CC BY
43
Евгений ЖИЛИНСКИЙ
ПАРТНЕРСТВО ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА В ЗАЩИТЕ ЗДОРОВЬЯ ТРУДОСПОСОБНОГО НАСЕЛЕНИЯ
В статье рассматривается проблема ответственности государства и организаторов производства за здоровье и профессиональное долголетие занятого населения.
In the article the problem of responsibility of the state and managers of manufacturing for the health and professional longevity of the employed population is analyzed.
Ключевые слова:
правовое обеспечение, зарубежный опыт, ответственность государства и бизнеса; legal provisions, international experience, responsibility of state and business.
ЖИЛИНСКИЙ
Евгений Васильевич — к.э.н., доцент; ведущий научный сотрудник Института социальноэкономических проблем
народонаселения РАН [email protected]
В концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации определены механизмы и формы стратегического партнерства государства, бизнес-структур и институтов гражданского общества по таким направлениям взаимодействия, как производственная и транспортная инфраструктура, ЖКх, профессиональное образование и переподготовка кадров, финансирование научных исследований, социальная сфера и здравоохранение. Остановимся на последнем подробнее.
В России при недостаточном финансировании (4% ВВП) сложилась малоэффективная система здравоохранения. Отсутствие радикальных изменений в отрасли усугубляет уже имеющуюся в стране демографическую проблему. В связи с низким уровнем технологического оснащения, структурными диспропорциями, существующей проблемой квалификации кадров, в том числе управленческих, качество оказания медицинской помощи в государственных лечебно-профилактических учреждениях (ЛПУ) остается низким. Слабое финансирование способствует развитию теневой медицины. Не имеет перспектив система обязательного медицинского страхования. Растущая неудовлетворенность отечественным здравоохранением требует повышения его эффективности, что становится возможным посредством государственночастного партнерства (ГЧП) в этой важнейшей отрасли народного хозяйства.
Эти вопросы рассматривались на круглом столе, организованном Комитетом по охране здоровья Госдумы РФ в декабре 2008 г. Было отмечено, что при реализации модели ГЧП государство приобретает экономически заинтересованных в социальном результате партнеров, мобилизуется дополнительный источник инвестиций, повышается мотивация к оптимизации расходов и появляется возможность технологического прорыва в медицинской сфере. Однако в настоящее время имеется ряд существенных препятствий для привлечения бизнеса в социальную сферу. К ним относятся административные барьеры для участия частного сектора в выполнении госзаказа, отсутствие закона о государственно-частном партнерстве, налогового стимулирования и законодательно установленных гарантий для инвесторов.
В настоящее время взаимодействие государства и бизнеса допустимо только в рамках размещения государственных и муниципальных заказов. Такая система необходима, но это не должно исклю-
чать появления других механизмов правового регулирования ГЧП. В этой связи следует выделить, как минимум, две задачи: совершенствование правовых условий с целью повышения хозяйственной самостоятельности медицинских учреждений и создание таких институциональных механизмов, которые позволили бы объединять финансовые средства государства и бизнеса для обеспечения реализации медико-социальных проектов. Для решения этих задач в законодательстве целесообразно:
— определить ГЧП как совокупность форм взаимодействия государства и бизнеса в целях решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях;
— закрепить возможность долгосрочного, а не на один год, как сейчас, сотрудничества учреждений здравоохранения и бизнес-структур;
— предусмотреть возможности, способствующие появлению новых организационно-правовых форм медицинских организаций, активно привлекающих и использующих негосударственные ресурсы в сфере охраны здоровья населения;
— разработать систему мер, направленных на повышение ответственности бизнеса за сохранение здоровья работников, и действенный механизм контроля.
Обширный зарубежный опыт доказывает высокую эффективность частного сектора в управлении лечебно-профилактическими учреждениями. В Германии государственные ЛПУ продаются инвесторам за символическую сумму в обмен на инвестиции и обязательства по выполнению госзаказа. Доля частных ЛПУ за последние 10 лет увеличилась с 4% до 22%. В результате на фоне снижения государственных расходов уровень здравоохранения остается высоким.
В Швеции процесс рыночных трансформаций здравоохранения начался с 1991 г. Частный сектор был допущен к владению и управлению госпиталями, сервисами скорой помощи и лабораториями. Результатами явилось значительное снижение стоимости и продолжительности ожидания диагностических услуг лечения.
В качестве форм привлечения частных инвесторов в государственное здравоохранение могут рассматриваться: продажа государственных ЛПУ, сдача государственных ЛПУ в аренду без изменения функ-
ционального назначения, создание совместных предприятий и передача государственных ЛПУ в концессию. Государство может реализовывать все вышеперечисленные сценарии в зависимости от профиля, региона и инвестиционной привлекательности проекта. При всех вариантах целесообразно сохранение государственного заказа.
Для реформирования отечественного здравоохранения возможны следующие варианты государственно-частного партнерства.
• Развитие современной инфраструктуры оказания медицинской помощи. Сферой взаимодействия могут являться: создание национальной сети банков крови, диализных и перинатальных центров, программы реновации существующей медицинской сети, строительство «с нуля».
