспоминания. Лондон, 1897. С. 20. Отчет министерства юстиции за 1844 г. СПб. 1845. С. 63.
исполнение должностных полномочий. Это заинтересованное и неформальное отношение к делу, которому служишь1. Не случайно ст. 1198 Устава предписывала начальству «побуждать» служащих к строгому и точному исполнению обязанностей, а ст. 1201 за «медлительность и нерадение» грозила чиновникам судом. Законодатель не просто требовал «добросовестности», а создавал экономический механизм поощрения «отличившимся способностями и усердием к службе». Так, статья 998 предписывала начальству назначать жалование, из общей суммы, канцелярским чиновникам «по мере трудов, способностей и заслуг каждого». При этом начальство имело право на меньшее число служащих, предусмотренных штатами. Сэкономленные таким образом средства направлялись на поощрение отличившихся чиновников. Таким образом, можно сделать вывод, что в «Уставе о службе по определению от правительства» формировался принцип презумпции добросовестности в системе государственной службы Российской империи. Если государство требовало от служащего законопослушания и добросовестности в пользовании своими правами и реализации обязанностей, то государственный служащий, в свою очередь, был вправе рассчитывать на проявление уважения государства к себе и на поощрение своей деятельности. Главное, чтобы объемы прав и обязанностей были сбалансированы, не сдерживали, а стимулировали добросовестное и эффективное выполнение служебных обязанностей с учетом интересов государства.
На практике эти идеи не всегда удавалось реализовать. От юридической стороны вопроса перейдем к фактической. Еще М. М. Сперанский в одной из записок начала николаевского царствования описывал положение исправника в таких чертах: «от поимки простого бродяги до самых важных и многосложных уголовных следствий, все лежит на его (исправника) ответственности; от полтинной пошлины за гербовую бумагу до сотен тысяч недоимок, во всем он ответствует, за все его винят и с него взыскивают»2. Таких примеров в литературе множество.
Отсутствие баланса между правами и обязанностями, объемом выполняемой работы и жалованием - вот причина низкой эффективности закона. В некоторых случаях содержание, и довольно крупное, присваивалось должностям, не связанным ровно ни с какими или почти ни с какими служебными обязанностями (члены Государственного Совета, не присутствовали ни в Собрании его, ни в Департаментах,
-5
сенаторы, члены Совета Министров и т.д.), таково мнение Н.И. Лазаревского .
На наш взгляд, законодатель пытался преодолеть возникший дисбаланс в правах и обязанностях рядовых и высших чиновников с помощью ст. 1199 Устава о службе. Согласно ей, у начальства и подчиненных общая цель - «служба Его Императорскому Величеству», поэтому они обязаны усердно трудиться, помогая друг другу. По мнению правителя, права и обязанности чиновников разных уровней не должны противопоставляться, а должны дополнять друг друга с тем, чтобы в итоге достичь цели - эффективного управления. Мы считаем, что наличие идеологической составляющей в
1 Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего в РФ // Государство и право. 2003. № 9. С. 21.
Довнар-Запольский М.В. Администрация и суд при Николае I. Баку, 1925. С. 31.
3Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 107.
государственной службе необходимо. Она позволяет нивелировать различия в статусе чиновников, утверждая, что каждый из них есть часть механизма, без которой невозможна слаженная работа всего аппарата. Она помогает объединить усилия для достижения общей цели. Как мы видим, законодатель в первой половине XIX века предусмотрел общую цель для государственных служащих, современное законодательство до сих пор в поиске.
Итак, к середине XIX века права и обязанности государственных служащих получили прочное нормативно-правовое закрепление в «Уставе о службе Гражданской» 1832 года. В нем четко определены социально-личностные, статусные и функциональные права чиновников. Следует отметить более детальную проработку -по сравнению с предыдущим периодом, - имущественных прав чиновников, особенно права на содержание и пенсионное обеспечение. Окончательно была реализована идея Петра I о создании чиновничества, полностью материально зависимого от государства. Основным источником его существования стало государственное денежное содержание. Таким образом, в первой половине XIX века денежные оклады являлись основным источником содержания бюрократии. Законодательное закрепление пенсионного обеспечения за выслугу также способствовало стабилизации правового статуса государственного служащего и его семьи. Однако выплаты были крайне незначительны. Это обстоятельство оставалось постоянным стимулом к злоупотреблениям.
С началом проведения министерской реформы происходит замена принципа коллегиальности принципом единоначалия, что, естественно, не могло не отразиться на статусных правах государственных служащих. Прежде всего, продвижение по службе, стало зависеть от образованности чиновника, подтвержденной соответствующим сертификатом. Этим законодатель обозначил новую цель государственной службы: переход от модели чиновника-универсала к модели чиновника-специалиста. Кроме того, право на чин уравновешивалось обязанностью получения высшего образования, другими словами начал складываться баланс между правами и обязанностями государственных служащих. Сбалансированность прав и обязанностей - шаг на пути к эффективному управлению.
Библиографический список
1. Винский Г.В. Мое время. - СПб., 1914. - 159 с.
2. Градовский А.Д. Закон и административное распоряжение по русскому праву. - СПб., 1874.
- 34 с.
3. Довнар-Запольский М.В. Администрация и суд при Николае I. - Баку, 1925. - 67 с.
4. Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее виды. - Казань, 1895. - 622 с.
5. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1., - М., 1908. - 597 с.
6. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - СПб., 1910. - 509 с.
7. Метушевская Т.И. Правовой статус государственного служащего в XVIII веке. -Курск. 2007.
- 99 с.
8. Оболонский А.В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - 2000. - № 4. - С. 168-176.
9. Отчет министерства юстиции за 1844 г. СПб., 1845.
10. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего в РФ // Государство и право. -2003. - № 9. - С. 4- 19.
11. Полное собрание законов Российской империи: Собр. I. - СПб., 1830. Т. XXVII. № 20342; Т. XXX. № 23559, № 23771; Т. XXXVII. № 20597.
12. Российское законодательство X-XX вв. Т. 6., - М., 1988. - 431 с.
13. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных // СЗРИ. Т. XV. - СПб. 1957.
14. Флеровский Н. Три политические системы: Николай I, Александр II, и Александр III: Воспоминания. - Лондон, 1897. - 394 с.
15. Широков Н.Н. Справочная книга для правительственных и общественных учреждений и должностных лиц. - СПб., 1911. - 362 с.
