CC BY
18Конституционное право; конституционный судебный процесс; мунициальное право
DOI 10.47643/1815-1329_2020_11_50
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ В МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОПОРЯДКА В РЕСПУБЛИКЕ АБХАЗИЯ
ЦВИЖБА Ханифа Юрьевна,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: Tsvizhba.khanifa@mail.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена исследованию и выявлению роли парламентского контроля, как одного из конституционно-правовых механизмов используемый Парламентом Республики Абхазия в обеспечении конституционного правопорядка. Парламентский контроль-это не только один из главных конституционно-правовых институтов демократического государства, но и один из главных конституционно-правовых механизмов обеспечения конституционного правопорядка. Исследованию подлежат формы парламентского контроля, особое внимание уделено раскрытию сути и содержание некоторых форм парламентского контроля, а также пути совершенствования парламентского контроля в целях наиболее эффективной реализации конституционного правопорядка.
Abstract. The article is devoted to the study and identification of the role of parliamentary control Сau one of the constitutional and legal mechanisms used by the parliament in ensuring constitutional law and order. Parliamentary control is not only one of the main constitutional and legal institutions of a democratic state, but also one of the main constitutional and legal mechanisms for ensuring constitutional law and order. Forms of parliamentary control, special attention is paid to the disclosure of the essence and content of some forms of parliamentary control, as well as ways to improve parliamentary control.
Ключевые слова: парламентский контроль, Конституция Республика Абхазия, конституционный правопорядок, конституционно-правовой механизм обеспечения конституционного правопорядка.
Keywords: parliamentary control, Constitution of the Republic of Abkhazia, constitutional law and order, constitutional and legal mechanism for ensuring constitutional law and order.
Одним из главных конституционно-правовых механизмов обеспечения конституционного правопорядка является парламентский контроль.1 Значимость и роль парламентского контроля в механизме обеспечения конституционного правопорядка определяется исходя из стоящих перед ним целей. В науке парламентский контроль рассматривается, как осуществляемый «в целях организации выполнения законов и иных нормативно-правовых актов, указания вышестоящих органов, соблюдения государственной дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организация работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан и так далее».2 Целями парламентского контроля являются не только проверка законности действий органов власти и должностных лиц, но и целесообразности их действий по исполнению законодательства.3
Таким образом, цели служат определяющим фактором при определении сущности парламентского контроля. При этом сущность парламентского контроля определил известный правовед С.А. Котляровский: «Если парламент участвует в осуществлении законодательной власти, он не может быть равнодушным к исполнению этих зако-нов».4
1 Безруков А.В. Парламентский контроль как средство обеспечения правопорядка в России. «Конституционное и муниципальное право». 2015. №8.
2 Васильева О.И. Парламентский запрос как форма парламентского контроля. «Юридическая мысль. 2014(1)18. С32.
3 Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России. Монография. М., 2015. С.106.
4 Котляровский С.А. Власть и право. М.1915. С.306.
Парламентский контроль раскрывается в статье 67 Регламента Народного Собрания-Парламента Республики Абхазия, и под ним понимается контроль над исполнением принимаемых законов. Данное определение парламентского контроля сжатое, но есть возможность определить роль такого контроля по обеспечению конституционного правопорядка. Таким образом, согласно статье 67 Регламента к целям парламентского контроля Республики Абхазия относятся: обеспечение соблюдения Конституции и законодательства Республики Абхазия со стороны вышестоящих органов. Эти цели непосредственно связаны с обеспечением конституционного правопорядка, а парламентский контроль, исходя из стоящих перед ним целей, можно определить, как один из главных конституционно-правовых механизмов используемый Парламентом Республики Абхазия в обеспечении конституционного правопорядка.