• Переход к инновационным технологиям обеспечения лечебно-диагностического процесса с привлечением частного сектора. Сферой взаимодействия могут являться: программа комплексной информатизации медицинских учреждений, поставка медицинского и информационного оборудования, сопровождение и техническая поддержка информационной инфраструктуры медицинских учреждений.
• Повышение квалификации медицинского персонала с привлечением частного сектора к организации и финансированию непрерывного процесса усовершенствования, в том числе на базе зарубежных клиник. Сфера взаимодействия: организация учебного процесса на базе высокотехнологических медицинских центров, обмен специалистами и организация зарубежных стажировок.
• Возможность привлечения частного сектора к проведению экспертных исследований и совершенствованию нормативно-правовой базы. Сферой взаимодействия может быть разработка нормативной базы, организация диалога с населением и медицинской общественностью, создание эффективной системы мониторинга социальной удовлетворенности и результатов.
• Формирование конкурентной среды в здравоохранении, создание равных условий для организаций здравоохранения с различными формами собственности, развитие добровольного медицинского страхования и привлекательного инвестиционного климата для бизнес-структур.
Важным сегментом направлений ГЧП следует считать развитие социального партнерства государства и бизнеса в области защиты здоровья занятого населения. Рыночная экономика усилила негативные влияния производственной среды на здоровье работающих. Существенную роль в этом играют профессиональные риски, т.е. травматизм и заболеваемость работающих вследствие воздействия на организм опасных и вредных факторов производственной среды и трудового процесса. По оценке экспертов Всероссийского центра охраны труда Росздрава, в России численность лиц, смерть которых связана с работой, составляет около 180 тыс. чел. в год1. Ежегодный экономический ущерб в связи со смертностью, травматизмом на производстве и профзаболеваемостью, работой во вредных или опасных условиях труда оценивается в 4% ВВП, т.е. столько же, сколько идет на бюджетное финансирование всего здравоохранения. Организаторы производства экономят на профилактических мероприятиях, работающее население рискует жизнью и здоровьем, усугубляется и без того сложная демографическая ситуация, а народное хозяйство страны теряет часть трудовых ресурсов.
При отсутствии у работодателей экономической заинтересованности снизить уровень производственного травматизма путем изначального предупреждения причин его возникновения практически невозможно. На сегодняшний день заинтересованность в проведении предупредительных мероприятий есть только у больших компаний. Для малых же фирм проведение указанных мероприятий пока остается весьма затратным, а взносы, перечисляемые ими в Фонд социального страхования РФ, не могут покрыть понесенные расходы.
Сегодня в странах с развитой экономикой основные попытки смягчить негативное влияние производственной среды на здоровье работающих идут, главным образом, в направлении развития принципа социальной ответственности бизнес-структур и всемерного повышения правовой культуры институтов гражданского общества, в т.ч. культуры охраны труда,
1 Справка к докладу «Проблемы здоровья населения трудоспособного возраста в Российской Федерации». - М., 2009, с. 4.
которая трактуется как высокий уровень развития системы сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.
На практике основные обязанности по повышению превентивной культуры в сфере обеспечения безопасности и здоровья на производстве, а также первичное выявление профессиональных рисков и нормативное закрепление методов управления ими лежат на сторонах трудовых отношений. Однако в большинстве стран государственный сектор, занимающийся этими вопросами, представлен специализированными бюро и инспекциями, а на предприятиях имеются и негосударственные структуры в виде двусторонних комитетов, состоящих из представителей работников и работодателей.
В компетенцию инспекций и двусторонних комитетов обычно входит непосредственное выявление рисков, их экспертиза, сбор необходимых данных, проведение консультаций и тренингов, реализация образовательных и информационных проектов в области охраны труда, разработка рекомендаций, а также проведение собственных инспекций рабочих мест. При несоответствии предприятия действующим стандартам инспектор вправе наложить весьма крупный штраф, передать дело в суд или, как минимум, потребовать отключения опасного оборудования и перевода персонала с этого участка работы. В отдельных странах такое право предоставлено инспекторам, даже если угроза не является неизбежной и очевидной.
Идеи развития превентивного подхода, провозглашенные современной концепцией охраны труда, нуждаются в подкреплении силовыми методами в виде крупных штрафов или угрозы тюремного заключения. Так, в отдельных провинциях Канады штрафы за подобные правонарушения могут достигать 1 млн долл., а в Австралии лица, виновные в смерти работника на производстве, могут провести в тюрьме до 25 лет.
В интересах гармонизации бизнес-процессов частные компании все чаще стремятся к социальному сотрудничеству как с собственными работниками, так и с представляющими их организациями национального и международного уровня, активно участвуют в разработке целостных и эффективных систем обеспечения про-
$
фессиональной безопасности и здоровья. Именно крупные компании нередко становятся инициаторами современной культуры охраны труда, поставляя данные для ее корректировки и совершенствования. Не случайно в законодательстве развитых стран проблемы, связанные с созданием безопасных условий труда, занимают приоритетное место. Зарубежные предприниматели давно убедились, что охрана труда и здоровье работников — один из действенных рычагов, способствующих увеличению прибыли и повышению их имиджа среди конкурентов1.
