CC BY
136
Социальное обеспечение
ОЦЕНКА СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ РОССИЙСКОЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ И НЕОБХОДИМОСТИ ДАЛЬНЕЙШЕГО ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ
С.м. ЯРБилоВА кафедра денежного обращения и кредита Дагестанского государственного университета
Государственное пенсионное страхование в России зародилось в начале двадцатого века, что было гораздо позднее, чем в большинстве развитых стран. Страхование охватило небольшую часть населения, и только высшие слои россиян. После революции 1917 г. оно было отменено, и социалистическое государство начало создавать новую пенсионную систему, основанную на принципах конституционно гарантированного государством пенсионного обеспечения по старости. Она предусматривала не только выплаты пенсий и пособий различных видов, но и различные формы социального, медицинского и санитарно-курортного обслуживания трудящихся.
Несмотря на многочисленные экономические недостатки, данная система имела одно важное преимущество — она обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень. Пенсионная система до 1990 г. находилась на полном государственном обеспечении, а средства на ее содержание аккумулировались в бюджете государственного социального страхования, который, в свою очередь, входил в государственный бюджет страны.
Развитие российской пенсионной системы до начала радикальных рыночных реформ 1990 г. свидетельствует о накоплении в ней большого числа социальных проблем, которые могли быть решены только путем кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе формирования и укрепления страховых принципов с учетом требований включения бюджета Пенсионного фонда в бюджетно-финансовую систему страны. Масштабность и глубина рыночных преобразований в экономике
потребовали применения новых организационно-правовых оснований, содействующих стабилизации и подъему материального положения пенсионеров, сокращению численности малообеспеченных граждан. В этих целях в 1990 г. был принят закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации», который стал первым законом, в котором пенсионное страхование выделено в автономную систему, определены на законодательном уровне условия формирования государственного пенсионного фонда. Важнейшим условием во взаимоотношениях пенсионного фонда и государственного бюджета стал полный отказ от бюджетных дотаций. Решающим собственным источником финансирования стал сбор страховых взносов.
В части организационной структуры управления деятельностью Пенсионного фонда по назначению и выплате пенсий сохранена прежняя система — через государственные органы социальной защиты населения.
Несмотря на отмеченные достижения, существующая пенсионная система имеет много недостатков, к которым можно отнести:
• крайне низкие размеры пенсий с позиций их покупательной способности;
• система продолжает работать в режиме социальной помощи, она не приобрела еще полностью страхового характера;
• заработная плата, получаемая во время трудовой деятельности, только в малой степени находит отражение в назначаемой пенсии и т. д. Указанные обстоятельства свидетельствуют
о необходимости дальнейшего реформирования пенсионной системы.
Центральная задача, которую предстоит решить при разработке новой концепции пенсионной системы для России XXI в., состоит в определении оптимального сочетания классических институтов пенсионного обеспечения:
• обязательного социального страхования;
• коллективного (профессионального) и личного страхования;
• государственной социальной помощи, которые в своей совокупности должны обеспечить социальную защиту всем гражданам страны путем резервирования необходимых средств и их перераспределения.
Выбор пенсионной системы относится к стратегическим вопросам жизнедеятельности нескольких поколений, что требует использования подходов и методов, более сложных, нежели те, которые применяются для решения текущих проблем.