Конституция Республики Абхазия не содержит прямой характеристики Народного Собрания-Парламента Республики Абхазия (далее - РА) как контрольного органа, а лишь указывает на то, что все законодательные полномочия, установленные Конституцией, осуществляются Народным Собранием-Парламентом РА (статья 36). В то же время, по мнению большинства исследователей по отношению к законодательству РФ, «такое положение Конституции РФ обусловлено существованием сильной исполнительной власти».5 Данное определение применимо и к Республике
5 См.: Демидов М.В. Контрольные полномочия законодательных органов государственной власти // Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной конференции. Москва. 2007. С 512; Авакьян С.А. Конституция России: при-
Абхазия, а именно, к наличию сильной исполнительной власти возглавляемой Президентом Республики Абхазия (статья 48 Конституции РА).
Следует также отметить, что Конституция Республики Абхазия не содержит полного перечня форм парламентского контроля. О контрольных полномочиях Народного Собрания - Парламента РА указывают ряд статей Конституции РА, Регламента Народного Собрания-Парламента и текущее законодательство Республики Абхазия. Как указывает Бжинава И.В., «В РА в той или иной степени представлены основные формы парламентского контроля.... В то же время пока не востребованы и не представлены институт интерпелляции, парламентских омбудсменов, контроль над делегированным законодательством».1 По нашему мнению, это связано с тем, что парламентаризм в РА находится на стадии становления и развития.
К формам парламентского контроля согласно Конституции РА2, относятся следующее:
Вотум недоверия отдельным членам Кабинета Министров. Согласно пункту 11, статьи 47 Конституции РА к полномочиям Народного Собрания входит объявление вотума недоверия отдельным членам Кабинета Министров. Данная компетенция Народного Собрания является выражением контрольной функции парламента. Согласно статье 129 Регламента Народного Собрания РА, предложения о выражении недоверия могут вноситься депутатами, фракцией или группой депутатов Народного Собрания. Однако следует отметить, что данная процедура также не конкретизирована, в части касаемо численности депутатов, которые могут вносить такие предложения, а также процедуру его проведения. На наш взгляд, необходимо определить процедуру его проведения, численность депутатов, которые могут вносить соответствующее предложение, представляется, что это могут сделать не менее одной третей депутатов Народного Собрания-Парламента РА.
Объявление вотума недоверия отдельному члену Кабинета Министров не влечет его отставки, согласно Конституции РА. Согласно закону «О Кабинете Министров Республики Абхазия», статье 7, предложение о выражении вотума недоверия вносится Президенту РА, в свою очередь, решение которого является окончательным. При этом недостатком законодательства является то, что она не определяет последствия такого вотума недоверия. Президент, в свою очередь, без участия Парламента, самостоятельно
рода, эволюция, современность. 2-е издание. М.: РЮИД, 2000. С.180-185.
1 Бжинава И.В. Парламентский контроль исполнительной власти в Республике Абхазия. 2016.
2 Конституции Абхазии. XX век. Абхазский институт гуманитарных
исследований им. Д.И.Гулиа. Сухум. 2015. С.152-172.
принимает решение, что также, по нашему мнению, принижает роль контрольных функций Народного Собрания-Парламента РА и делает их неэффективными.
Следующая форма парламентского контроля - депутатский запрос регламентируется Регламентом Народного Собрания РА. Статья 45 Регламента содержит перечень должностных лиц, к которым депутат Народного Собрания может отправить запрос. Депутатский запрос, согласно статье 45, не нуждается в оглашении на заседании Парламента, а направляется депутатом самостоятельно. Должностное лицо, которому был направлен запрос, должен дать ответ на него не позднее 20 дней со дня получения запроса, либо в иной, согласованный с инициатором запроса срок.
Помимо депутатского запроса, Регламент НС РА предусматривает положения о парламентском запросе. Согласно статье 46, парламентский запрос вносится группой депутатов либо одним из депутатов, однако, регламент не определяет численность группы депутатов, которые могут вносить на рассмотрение парламентский запрос. Запрос подлежит оглашению председательствующим и включается в повестку дня и принимается большинством голосов от общего числа депутатов.
