CC BY
200
Н.С. Кучерков
студент Института финансового менеджмента
ПЕНСИОННАЯ СИСТЕМА РОССИИ: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ*
С января 2002 г. в Российской Федерации начинается реформа системы пенсионного обеспечения. Многочисленные дискуссии ученых, представителей исполнительной и законодательной ветвей власти завершены. Национальный совет при Президенте РФ по пенсионной реформе во главе с премьер-министром России М. Касьяновым одобрил основные ее положения, а парламент принял соответствующие законы.
Касающаяся одной из наименее социально защищенных групп -престарелых граждан, тем или иным образом влияющая на жизнь каждого члена общества, пенсионная реформа должна проводиться государством с особой тщательностью, ибо цена неудачи очень высока. «От эффективности системы пенсионного обеспечения зависит моральное состояние всего общества» — это слова президента В.В. Путина.
При всей важности морального аспекта стоит отметить, что и экономическое состояние общества зависит от эффективности функционирования системы пенсионного обеспечения. Вопросы пенсионной реформы затрагивают финансы предприятий и организаций, доходы населения, бюджетную сферу, инвестиционные процессы. В настоящее время реформирование пенсионной системы может и должно стать неотъемлемым звеном реформы всей экономики и финансов России.
Автор статьи — обладатель стипендии Президента РФ 2001/02 учебного года. Статья подготовлена на основе научной студенческой работы, позволившей автору стать лауреатом Всероссийского конкурса научных работ по экономике студентов и слушателей высших учебных заведений РФ «Россия на пороге XXI века», проводившегося Вольным экономическим обществом России. Доклад на эту тему был удостоен первого места на IV Межрегиональной научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Молодежь и экономика», проводившейся в ярославском филиале Военного финансово-экономического университета.
Изменения нормативно-правовой базы системы
ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РФ
Основой существовавшей в течение последних лет пенсионной системы являлся Закон РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г. № 340-1. Социальная сущность Закона 1990 г. заключалась в солидарности всех застрахованных и всех страхователей, в солидарности поколений. Данная пенсионная система называется распределительной (нефондируемой).
В течение последних десяти лет в Закон 1990 г. был внесен целый ряд изменений и дополнений, принято несколько новых законов в пенсионной сфере, на правительственном уровне были разработаны Концепция и Программа пенсионной реформы в Российской Федерации. Основная цель этих изменений — усиление в пенсионном обеспечении страховых начал.
Важную роль в развитии пенсионной системы играет принятый в 1996 г. Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования». Он явился основой создания новой инфраструктуры пенсионной системы, безусловно необходимой для материализации страхового аспекта в построении пенсионного обеспечения.
Для упорядочения деятельности негосударственных пенсионных фондов большое значение имеет Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» от 7 мая 1998 г. №75-ФЗ. Он создал основу регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов (НПФ) и установил основные принципы государственного контроля за их деятельностью.
Существовавшая нормативно-правовая база пенсионной системы позволяла Правительству РФ проводить работу по частичному улучшению пенсионного обеспечения в стране. Однако коренного прорыва в этом вопросе не могло быть в силу ограничений, диктуемых распределительной сущностью действующей системы и рядом объективных внешних факторов. Внесение в Государственную Думу пакета законопроектов, направленных на создание новых принципов функционирования пенсионной системы, стало следующим этапом проведения пенсионной реформы. Среди них стоит выделить следующие законопроекты:
> «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», который устанавливает общие основы обязательного пенсионного страхования;
> «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», который регулирует права граждан на трудовую пенсию по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца;
> «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», который устанавливает порядок предоставления пенсий государственным служащим, военным, а также гражданам, которые не приобрели права на трудовую пенсию;
> «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах», который затрагивает платежи на обязательное пенсионное страхование;
> «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», который устанавливает принципы управления направляемой на накопление частью пенсионных взносов.
Причины кризиса системы пенсионного обеспечения в РФ
«В настоящее время пенсионная система находится в глубочайшем идеологическом кризисе» — это слова председателя правления Пенсионного фонда России М. Зурабова.
Можно выделить несколько групп причин кризиса системы пенсионного обеспечения.