При разработке стратегии действительно эффективной пенсионной реформы необходимо учитывать следующие моменты:
• сложившуюся модель общественного устройства и достигнутую меру его социальности;
• проводимую социальную политику (степень дифференциации трудозанятого населения по уровню заработной платы, в том числе по отдельным регионам страны, уровень покупательной способности пенсий, соотношение размеров пенсий и заработной платы);
• сложившуюся демографическую ситуацию (продолжительность периодов дожития мужчин и женщин после выхода на пенсию) и ситуацию на рынке труда (соотношение тру-дозанятого населения и пенсионеров);
• степень развития культуры социального страхования, которое органично сочетает в себе механизмы самоответственности индивидов и их солидарности с менее обеспеченными и менее здоровыми членами общества;
• ответственность государства за стабильность и надежность функционирования пенсионной системы (гарантированные социальные пенсии; формирование правовой основы, регулирующей пенсионное обеспечение; системы финансового и административного контроля за деятельностью государственных и негосударственных пенсионных систем);
• необходимость привлечения к управлению пенсионными системами социальных партнеров — представителей работодателей и работников, что позволяет достичь большей прозрачности и эффективного использования
финансовых потоков, эквивалентности страховых и пенсионных выплат. Таким образом, пенсионная система начального периода XXI в. должна более полно учитывать изменившиеся экономические и социальные условия работающего населения; разнообразие форм собственности и трудовой деятельности; различную природу социальных и профессиональных рисков; значительную дифференциацию регионов по уровню заработной платы, по уровню цен на потребительские товары, по природно-климатическим условиям проживания, по продолжительности периодов дожития пенсионеров.
В настоящее время в России используется так называемая распределительная система пенсионного обеспечения. Ее суть в следующем: взносы в пенсионный фонд, собираемые с работающего населения, идут на выплату пенсионерам. Такой механизм называется механизмом солидарности поколений, так как те, кто сегодня содержит пенсионеров, сами в старости окажутся на содержании следующего поколения.
Помимо распределительной системы, современные пенсионные реформы предполагают создание так называемых накопительных пенсионных систем. При такой схеме взносы, аккумулирующиеся в пенсионной системе за счет платежей работника и работодателя, не расходуются на выплаты сегодняшним пенсионерам, а накапливаются, инвестируются и приносят доход, до тех пор пока плательщик не выходит на пенсию. Все сбережения плательщика и весь его инвестиционный доход, полученный на эти сбережения, являются его личной собственностью, которая обеспечит выплату пенсии.
Анализ динамики развития пенсионного фонда свидетельствует о том, что в стране уже создана достаточно прочная пенсионная система и пенсионным обеспечением населения занимается не аппарат управления из средств государственного бюджета, а отдельно, специально созданный для этого государственный институт, занимающийся только непосредственно данной задачей и использующий только собственные средства, не входящие в какой-либо бюджет.
В своем становлении Пенсионный фонд России проходил несколько этапов.
Первый этап был связан с принятием постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ. На этом этапе, который занимал более 10 лет,
Пенсионный фонд России стал самостоятельным и крупнейшим финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
С вступлением в силу с 2002 г. Федеральных законов «О трудовых пенсиях в РФ», «О государственном пенсионном обеспечении», «Об обязательном пенсионном страховании» и «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» в стране запущен механизм пенсионной реформы второго этапа, являющейся одной из составляющих комплекса проводимых в России экономических реформ.
На этом этапе реформ деятельность Пенсионного фонда России была направлена на изменение существующей распределительной системы начисления пенсий, дополняя ее накопительной частью и персонифицированным учетом страховых обязательств государства перед каждым гражданином.
Основной задачей реформы стало достижение финансовой сбалансированности пенсионной системы, повышение уровня пенсионного обеспечения граждан и формирование стабильного источника для дополнительных доходов в социальную сферу.
Третий этап становления Пенсионного фонда характеризуется текущими событиями, принятием постановлений Правительства РФ и других законодательных актов, стимулирующих дальнейшее развитие пенсионной системы в направлении:
• утверждения ежегодных коэффициентов индексации базовой части трудовой пенсии и расчетного пенсионного капитала застрахованных лиц;
• утверждения индекса роста среднемесячной платы и индекса роста доходов Пенсионного фонда России в расчете на одного пенсионера;
• определения не реже одного раза в год потребительской корзины в целом по Российской Федерации;
• внесения в лицевые счета индивидуальных сведений за истекший расчетный период: о доходе от инвестирования средств пенсионных накоплений, об уплате разовых взносов на накопительную часть трудовой пенсии и т. п. Последовательное осуществление мер, разработанных в ходе дальнейшего реформирования пенсионной системы, стало решающим условием ее динамичного развития в целом по России, и особенно на уровне отдельных регионов. Это наглядно заметно из данных Отчета об исполнении бюджета Отделения Пенсионного фонда РФ по Республике Дагестан (табл. 1).