В соответствии с пунктом 3 статьи 46, должностное лицо, которому направлен запрос, должен дать на него ответ в устной или письменной форме в течение 20-ти дней, либо в иной, согласованный с инициатором запроса срок. При этом инициаторы запроса вправе поставить на заседании парламента вопрос о неудовлетворительности полученного ответа. В этом случае должностному лицу, который подписал ответ, направляется постановление Парламента, который в течение 15 дней должен сообщить о принятых мерах (п. 4, статья 46 Регламента НС РА). Но в то же время, Регламент Народного Собрания не определяет понятие «неудовлетворительного» ответа.
Выдвижение против Президента обвинений для отрешения его от должности. По мере развития конституционализма в целях укрепления конституционного правопорядка особую значимость приобретает институт конституционно-правовой ответственности высших органов государства и должностных лиц. О конституционно правовой ответственности за указывает профессор С.А. Авакьян: «Президент несет конституционно правовую ответственность за нарушение Конституции РФ, данной им присяги и иные правонарушения.». При этом профессор также указывает, что положение о конституционно правовой ответственности Президента за нарушение Конституции должно быть закреплено в самой Конституции.3
3Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции РФ // Конституционное и муниципальное право. 2013. №2. С.20-25.
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2020. № 11(191)
Определяющую роль в государственном управлении Республики Абхазия согласно анализу норм Конституции Республики Абхазия принадлежит Президенту Республики Абхазия, как главе государства. Являясь главой государства, он обязан обеспечить соблюдение Конституции и законодательства Республики Абхазия, а также согласованное функционирование всех ветвей власти. И неспроста, статус главы государства определяется, как «лицо обладающий всеми признаками верховенства власти».1 При таком положении главы государства необходимость регламентации конституционно-правовой ответственности главы государства не вызывает сомнений.
Конституция РА предусматривает два случая, когда к главе государства при нарушении им Конституции РА предъявляются определенные санкции.
Так Согласно пункту 12 статьи 57 Конституции Республики Абхазия к ведению Народного Собрания относится выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности.
Дальнейшая регламентация данного положения осуществляется Регламентом2 Народного Собрания-Парламента РА. Согласно статье 115 Регламента предложение о выдвижении обвинения против Президента РА для отрешения его от должности может быть вынесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Парламента. Во второй части этой же статьи сказано, что предложение должно содержать конкретные указания на признаки нарушения им присяги, Конституции и законов.
По нашему мнению, такое серьезное обвинение против главы государства в нарушение Конституции Республики Абхазия должно выдвигаться квалифицированным большинством голосов депутатов Народного Собрания РА, в связи с чем, считаем необходимым внести соответствующие изменения в Конституцию и законодательство страны.
Необходимо также отметить, что в статье 64 Конституции РА сказано, что в случае нарушения Президентом РА данной им присяги, Конституции и законов РА, он может быть отстранен от должности. При этом, между Регламентом Парламента и Конституцией РА существуют явные противоречия, когда Президент согласно статье 64 Конституции может быть отстранен от должности за нарушение Конституции, в то же время согласно Регламенту (статья 115), и пункту 12 статьи 47 Конституции Республики Абха-
1 Осавелюк А.М., Осавелюк Е.А. Об особенностях правового статуса Президента России // Конституционное и муниципальное право. 2016. №11.
2 Регламент Народного Собрания-Парламента Республики Абхазия. Постановление Народного Собрания-Парламента Республики Абхазия от 29 января 2003 г. № 742-сXIV. Электронный ресурс, http.: www.parlamentra.org.
зия Президенту по тем же основаниям может быть выдвинуто обвинения для отрешения его от должности. При этом, непонятным остаются формы и порядок реализации ответственности Президента РА за нарушение Конституции РА. При этом в Конституции Республике Абхазия виднеется нестыковка между 47 и 64 статьями. По нашему мнению, к Президенту, как к главе государства и одному из субъектов в чьи обязанности входит обеспечение соблюдение Конституции Республики Абхазия, должна быть применена положение статьи 47, пункт 12. В случае со статьей 64 Президент за нарушение Конституции будет лишь отстранен от должности и через некоторые время вернется к своим былым обязанностям, что, конечно же, принижает роль Конституции, и риску подвергается стабильность конституционного правопорядка. Таким образом, считаем неэффективным и нецелесообразным применение такой меры ответственности к Президенту РА, как отстранение от должности.
