CC BY
16
ФОРУМЫ. СЪЕЗДЫ. КОНФЕРЕНЦИИ
ПЕРЕХОД НА МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ ФИНАНСОВОЙ ОТЧЕТНОСТИ — ВЕЛЕНИЕ ВРЕМЕНИ
С 3 по 9 сентября 2011 г. в Геленджике прошло Всероссийское совещание по вопросам бюджетного учета и формирования бюджетной отчетности для специалистов управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации и органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации. В обзоре отражены актуальные проблемы в сфере государственного бухгалтерского учета в ведущих странах мира, а также казначейские задачи и функции в этой сфере, сфере подготовки государственной бухгалтерской отчетности, на которых остановился руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин.
Всероссийское совещание открыла заместитель министра финансов Российской Федерации Т. Г. Нестеренко, которая ознакомила участников с основными положениями программы повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г. По словам выступающей, этим рубежом не ограничиваются те цели и задачи, которые правительство поставило для себя в рамках реализации этой концепции. Период обозначен для того, чтобы иметь возможность, в том числе и после выборного политического сезона 2012 г., скорректировать направление реформ в сфере общественных финансов, с тем чтобы данный документ отвечал целям и задачам, которые ставит перед собой правительство.
Руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин в своем выступлении остановился на двух моментах. Первый — о том, что проис-
ходит в сфере государственного бухгалтерского учета в ведущих странах мира, и второй — это казначейские задачи и функции в этой важной сфере, подготовка государственной бухгалтерской отчетности.
Р. Е. Артюхин отметил, что в целом в зарубежных странах происходит повышение значимости публикуемой отчетности. Внешние кредиторы, внешние рейтинговые агентства узнают из официальной отчетности основные макроэкономические параметры, параметры долговых отношений, долговых обязательств, активов публично-правовых образований. На основании этих данных они составляют рейтинги. Конечно, передовой зарубежный опыт формирования и оценки отчетности для нас очень важен. «Мы должны учиться, на какие вещи обращать внимание, что необходимо уточнить, улучшить или изменить», — отметил он.
Руководитель Федерального казначейства обратил внимание на то, что кризис 2008—2009 гг. показал слабость финансовой отчетности, слабость данных, которые публиковались, в частности Грецией, Испанией, Португалией и рядом других стран. Так, например, правительство Греции в 2009—2010 гг. оказалось неспособно управлять государственным долгом. Когда до конца года оставалось 3 мес., выяснилось, что реально дефицит бюджета будет не 3 % годовых, а 12,5 %. В данном случае на подготовку бухгалтерской отчетности повлияла совокупность факторов, среди которых и факторы политического влияния на бухгалтерскую отчетность, и желание приукрасить действительность. В то же время проявились ангажированность тех бухгалтеров, которые находятся под влиянием политических
структур, и неспособность сферы организации бухгалтерского учета дать достоверную отчетность о своей деятельности.
После таких событий была встреча стран G-20 на уровне руководителей стран и министров финансов. На повестке дня стоял такой пункт, как необходимость обеспечения формирования достоверной отчетности. Позднее в Россию приезжала миссия Международного валютного фонда, на встрече с которой обсуждалось, насколько крепка, прозрачна, понятна, независима от политического влияния система составления и формирования бухгалтерской отчетности в Российской Федерации как одной из крупнейших стран. И насколько та информация, в том числе бухгалтерская и статистическая на основе данных по государственным финансам, которая представляется нашей страной в Международный валютный фонд, является основой для принятия, рассмотрения и сравнения финансовой позиции Российской Федерации по отношению к другим странам.
Р.Е. Артюхин остановился на позитивном опыте, который имеется в зарубежных странах. Традиционно лучший подход к финансовой подотчетности и ее открытости демонстрируют страны так называемого англосаксонского мира, особенно Великобритания и Австралия. Он обратился к впервые опубликованному в Англии отчету о полных государственных счетах, составленному на основе Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО). Это отчетность в сфере государственного управления. «Мы тоже публикуем такую отчетность, но у нас не фиксируется, что эта отчетность составлена в соответствии с требованиями МСФО. Можно сказать, что пока еще ни одна страна мира не провозгласила, что формируемая отчетность соответствует этим стандартам. И даже не международным стандартам для государственного сектора, а всеобщим стандартам, в том числе и для корпоративного сектора», — отметил руководитель Федерального казначейства.
Изучая эту отчетность, — далее продолжил он, — можно увидеть много интересных вещей. Какие же активы, обязательства, объекты бухгалтерского учета существуют в финансовой отчетности Англии и какие выводы можно сделать? Общие параметры — баланс: активы составляют 1 205,3
млрд фунтов стерлингов, обязательства — 2 421,5 млрд фунтов стерлингов. Англичане четко оперируют понятием чистых обязательств, которые составляют 1 216,2 млрд фунтов стерлингов.