Из данных таблицы видно, что бюджет Отделения Пенсионного фонда РФ по Республике Дагестан за отчетный год исполнен с превышением доходов более чем на 201 млн руб. Такой прирост доходов в целом был бы положительным явлением если он обеспечивался за счет страховых взносов, т. е. доходов, поступающих в форме Единого социального налога за счет различных категорий страховщиков-работодателей. Однако большая часть доходов территориального отделения (около 85 %) составляют дотации, полученные из государственного бюджета за счет средств, поступающих из Фонда финансовой поддержки в Дагестан как в регион с репрессивной экономикой.
Данное обстоятельство подтверждается также характером произведенных в отчетном году кассовых расходов по выплате пенсий, пособий и других выплат.
На долю этой статьи расходов, по данным таблицы, приходится около 98 % всего объема бюджетных расходов Отделения Пенсионного фонда. В то же время крайне незначительна доля таких важных статей расходов, как:
Таблица 1
Исполнение бюджета Отделения Пенсионного фонда РФ по Республике Дагестан по состоянию на 01.01.2006
Показатель Доход, млн руб. Показатель Расход, млн руб.
Остаток средств 268,2 Кассовые расходы 12 804,9
Доходы 2 152,3 Расходы на социальные меры 2,4
Страховые взносы 2 118,2 Расходы на оказание социальной помощи 72,9
Другие доходы 34,1 Расходы на материально-техническое обеспечение 349,5
Безвозмездные поступления 10,8
Итого средств бюджета 2 431,3 Итого расходов 13 229,5
Средства полученные 11 368,3 Средства переданные 368,8
Всего 13 799,6 Всего 13 548,4
Превышение доходов над расходами 201,3
• расходы на мероприятия в области социальной политики;
• расходы на оказание социальной помощи;
• расходы на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Отделения Пенсионного фонда и др. Материальным источником любого внебюджетного фонда является национальный доход. Перераспределение национального дохода в процессе формирования фонда осуществляется при помощи социальных налогов, сборов, средств из бюджета и займов.
Расходы на пенсионное обеспечение — это самый объемный поток социальных трансфертных платежей в России. В течение последних трех лет эти финансовые потоки составили до 47 % по отношению к расходам федерального бюджета.
Решающим источником покрытия этих расходов являются страховые взносы работодателей и работающих граждан. Работодатели ежемесячно уплачивают страховые взносы в виде Единого социального налога (ЕСН) одновременно с получением в банках средств на выплату заработной платы за истекший месяц. В таком же порядке работодатели начисляют и уплачивают страховые взносы (ЕСН) с работников, включая работающих пенсионеров.
Бюджет Пенсионного фонда относится к динамичной категории. Он обладает характерными особенностями и изменяется под воздействием самых различных социально-демографических и территориальных факторов.
Во-первых, доходная часть бюджета Пенсионного фонда может постоянно расти по мере создания новых предприятий, новых рабочих мест, осуществления деятельности, связанной с увеличением доходов, облагаемых ЕСН.
Во-вторых, снижение базовой ставки ЕСН (с 14 до 6 %) в части, зачисляемой в федеральный бюджет, может привести к нарушению текущей сбалансированности Пенсионного фонда в части обеспечения средствами ЕСН затрат на выплату базовой части трудовых пенсий. В этом случае возникает необходимость реагирования и устранения такого дисбаланса. Так, например, в доходной части бюджета Пенсионного фонда на 2006 г. учтены средства федерального бюджета на покрытие недостатка средств базовой части пенсии в сумме 183,9 млрд руб. и страховой части трудовой пенсии в сумме 74,5 млрд руб.*
* Журнал «Пенсионные фонды и инвестиции». 2006. № 2(27). С. 48.
В-третьих, в бюджете пенсионного фонда на отдельные годы могут быть предусмотрены средства федерального бюджета на финансирование дополнительного ежемесячного материального обеспечения и улучшения материального положения некоторых категорий граждан, имеющих особые заслуги перед родиной (в 2006 г. такая сумма достигла до 14, 8 млрд руб.).