Говоря об отечественной ситуации с профессиональной заболеваемостью и здоровьем занятого населения, в целом можно сделать вывод, что эффективность социального партнерства в области охраны труда на федеральном и региональных уровнях недостаточна. По данным Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, состояние условий и охраны труда у многих работодателей характеризуется отсутствием должной ее культуры, низким уровнем производственной дисциплины, не соответствующей потенциальной опасности современных технологий. В немалой степени этому способствует плохая подготовка организаторов производства и инструкторов по охране труда и промышленной безопасности, отсутствие на местах служб охраны труда и квалифицированных специалистов в этой области. Одна из причин — ослабление системы государственного контроля и надзора за исполнением трудового законодательства.
В федеральной, региональных и отраслевых системах управления охраной труда приоритетным вектором должно стать улучшение его условий, обеспечение безопасности для жизни и здоровья работающих, снижение производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, что призвано способствовать решению одной из основных задач демографической политики РФ на период до 2025 г. — сокращению уровня смертности от внешних причин не менее чем в 1,6 раза, прежде всего в трудоспособном возрасте.
На решение этой задачи нацелена Программа действий по улучшению усло-
1 Черняева В.Д. Новая концепция охраны труда // Трудовое право, 2006, № 11.
вий и охраны труда2, которая предусматривает снижение рисков несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, снижение смертности от предотвратимых причин, увеличение продолжительности жизни и улучшение здоровья занятого населения. Главная цель Программы — защита здоровья работающих посредством внедрения системы управления профессиональными рисками и вовлечение в этот процесс всех сторон социального партнерства — государства, бизнеса и работодателей. Она направлена:
— на снижение рисков несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (индикаторы — динамика производственного травматизма);
— повышение качества условий труда на рабочих местах (индикаторы — снижение количества работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам);
— снижение смертности от предотвратимых причин (индикаторы — динамика производственного травматизма со смертельным исходом);
— улучшение здоровья работающего населения (индикаторы — доля выявленных профзаболеваний в ходе периодических медицинских осмотров).
Основной задачей новой системы управления охраной труда является переход от реагирования на страховые случаи post factum к управлению рисками повреждения здоровья, что предполагает проведение комплекса мероприятий, направленных на минимизацию воздействия неблагоприятных производственных факторов на здоровье работников. Это требует объединения усилий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и бизнес-сообществ. Однако в плане мероприятий по реализации Программы не заложена разработка механизма экономической мотивации для улучшения организаторами производства условий и охраны труда, а среди исполнителей разделов этого плана нет Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), индуцирующего идею социального партнерства
2 Приказ Минздравсоцразвития России от 23.10.2008 г. № 586 «Об утверждении программы действий по улучшению условий и охраны труда на 2008—2010 годы».
государства и частного бизнеса в защите здоровья населения, которое является, среди прочего, и ресурсом экономики.
В Проекте Концепции развития здравоохранения до 2020 г. отсутствует раздел охраны здоровья занятого населения (а это 40 млн чел. трудоспособного возраста), и не предусмотрена ответственность за их здоровье государства, бизнес-сообществ и работодателей, которые в рамках своей сопричастности и социального партнерства должны рассматривать этот вопрос как приоритетный. Ратификация Россией Конвенции МОТ № 187 от 2006 г. «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда» обусловливает необходимость отражения ее положений в российском законодательстве. Однако в нем до сих пор отсутствует экономико-правовой механизм, который мог бы заинтересовать работодателя в обеспечении на производстве безопасных условий труда.
Очевидно, что среди задач Концепции развития здравоохранения необходимо предусмотреть разработку системы мер, направленных на повышение корпоративной ответственности участников партнерства за здоровье работников. Поскольку материальные и моральные стимулы, которые широко использовались для этого в советский период, в условиях олигархического капитализма не
действуют, государству следует проявить политическую волю, ужесточив свой контроль и надзор, а также экономические санкции и юридическую ответственность работодателей и организаторов производства за сохранение здоровья занятого населения.
В условиях глобального кризиса и дефицита федерального бюджета катализатором социально-экономического развития может стать государственно-частное партнерство, основная цель которого не в том, чтобы в скрытой форме приватизировать отечественное здравоохранение, а в том, чтобы привлечь дополнительные ресурсы и возможности на реформирование отрасли. Однако следует понимать, что никогда и нигде в моменты серьезных кризисов частный бизнес не брал на себя заботу о социальной сфере, ибо эта забота не может быть прибыльной. Здравоохранение, образование, фундаментальная наука, жилищно-коммунальное хозяйство — область заботы государства, а не частного предпринимательства. Социальная сфера обеспечивает воспроизводство жизни всего населения, являясь системой солидарного типа, а медицина и здравоохранение — это еще и оборона страны. От их финансирования, состояния и развития зависит национальная безопасность России.