© Общеэкономические («внешние» причины)
Такие проявления нестабильности в экономике, как сокращение производства, проблема неплатежей в народном хозяйстве, тенденции роста безработицы, натуральная оплата труда привели к существенному сокращению поступлений в Пенсионный фонд России (ПФР), а значит, и к сокращению пенсионных выплат.
Особое внимание в этой группе причин следует уделить снижению доли заработной платы по отношению к ВВП и, что очень важно, низкому размеру «показываемой» работодателями (фиксируемой) заработной платы, с которой уплачиваются пенсионные взносы. По оценке ПФР, в настоящее время пенсионные взносы уплачиваются только с 35,8% совокупных доходов населения.
© Несовершенство действующей пенсионной системы
(«внутренние» причины)
Действующая пенсионная система сложилась в условиях жесткого государственного регулирования всех сфер жизни общества, в том числе и функционирования народного хозяйства.
В своем нынешнем виде пенсионная система России практически не носит страхового характера. Значительная часть пенсионных выплат не имеет четкой связи с уплатой страховых взносов. Являясь механизмом социальной помощи, перераспределения средств между различными категориями граждан (что находит выражение в небольшом разрыве между минимальным и максимальным размерами выплачиваемых пенсий), распределительная система пенсионного обеспечения не несет в себе стимулов по уплате страховых взносов. Это априори предполагает низкую эффективность ее функционирования в условиях рыночной экономики.
Сохранение нынешних принципов построения пенсионной системы может привести к перерождению в ближайшие годы пенсионных выплат в пособия по старости, одинаковые для 90% населения.
Одним из примеров не страхового характера пенсионной системы является наличие многочисленных льготных условий предоставления пенсии. Большинство подобных выплат оправданны, но источником их финансирования должны являться специально создаваемые корпоративные, отраслевые, региональные, государственные фонды. В то же время нет сомнений, что ответственность по уже существующим обязательствам должно взять на себя государство.
К этой группе причин можно отнести неэффективность управления денежными средствами ПФР в период финансовой нестабильности (1992-1994 гг.), что привело к серьезному обесценению активов Пенсионного фонда. В 1995-1997 гг. средства ПФР нередко расходовались не по целевому назначению — на выплату пенсий, которые должны покрываться за счет средств, ассигнуемых в Пенсионный фонд России из федерального бюджета (пенсии военнослужащим и членам их семей, социальные пенсии)*.
Ф Демографические причины
Финансовая устойчивость пенсионной системы, основанной на распределительном принципе, зависит от демографической ситуации в стране, если точнее — от соотношения между числом получателей пенсий и плательщиков взносов (коэффициента зависимости). В Российской Федерации численность занятых в экономике, приходящихся на одного пенсионера, сократилась с 2,02 в начале 90-х годов до 1,66 в настоящее время*.
В настоящее время эти сложности урегулированы принятием Федерального закона «О порядке финансирования государственных пенсий, выплата которых осуществляется за счет средств федерального бюджета» от 28 октября 1998 г. № 163-ФЗ.
См.: Россия в цифрах // М.: Госкомстат России. 2000. С. 111.
*
*
Временная нормализация демографической ситуации в период до 2006 г., связанная с выходом на пенсию относительно малочисленного поколения родившихся во время войны, не сможет обеспечить
долгосрочную стабильность действующей системы, и, как показывает перспективный демографический прогноз, дальнейшее ухудшение рассматриваемого соотношения неизбежно повлечет обострение
проблем распределительной пенсионной системы.
Дискуссионные вопросы путей развития системы
ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РФ
Не следует забывать и об очевидных достоинствах
распределительной пенсионной системы. «Одним из величайших
преимуществ системы социального обеспечения, покрывающей свои расходы за счет текущих доходов, является то, что она опирается на налоговый потенциал всей нации в целом. Если бы сверхинфляция совершенно обесценила все обязательства частных страховых компаний и сбережения, то и в этом случае социальное обеспечение тем не менее оказалось бы в состоянии начать заново все операции, лишь на чуть более низком уровне»**. Подтверждением этого может служить сравнение воздействия кризиса 1998 г. на ПФР и негосударственные пенсионные фонды.