В-четвертых, начиная с 2007 г. уже не планируется отвлечение средств Пенсионного фонда на оказание адресной поддержки неработающим пенсионерам, на оказание дополнительной медицинской помощи, поскольку на финансирование указанных мероприятий предусмотрены средства федерального бюджета, которые поступают в Фонд обязательного медицинского страхования.
В-пятых, в доходной части бюджета Пенсионного фонда также учитываются средства, поступающие от негосударственных пенсионных фондов, доходы от инвестирования средств пенсионных накоплений, перечисляемые управляющими компаниями в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В расходную часть бюджета Пенсионного фонда включаются лишь те затраты, которые уменьшают общий объем пенсионных накоплений на конец планируемого периода.
Согласно ст. 147 Бюджетного кодекса РФ — расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством. В частности, средства Пенсионного фонда направляются на оплату всех видов государственных пенсий и пособий.
Известно, что в мире нет абсолютно одинаковых пенсионных систем, даже пенсионные системы, в основе которых лежат одни и те же принципы, имеют специфические, характерные для данной страны национальные черты.
Специфика российской пенсионной системы обусловлена многочисленными процессами исторического развития, влиянием тех или иных идей и переживает в настоящее время период осмысления, подвергается различным изменениям, направленным на совершенствование возложенных на нее целей и задач.
Российской пенсионной системе присущ голографический способ фиксации предметов материального мира, т. е. она отображает весь спектр явлений социально-экономической жизни страны: размер территории, численность населения, уровень доходов, систему налогов, состояние рынка
труда, национальные традиции, структуру гражданского общества и государственных органов власти и т. д. Поэтому реформировать пенсионную систему, не затрагивая всех социально-экономических составляющих общества, практически невозможно. Социальная позиция предполагает:
• сохранение за гражданами пенсионных прав, заработанных за предыдущие периоды, и использование более справедливых правил определения пенсии;
• установление приемлемого для общества уровня пенсий и размера страховых взносов.
С экономической позиции потребуется:
• привлечение в фонд средств предприятий и отраслей для пенсионного обеспечения работающих в этих отраслях граждан;
• использование в интересах пенсионеров инвестиционного дохода от операций на финансовом рынке.
Исходя из отмеченных позиций, предполагается ряд дополнительных мер по стабилизации финансового положения Пенсионного фонда и совершенствованию пенсионной системы:
• обеспечить более жесткую привязку размера пенсионных выплат к величине доходов Пенсионного фонда;
• провести четкое разграничение обязательств по финансированию страховых пенсий и других пенсионных выплат между Пенсионным фондом и другими источниками включая федеральный бюджет;
• увеличить сбор страховых взносов в результате внедрения условно-накопительных и именных накопительных счетов.
Персонифицированный учет требует наличия единой структуры, которая использовала полученные ею данные для подтверждения права граждан на пенсию. Такие данные могут быть сгруппированы в разрезе территориальных учреждений Пенсионного фонда России (ПФР) и использованы при назначении и выплате пенсий (табл. 2).
Право на пенсию граждан РФ определяется Конституцией и действующими законами. Пользуясь этими правами, граждане, достигшие пенсионного возраста, или те, которым положена пенсия, обращаются в территориальные органы ПФР за назначением соответствующей пенсии. Однако не всем лицам, обратившимся с заявлением в отделения ПФР, назначаются пенсии. Например, в 2006 г., по данным табл. 2, по Республике Дагестан было более 152 тыс. обращений граждан. Из них пенсии назначены лишь одной четвертой части обратив-
Таблица 2
Деятельность Отделения ПФР по Республике Дагестан по вопросам назначения и выплаты пенсий (по состоянию на 01.01.2007)
Показатель За IV квартал 2006 г. С начала 2006 г.
1. Количество пенсионеров, 488 255 488 255
состоящих на учете
2. Количество обращений 32 833 152 539
3. Число назначенных пенсий 9 539 37 694
4. Количество произведенных 21 118 84 960
перерасчетов
5. Предъявлено исков пенси- 80 387
онерами
6. Иски территориальных 17 105
органов ПФР
7. Приостановлено выплаты 16 693 62 167
пенсий
8. Количество получателей 488 255 488 255
пенсий
Источник: Отчет о деятельности Отделения ПФР по Республике Дагестан. 2007 г.