На наш взгляд, в Конституции Республики Абхазия необходимо прямо предусмотреть конституционно-правовую ответственность главы государства Республики Абхазия за нарушение Конституции Республики Абхазия, данной им присяги народу при вступлении на должность. Также, считаем необходимым положение об отрешении Президента от должности предусмотреть в статье 53, и более детально регламентировать его процедуру. Так как, в случае нарушения Конституции РА в качестве конституционно-правовой ответственности должна применяться именно процедура отрешения от должности, а не обычное отстранение от должности, которое подразумевает под собой лишь временное отстранение от должности.
Депутатское расследование. Согласно статье 68 Регламента по инициативе органов Парламента либо группы депутатов не менее 3-х человек может быть назначено депутатское расследование. Основаниями для депутатского расследования являются сообщения нарушениях высшими должностными лицами Абхазии, депутатами Парламента, руководителями государственных органов Конституции Республики Абхазии и законов Республики Абхазия; сообщение об обстоятельствах, ставящих под угрозу суверенитет, территориальную целостность, экономические, политические и культурные интересы Абхазии; сообщения об иных обстоятельствах, угрожающих интересам народа Абхазии.
Для проведения расследования избирается парламентская комиссия из числа депутатов Парламента.
По результатам своей деятельности комиссия принимает мотивированное заключение, которое доводится до сведения депутатов. По итогам депутатского расследования выносится постановление Парламента.
Представляется, что развитие парламентского
контроля, а также его эффективность в Республике Абхазия на современном этапе, связана с детализацией парламентских полномочий, определение процедуры их проведения, а также возможности для применения конституционно-правовых санкций.
Таким образом, контрольные полномочия Народного Собрания-Парламента РА являются не только одним форм взаимодействия Народного Собрания и Кабинета Министров РА, а также одним из главных механизмов, направленных на обеспечение конституционного правопорядка посредством предусмотренных Конституцией определен-
Библиография:
ных конституционно-правовых процедур и мер. Парламентский контроль в Абхазии представляет собой упорядоченную Конституцией Республики Абхазия и законодательством Республики Абхазия систему организационно-правовых форм деятельности Народного Собрания-Парламента Республики Абхазия, посредством, которых обеспечивается конституционный правопорядок в организации и функционировании высших органов государственной власти, реализация конституционно-правовой ответственности высших органов государства, а вместе с ним и восстановление нарушенного конституционного правопорядка.
1. Безруков А.В. Парламентский контроль как средство обеспечения правопорядка в России. «Конституционное и муниципальное право». 2015. №8.
2. Васильева О.И. Парламентский запрос как форма парламентского контроля. «Юридическая мысль. 2014(1)18.
3. Котляровский С.А. Власть и право. М.1915. С.306.
4. Демидов М.В. Контрольные полномочий законодательных органов государственной власти // Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной конференции. Москва. 2007..
5. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е издание. М.: РЮИД, 2000. С.180-185.
6. Конституции Абхазии. XX век. Абхазский институт гуманитарных исследований им. Д.И.Гулиа. Сухум. 2015. С.152-172.
7. Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции РФ // Конституционное и муниципальное право. 2013. №2. С.20-25.
8. Осавелюк А.М., Осавелюк Е.А. Об особенностях правового статуса Президента России // Конституционное и муниципальное право. 2016. №11.
9. Регламент Народного Собрания-Парламента Республики Абхазия. Постановление Народного Собрания-Парламента Республики Абхазия от 29 января 2003 г. № 742^XIV. Электронный ресурс, http.: www.parlamentra.org.