Что же такого необычного в этих обязательствах? Это то, что около половины обязательств составляют пенсионные обязательства по государственным служащим (1 133,3 млрд фунтов стерлингов) из общего объема обязательств в 2 421,5 млрд фунтов стерлингов. «Мы изучили пенсионные обязательства, которые отражают наши уважаемые коллеги. Первое — это не актуарный расчет, не обязательства перед будущими пенсионерами, это те обязательства, которые выплачиваются уже действующим пенсионерам, а также тем людям, которые на момент составления данного отчета получили право на эти пенсионные обязательства. Далее идет расчет так называемой чистой произведенной стоимости всех пенсионных выплат к текущему периоду времени. Такой объект учета у нас отсутствует», — подчеркнул Р. Е. Артюхин. Более того, было отмечено, если бы речь шла обо всех пенсионных обязательствах вообще (а у нас практически государственная система пенсионного обеспечения), обо всех действующих пенсионерах, а не будущих, то структура нашего баланса была бы совсем другой. Вывод для всех — и для муниципалитетов, и для субъектов РФ (имея в виду государственными служащими) — таков. Не секрет, что объем пенсионных обязательств перед государственными служащими в субъектах и муниципальными служащими в муниципалитетах намного превышает (по каждому человеку) объем обязательств, которые существуют на федеральном уровне. На федеральном уровне государство имеет сектор государственных служащих, ограниченный 70 % денежного содержания, а по муниципалитетам в настоящий момент пенсия муниципалов в ряде регионов в несколько раз превышает ту пенсию, что выплачивается государственным служащим на федеральном уровне, или же пенсию тем людям, которые всю жизнь проработали в негосударственном секторе экономики. В этой сфере необходимо внимательно смотреть на объем обязательств, вырабатывать методологию их учета и, конечно же, достоверно и на основе принципов открытости и прозрачности отражать эти данные.
Другие аспекты международной финансовой отчетности не столь значимы. Р. Е. Артюхин привел лишь небольшой пример. В объем обязательств включены так называемые комфортные письма по проведению Олимпийских, Паралим-пийских игр и различных чемпионатов. Подобная практика весьма актуальна для России. Ведь мы также подписываем соответствующие письма, но в отчетности это нигде не отражается. А ведь у нас череда предстоящих подобных событий, которые также являются обязательствами государства и должны отражаться в бухгалтерской отчетности: Олимпийские и Паралимпийские игры, чемпионат мира по футболу, чемпионаты Европы, универсиада...
Следующий вопрос — налоговые кредиты (отсрочки, рассрочки), которые тоже пока не являются объектом учета. В свое время в Бюджетном кодексе РФ была статья, определяющая, что их нужно отражать в составе доходов и активов. Но потом ее отменили ввиду несоответствия Налоговому кодексу РФ. Этот вопрос, по мнению Р. Е. Артюхина, нуждается в проработке и к нему необходимо вернуться.
Руководитель Федерального казначейства затронул также проблему, которая окончательно до настоящего времени не решена, — это вопросы участия в капитале. В нашей бухгалтерской отчетности отражаются так называемые взносы и уставные фонды в уставном капитале по номиналу. При этом международный стандарт требует другого подхода. Первое: по рыночным акциям должна отражаться рыночная стоимость в активах. Что касается унитарных предприятий и других организаций, то здесь у нас тоже есть примеры правильного отношения к такого рода активам. Р. Е. Артюхин обратил внимание на принятый в прошлом году Федеральный закон от 27.07.2010 № 208-ФЗ «О консолидированной финансовой отчетности», который впервые не для государственных, а для частных структур, чьи акции обращаются на рынке, предписал использовать МСФО при составлении консолидированной отчетности по группе. По сути, публично-правовое образование и представляет собой эти группы с многочисленными дочерними, внучатыми и правнучатыми организациями и предприятиями. В этой связи, подчеркнул он, мы, конечно же, на
уровне публично-правовых образований должны изучать эти стандарты, ориентироваться на них и впоследствии обеспечить их применение при формировании стоимости активов. Если говорить о принципе формирования отчетности в этой части, то кратко, он заключается в том, что смотрятся чистые активы соответствующих дочерне-внучатых компаний и доля их участия в капитале. Если 100 %, то ставят в актив 100 % чистых активов, 50—50, 40—40 и т. д. А могут быть чистые убытки — тогда нужно минусовать активы независимо от того, что устав на год может составлять и 100 тыс., и миллион рублей. Все равно чистые активы будут отрицательными.
Следующий аспект, в процессе регулирования которого возникает масса вопросов, касался земельных отношений. Необходимо заметить, что у нас по богатству лидируют не субъекты Российской Федерации, а именно муниципалитеты, которые реально занимаются распределением и изменением правового статуса земель и извлекают экономические выгоды из всех «земельных ошибок». Этот вопрос, по мнению Р. Е. Артюхина, не может быть решен в течение года, 2 или 3 лет. Но без выработки методологии в части отражения государственной и муниципальной собственности на землю и на другие природные ресурсы мы двигаться вперед не сможем.
Таким образом, если сопоставить наш учет с международными стандартами, то очевидно, что предстоит еще выполнить большой фронт работы в целях его приближения к МСФО. Одной из важнейших задач, которой в настоящее время занимается Департамент бюджетной политики и методологии Минфина России, как раз и является организация перевода на русский язык МСФО для государственного сектора.