шихся граждан, что свидетельствует об отсутствии в республике четкого механизма эффективного взаимодействия между участниками пенсионного рынка, государственных органов власти и субъектов рынка пенсионных услуг.
Ситуация с пенсионным обеспечением в Республике Дагестан и по России в целом остается по-прежнему чрезвычайно сложной. Реформу пенсионного обеспечения текущего десятилетия следует продолжать, имея ввиду возможность каждого гражданина по своему усмотрению управлять накопительной частью пенсий, участвовать в инвестиционных проектах.
Таким образом, дальнейшее развитие обязательного пенсионного страхования в рамках проводимой реформы жизненно необходимо для всего пенсионного и социального обеспечения и налагает свой след на дальнейшее совершенствование пенсионной системы в РФ. В сложившихся условиях жизненно важно создать прочную пенсионную систему, так как дальнейшее увеличение средней по стране заработной платы и ухудшение демографической ситуации при «слабой» пенсионной системе может привести к нежелательным последствиям для экономики в целом.
Существует большое многообразие пенсионных схем, различающихся спектром и определением пособий и методами финансирования: пенсия по старости, пособие по нетрудоспособности, пенсия по инвалидности, пособие по потере кормильца и т. п.
По методам финансирования его можно делить на две группы:
1) солидарные схемы, когда пособия финансируются за счет взносов работающих;
2) накопительные схемы — пенсии работников финансируются за счет формирования резервов из их собственных взносов, отчисляемых от заработной платы.
На практике встречаются и различные варианты смешанных пенсионных схем, сочетающих распределительный и накопительный принципы.
При помощи актуарных методов определяются пенсионные схемы, поражающие те или иные финансовые обязательства неопределенного будущего объема. В частности, актуарные расчеты представляют собой страховые и пенсионные обязательства, необходимость в которых возникает в связи с риском невыполнения страховых обязательств.
Так, например, для накопительных пенсионных схем при помощи актуарных расчетов:
• определяются резервы;
• дается оценка инвестиционных проектов;
• уточняются нормы отчислений от зарплаты;
• проводится тестирование денежных потоков и т. д.
Для решения конкретных задач по финансовому обеспечению тех или иных пенсионных схем актуарные расчеты осуществляются на основе:
• выбора совокупных исходных (базисных) данных;
• оценки частот случайных событий (система демографических коэффициентов, уровень заработной платы, доходность инвестиций и т. д.);
• выбора моделей (математических или статистических) осуществления актуарных расчетов. Следовательно, для актуарного обеспечения
пенсионных схем потребуется проведение специализированных исследований. В развитых странах такие исследования ведутся и обобщаются актуарными организациями. Отечественные актуарные разработки впервые стали проводиться силами Общества актуариев, созданного в 1994 г. на базе математических факультетов МГУ.
На этом же этапе Пенсионный фонд России создал исследовательскую группу для моделирования пенсионной реформы.
Ряд разработок в области актуарных моделей пенсионного обеспечения выполнен также в Независимом актуарно-аналитическом центре МГТУ им. Баумана. Однако проводимые ими и некоторыми другими научно-практическими учреждениями исследования все еще находятся в зачаточном состоянии, не имеют реальных условий для дальнейшего развития из-за отсутствия соответствую-
щей статистической и прогнозной базы — демографической информации (старение населения, структура заработной платы, число работающих пенсионеров и т. п.). Хотя такие актуарные разработки, применяемые для регулирования развитием пенсионной системы на рыночных (страховых) принципах, крайне нужны и позволяют четко и своевременно отслеживать весь комплекс социальных и экономических последствий при любых изменениях каждого из регулирующих факторов развития страховой пенсионной системы.