По мнению ряда экономистов (М. Захаров, Л. Безлепкина, В. Куликов и др.), в случае успешного проведения реформы льготных пенсий, повышения собираемости страховых взносов в ПФР, обеспечения финансовой самостоятельности, автономности Пенсионного фонда, четкого определения расходов по пенсионному обеспечению, закрепленных за федеральным бюджетом, распределительная пенсионная система могла бы относительно успешно функционировать даже в условиях нестабильной экономической ситуации.
Стоит упомянуть и точку зрения академика Д. Львова, который в качестве решения проблем пенсионного обеспечения видит возможность передачи части национального богатства, например части природных ресурсов, в ведение Пенсионного фонда или внедрение механизмов изъятия рентного дохода от использования природных ресурсов в распоряжение общества и его распределения на социальные нужды.
Альтернативой действующей в России распределительной (нефондируемой) системе пенсионного обеспечения является накопительная пенсионная система. Механизм ее функционирования заключается в том, что взносы, производимые человеком в течение трудовой жизни, накапливаются на индивидуальном счете в
** Самуэльсон П. Экономика. Т. 1. М.: НПО "Алгон", 1997. С. 128.
специализированном фонде, из которого, по достижении пенсионного возраста, ему выплачивается рассчитанная исходя из определяемого с помощью статистических данных возраста дожития пенсия.
В результате использования пенсионной системы, основанной на накопительных принципах, устанавливается жесткая связь между индивидуальным вкладом и пенсионными выплатами; таким образом, усиливается страховой характер пенсионного обеспечения. Возможность инвестирования накапливаемых денежных средств, а значит, получения дополнительного дохода, позволяет сократить, по сравнению с распределительной системой, необходимую величину отчислений. Функционирование накопительной системы пенсионного обеспечения приводит к увеличению национальных сбережений, что, в свою очередь, оказывает благоприятное воздействие на развитие финансовых рынков.
Накопительные пенсионные фонды обеспечивают устойчивое предложение долгосрочных финансовых ресурсов, которые могут привлекаться для инвестиций в реальный сектор экономики. Снижение процентной ставки в результате увеличения сбережений также может способствовать росту инвестиций.
Однако в процессе реформирования пенсионной системы России, перевода ее с распределительных принципов на накопительные может возникнуть ряд сложностей. Так, направление даже части пенсионных взносов на накопление повлечет за собой сокращение поступлений в распределительную систему, а следовательно, нехватку средств для финансирования имеющихся обязательств. В настоящее время накопленные в рамках распределительной системы пенсионного обеспечения обязательства оцениваются в 79-80% ВВП года начала преобразований. Это является «ценой реформы».
Отсутствие обоснованного инвестиционного спроса на долгосрочные финансовые ресурсы может породить проблему эффективного размещения пенсионных накоплений, лишив тем самым пенсионную систему важного источника поступления средств.
В настоящее время Правительство России уделяет серьезное внимание вопросам легализации выплачиваемой в стране заработной платы, изжития практики оплаты труда без оформления соответствующих документов, увеличения размера фиксируемой заработной платы. На решение этих задач направлена часть мероприятий реформы системы налогообложения; важную роль в этом вопросе может сыграть и реформирование системы пенсионного обеспечения.
Как уже отмечалось, низкий размер фиксируемой заработной платы создает определенные сложности для пенсионной системы России.
Уравнивающий характер распределительной пенсионной системы не несет в себе стимулов для увеличения пенсионных взносов, а значит, и для роста доли фиксируемой заработной платы. Таким образом, возникают серьезные сомнения в возможности принципиальной эффективности распределительной системы пенсионного обеспечения в условиях перехода к рыночной модели хозяйствования.
В накопительной пенсионной системе стимулы к увеличению пенсионных взносов заложены изначально, так как пенсионные взносы в настоящий момент — это индексированные выплаты по достижении пенсионного возраста. Представляется, что в условиях переходного этапа функционирования народного хозяйства, в условиях необходимости увеличения прозрачности заработной платы в стране именно эти стимулы, имеющиеся в накопительной системе пенсионного обеспечения, вместе с другими мерами по легализации оплаты труда могут сыграть важную роль в процессе увеличения доли фиксируемой заработной платы, что будет иметь положительный общеэкономический эффект.