«Соответственно, перед нами стоит задача, — отметил глава Казначейства России, — которая провозглашалась еще постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» — формирование отечественных стандартов бухгалтерской отчетности, где должны быть обозначены все соответствующие объекты: признание, оценка, амортизация, списание. Поэтому в обозримой перспективе, хотя бы за 3-5 лет, мы должны решить задачи по достоверному от-
ражению данных. С этим связан вопрос, который касается формирования отчетности по статистике государственных финансов. Мы просим Минфин России ускорить утверждение соответствующего приказа, поскольку, представляя отчет в МВФ в целом за государство, мы видим, что есть много моментов, по которым принимаются суждения, не отраженные в документах. Утверждение такого документа позволило бы ориентироваться и субъектам РФ при формировании данных по приведенному стандарту».
Во второй части своего выступления, завершая освещение вопросов, касающихся формирования отчетности, Р. Е. Артюхин отметил, что Федеральное казначейство видит перед собой задачу повышения именно аналитичности той информации, которая имеется в казначействе, в информационных системах и базах. «Наша задача — сделать ее действительно понятной и полезной для потребителей и на уровне субъектов РФ, и на уровне муниципальных образований».
Среди других задач на ближайший отрезок времени для Казначейства России ее руководитель выдвинул такой лозунг, как «Польза». Польза от того, что сейчас существует в информационных системах и ресурсах. В этом смысле новым фронтом работ будет взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов и муниципальных образований. В феврале текущего года принят новый Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В проекте поправок к Бюджетному кодексу РФ обозначена задача представления информации независимо от финансовых органов напрямую контрольно-счетным органам субъектов РФ и муниципальных образований — о кассовых оборотах, кассовых потоках по счетам публично-правовых образований. Соответственно, субъекты РФ будут получать такие формы отчетности о ежедневных оборотах, которые даст им Казначейство. Это, требование, которое выдвинуто Счетной палатой России, заключается в том, что у контрольно-учетных органов должно быть много независимых источников получения информации о деятельности соответствующих публично-правовых образований.
В части изменения организационной структуры, далее сообщил Р. Е. Артюхин, создано новое межрегиональное операционное управление. В структуре Федерального казначейства проводится реорганизация работы, в частности, создано управление, которое теперь будет получать финансовую и бухгалтерскую отчетность непосредственно от финансовых органов субъектов РФ и от Управления Федерального казначейства, обеспечивая консолидацию и дальнейшее представление отчетности в Федеральное казначейство.
Следующий аспект работы, на котором остановился руководитель Федерального казначейства и которому будет уделяться внимание в следующем году, касается совершенствования механизмов управления ликвидностью. Предполагается, что с 2012 г. сначала в порядке эксперимента, далее уже в более широком масштабе будет использоваться такой механизм, как предоставление краткосрочных бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета субъектам РФ и муниципальным образованиям на срок до 30 дней по ставкам, которые будут определяться законом о федеральном бюджете. Это новый механизм для подкрепления ликвидности ликвидных счетов бюджетов субъектов и муниципальных образований. Важно, что одним из критериев предоставления таких кредитов будут являться наличие аудированной контрольно-счетными органами финансовой отчетности и ее соответствие стандартам, разработанным Минфином России. В связи с этим, отметил Р. Е. Артюхин, в смежных отраслях и сферах взаимодействия субъектов РФ и муниципальных образований значение отчетности должно быть таким же, какое имеет финансовая отчетность для частных корпораций при получении ими ресурсов от кредитных организаций.
Среди других задач главой Казначейства России обозначена задача по проведению ряда экспериментов по оптимизации денежных потоков между Российской Федерацией и ее субъектами по предоставлению субсидий и субвенций. «Мы говорили об этом и в прошлом году — о том, что существуют значительные остатки федеральных ресурсов на счетах субъектов и муниципальных образований, доходящие (по прошлому году) до 275 млрд руб. Этот инструмент предоставления субсидий и субвенций под потребность, а не
авансом мы также должны развивать. Есть разные категории субсидий и субвенций, и в ходе такого изменения в перечислении денежных средств мы должны компенсировать ликвидность в субъектах РФ и муниципальных образованиях через краткосрочные кредиты из федерального бюджета для формирования оборотно-кассовой наличности», — констатировал руководитель Федерального казначейства.
Завершая свое выступление, Р. Е. Артюхин отметил, что казначеи и финансисты должны понимать: предстоит большая работа по формированию полной и достоверной бухгалтерской отчетности, поскольку в настоящее время наша
отчетность пока не в полной мере соответствует международным стандартам. Коль скоро мы выходим на соответствующие рынки, отметил он, настанет то время, когда соответствие международным стандартам будет требованием не только бухгалтерской практики, но и рейтинговых агентств, кредиторов. А это влияет и на уровень заимствования - заимствования не только для федерального уровня, но и для субъектов РФ, и для всех корпораций, которые являются резидентами Российской Федерации.
Обзор подготовили В. Б. Дерновой и С. И. Гализдра