Актуарный прогноз российской пенсионной системы основывается на факторах, определяющих:
• современное состояние российской пенсионной системы;
• уровень жизни пенсионеров;
• демографические изменения в численности, составе и структуре населения, изменения на рынке труда;
• макроэкономические показатели развития страны;
• институциальные факторы.
Расчеты с использованием этих факторов показывают:
1. При сохранении неизменным существующих норм законодательства, ставок и границ шкалы ЕСН к 2020 г. суммарный эффективный тариф снизится до 10, 68 % от фонда заработной платы против 19,66 % в 2006 г.
2. Снижение эффективного тарифа в распределительную систему в связи с одновременным отвлечением средств на формирование накопительной составляющей негативно отразится на темпах индексации размера страховой части пенсии.
3. В долгосрочной перспективе (к 2020 г.) прогнозируется снижение численности постоянного населения России на 13,1 млн человек, в связи с чем увеличится удельный вес пенсионеров в составе постоянного населения с 25,9 % в 2006 г. до 29,7 % в 2020 г. В результате такой тенденции возрастает нагрузка пенсионной системы на занятое в экономике население.
4. К тому времени (т. е. 2020 г.) заметно убавятся темпы снижения среднегодовой инфляции и темпы индексации среднегодовой заработной платы, что в совокупности докажет несостоятельность законодательной увязки роста страховой пенсии с ростом заработной платы в экономике.
5. В рыночных условиях пенсионное страхование от социального механизма перераспределения материальных благ должно перейти к принципу
финансовой ответственности. Однако отсутствие соответствующих экономических инструментов его реализации приводит к возникновению и дальнейшему развитию разбалансированности бюджета Пенсионного фонда.
Комплекс указанных мероприятий не может и не должен проводиться единовременно. В любой реформе, особенно в пенсионной, которая затрачивает период жизни нескольких поколений, должен предусматриваться переходный период, который обязательно выделяется законодательством для выполнения накопленных государственных пенси-
онных обязательств в особых условиях независимо от их выполнения по новым условиям.
Литература
1. Закон РФ от 20.11.1990 № 340-Т «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (утратил силу с 01.01.2002).
2. Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
3. Журнал «Пенсионные фонды и инвестиции». 2006. № 2(27).
К сведению авторов и читателей
Федеральное агентство по науке и инновациям Министерства образования и науки РФ и Научная электронная библиотека eLIBRARY.RU приступили к реализации проекта «Разработка системы статистического анализа российской науки на основе данных российского индекса научного цитирования (РИНЦ)» по Федеральной целевой научно-технической программе.
В Российский индекс научного цитирования включены все издания, выпускаемые нашим издательским домом: «Финансы и кредит», «Дайджест-Финансы», «Экономический анализ: теория и практика», «Региональная экономика: теория и практика», «Национальные интересы: приоритеты и безопасность», «Международный бухгалтерский учет», «Всё для бухгалтера», «Бухгалтер и закон», «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях», «Бухгалтерский учет в издательстве и полиграфии».
РИНЦ - это многофункциональная информационная система, в которой обрабатывается библиографическая информация, аннотации и пристатейные списки цитирования из российских научных журналов. Поисковые и информационные сервисы базы данных эффективно реализуют различные виды поиска информации, анализируют и рассчитывают индексы цитирования отдельных авторов, научных коллективов и организаций, тематических направлений, импакт-факторы журналов. Авторам предоставлена возможность самостоятельно вводить и корректировать информацию о том, что, где и когда они опубликовали, используя для этой цели интерфейс Единого реестра научных публикаций. Используя систему управления ссылками, возможно без труда выходить не только на полные тексты статей, которые обрабатываются в самом РИНЦ, но и на статьи, которые цитировались в этих публикациях.
Подробная информация о проекте размещена на сайте разработчика
- www.elibrary.ru.
Уважаемые авторы и читатели!
Мы также напоминаем Вам, что электронные версии всех наших журналов доступны на сайте Научной электронной библиотеки eLIBRARY.RU.
Мы прилагаем все усилия для того, чтобы доступ к необходимой информации был максимально быстрым и простым для Вас, и надеемся, что использование современных информационных технологий сделает Вашу работу с материалами наших изданий еще более удобной!