Основные направления осуществления пенсионной реформы в РФ
Согласно модели пенсионной реформы, предлагаемой
Правительством, предотвратить углубление кризиса пенсионной системы и снизить ее зависимость от неблагоприятных демографических изменений можно только через поэтапный переход от распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной, значительную роль в которой будут играть накопительные механизмы.
Предлагаемая в качестве альтернативы действующей смешанная система пенсионного обеспечения будет включать в себя три элемента:
❖ базовая (социальная) пенсия будет выплачиваться всем гражданам России, независимо от трудового стажа и величины отчислений в ПФР, обеспечивая минимальные гарантии со стороны государства;
❖ страховая (условно-накопительная) пенсия будет
финансироваться за счет текущих платежей в Пенсионный фонд на распределительной основе, но пропорционально трудовому стажу и величине отчислений в ПФР каждого гражданина;
❖ накопительная пенсия будет финансироваться за счет направленной на накопление части обязательных страховых взносов и инвестиционного дохода от их размещения.
Основой для определения размера пенсионных выплат по условнонакопительной и накопительной частям пенсионной системы будет
являться персонифицированный учет взносов, уплаченных в течение трудовой жизни.
Помимо обязательного государственного пенсионного страхования планируется проводить комплекс мероприятий по развитию дополнительного пенсионного страхования, осуществляемого за счет добровольных, а в установленных законодательством случаях — обязательных страховых взносов работодателей и работников.
Целесообразно дополнительно отметить следующие направления пенсионной реформы:
❖ поэтапное введение накопительных механизмов в систему государственного пенсионного страхования;
❖ реформирование системы льготного пенсионного обеспечения с использованием накопительных механизмов;
❖ проведение централизации в переходный период функций учета государственного пенсионного страхования (включая его накопительный элемент) и создаваемых профессиональных пенсионных систем в рамках ПФР;
❖ осуществление мер по развитию дополнительного пенсионного страхования, включая стимулирование добровольных пенсионных накоплений через налоговые льготы и дополнительные гарантии их сохранности.
В соответствии с законом «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»* страховые взносы, направленные на накопление, образуя пенсионные резервы, будут подлежать инвестированию Пенсионным фондом России через независимые управляющие компании, список которых будет утверждаться Правительством РФ по результатам проведения тендера. Деятельность управляющих компаний будет подвергаться строгому контролю как со стороны специального депозитария, так и со стороны независимого общественного совета и правительственных органов. При этом каждый гражданин России будет иметь возможность путем предоставления заявления в Пенсионный фонд самостоятельно выбрать управляющую компанию, а значит, и объект инвестирования.
Данное право возникнет у гражданина с момента начала действия закона, т.е. с 1 января 2002 г., однако механизм его реализации,
*
* Данный закон вызвал в процессе разработки самые жаркие дискуссии. Неоднократно дорабатываемый и обсуждаемый на уровнях Минэкономразвития, Правительства РФ, Национального совета по пенсионной реформе, этот закон был представлен на рассмотрение Государственной Думы лишь в середине осени с.г.
связанный с особенностями учета пенсионных накоплений на счетах застрахованных, таков, что впервые средства на счета управляющих компаний смогут быть направлены только во второй половине 2003 г. Гражданам, которые не доверят свои сбережения частным компаниям, по словам одного из авторов закона — первого замминистра экономического развития и торговли М. Дмитриева, ПФР предложит максимально безопасный, консервативный портфель, состоящий из государственных ценных бумаг (как рублевых, так и валютных), который будет автоматически гарантирован государством**.
Помимо вышеуказанных положений закон содержит достаточно либеральный перечень разрешенных и запрещенных активов для инвестирования «пенсионных» денег. Ограничения по структуре портфеля напрямую касаются только инвестиций за рубежом (не более 20%), хотя, безусловно, такие ограничения могут быть установлены правительством дополнительно. Кроме того, в законе содержатся положения, обязывающие НПФ страховать инвестиционные риски, связанные с размещением пенсионных средств, что — с учетом возможного перестрахования данных рисков за границей — приведет к существенному удорожанию «длинных» денег для НПФ, а значит, и снижению привлекательности работы с ними. Тем не менее сумма в 1 млрд долларов (именно столько составят, по оценкам ПФР, отчисления на накопление в 2002 г.), без сомнений, вызовет интерес на российском финансовом рынке.
Еще одним препятствием на пути реформирования системы пенсионного обеспечения может стать уже упоминавшаяся «цена реформы» - сумма накопленных в рамках распределительной системы обязательств.
Если обратиться к зарубежному опыту, то, например, в Чили для решения подобной проблемы на индивидуальные счета работающих граждан были начислены единовременные взносы, равные актуарной стоимости пожизненной пенсии за отработанное время. Пенсионные обязательства государства были оформлены в виде внутреннего долга. К моменту основных выплат в стране начался экономический рост, и серьезных проблем с погашением долга не возникло. Следует, однако, заметить, что сроки и темп экономического роста трудно спрогнозировать с точностью. К тому же во время проведения реформы в Чили существовала сильная централизация власти и сложилась чрезвычайно благоприятная демографическая ситуация. Таким образом, опыт Чили, безусловно, интересен, но вряд ли применим в России.
** См.: Шведская модель пенсионного накопления // Коммерсантъ. 2001. № 186. С. 1, 7.
Пенсионная реформа в России должна начаться с введения и постепенного увеличения доли пенсионных взносов, направляемых на накопление. Одновременно с этим должна сокращаться доля пенсионных взносов в распределительный элемент системы. Предполагается, что в долгосрочной перспективе трудовая пенсия по государственному пенсионному страхованию будет формироваться в равной пропорции по распределительному и накопительному принципам.
Стоит отметить, что при осуществлении такого рода преобразований чрезвычайно важно сохранять гибкость и модифицируемость программы пенсионной реформы, что позволит избежать пенсионного кризиса в случае отклонения макроэкономической ситуации от прогнозируемой.
Постепенность проведения реформы и распределение существующих обязательств во времени не может полностью решить проблему «цены реформы». Думается, что определенным образом амортизировать сокращение поступлений в распределительную систему в процентах к заработной плате можно будет за счет увеличения доли официальной, оформляемой документально заработной платы. Резерв увеличения этой доли в России настолько велик, что может существенно облегчить отрицательные последствия реформы для распределительной системы. Однако в качестве контраргумента можно привести уже упоминавшийся опыт Чили, где незначительное сужение «неофициального» сектора было вызвано не изменением формы пенсионной системы, а значительным сокращением ставки налога, взимаемого с суммы выплачиваемой заработной платы*. В свете данной проблемы особую важность приобретает вопрос доверия к создаваемой пенсионной системе, ее прозрачности и понятности для большинства населения страны.
См.: Дайэмонд П. Направления реформ социального обеспечения // Вестник Финансовой академии. 2000. № 3. С. 44-45.
*
* * *
Являясь важным элементом проводимых в стране рыночных преобразований, пенсионная реформа не может рассматриваться в отрыве от реформ в других областях экономической жизни. Реформирование пенсионного обеспечения имеет тесную связь с системой налогообложения, функционированием страхового рынка, инвестиционными процессами. Способствуя увеличению прозрачности оплаты труда в стране, созданию устойчивого предложения долгосрочных финансовых ресурсов, росту инвестиций в реальный сектор экономики, пенсионная реформа должна стать частью конструктивных процессов, протекающих в экономике страны.
Как следует из вышеизложенного, во многом успех преобразований зависит от того, удастся ли путем осуществления запланированных изменений стимулировать увеличение доли фиксируемой заработной платы в стране и, таким образом, обеспечить своеобразное самофинансирование пенсионной реформы. Не до конца проясненными остаются и вопросы конвертации созданных в рамках распределительной системы пенсионных прав, гарантирования накопительных взносов, их наследования в случае смерти страхователя до наступления пенсионного возраста, участия в управлении накопленными пенсионными взносами и их инвестировании негосударственных пенсионных фондов.
Успешность проведения пенсионной реформы для многих в России будет являться показателем успешности всех рыночных реформ. Относительно благоприятная демографическая ситуация в ближайшие пять лет, достигнутая стабилизация общеэкономического состояния и состояния Пенсионного фонда России являются хорошими предпосылками для начала реформы.
