CC BY
42Бжинава Ираклий Валерьевич
Исполнительный секретарь Ростовского филиала Всемирного Абхазо-Абазинского Конгресса, начальник юридического отдела ООО «Феникс-Инвест»
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ АБХАЗИЯ
УДК 342
АННОТАЦИЯ. После распада СССР на постсоветском пространстве образовались новые государства, среди которых и Республика Абхазия. В настоящее время перед ней стоит задача строительства суверенного, демократического, правового государства, основанного на общепризнанных принципах народовластия и разделения властей. Представлены видение автором проблем эффективности деятельности, а также место и роль органов государственной власти Республики Абхазия на современном этапе.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: органы законодательной государственной власти; органы исполнительной государственной власти; парламентский контроль исполнительной власти; Республика Абхазия; Президент Республики Абхазия.
© Бжинава И.В., 2016
В контексте сравнительного анализа развития конституционного законодательства в соседних с Российской Федерацией государствах становится особенно интересным уяснение особенностей взаимодействия органов законодательной и исполнительной ветви государственной власти, а также парламентского контроля исполнительной власти в Республике Абхазия (далее — РА).
Президент Республики Абхазия играет ключевую роль в системе органов государственной власти. Президент, в соответствии с Конституцией, является главой государства и исполнительной власти. Аналогичное положение закреплено в конституциях Узбекистана, Азербайджанской Республики и Таджикистана. Причем указанию на то, что Президент — глава государства, предшествует норма о «предоставлении» ему исполнительной власти.
Президент руководит Кабинетом Министров (Правительством) Республики. Вместе с тем в Конституции предусмотрена должность Премьер-министра. Разграничение полномочий между ними регламентируется Конституционным Законом «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия» [2]. У Премьер-министра функции организационного характера (ст. 15 Закона): он представляет предложения Президенту по персональному составу Правительства, организует работу Кабинета Министров, распределяет обя-
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ АБХАЗИЯ
33
занности между Вице-премьерами, поощряет их; представляет Кабинет Министров в международных отношениях и т. п,
К непосредственному ведению Президента Конституция относит наиболее важные вопросы, определение стратегических направлений внешней и внутренней политики. Президент в основном «определяет», а Кабинет Министров «осуществляет» (ст. 10 Закона и ст. 53 Конституции). В соответствии со ст. 1, Кабинет Министров «возглавляет систему органов государственного управления» (министерства, комитеты), но является подотчетным Президенту»; Президент же, в свою очередь, «возглавляет исполнительную власть» и для общего руководства исполнительной деятельностью «руководит Кабинетом Министров» (ст. 3). Таким образом, в соответствии с законом, понятие «исполнительная власть» включает понятие «государственное управление». Первая, будучи возглавляемой Президентом, включает вторую, возглавляемую Кабинетом Министров. Президент принимает указы и распоряжения.
Следует отметить такую особенность конституционного статуса Президента, как право отмены актов органов местного самоуправления в случае их противоречия Конституции (п. 18 ст. 53).
Все вышесказанное позволяет говорить о Республике Абхазия как о президентской республике. Сильная президентская власть — отличительный признак государств СНГ. Помимо того, что Президент возглавляет исполнительную власть, об этом говорит также и соотношение его полномочий с полномочиями Кабинета Министров и Парламента РА. Здесь очевиден перевес в пользу исполнительной власти, так как Парламент РА не может выразить недоверие Кабинету Министров в целом, а лишь отдельному его члену и внести этот вопрос Президенту, решение которого является окончательным. Возможность вторичного выражения недоверия в абхазской Конституции не предусмотрена.
Отсутствие ответственности назначенного Президентом Кабинета Министров перед Парламентом позволяет говорить об Абхазии как о президентской, а не полупрезидентской республике. Среди государств СНГ также есть президентские республики. Согласно конституциям, таковыми названы Казахстан и Туркменистан.
Примечательной особенностью абхазской Конституции является наличие в ней фигуры Вице-президента, который избирается одновременно с Президентом. Его кандидатуру предлагает кандидат в Президенты. Он осуществляет отдельные поручения Президента, замещает в его отсутствие и в случае невозможности осуществления им своих обязанностей (ст. 54, 55 Конституции).
Вместе с тем Республика Абхазия не является и суперпрезидентской республикой. Во-первых, Президент ни при каких условиях не может распустить Парламент. Более того, в Конституции Абхазии не предусмотрена возможность самороспуска Парламента. Это вполне характерно для республик, где президент возглавляет исполнительную власть, в противном случае баланс между исполнительной и законодательной ветвями власти был бы нарушен. Тем не менее такой конституционной основы неприкосновенности парламента нет даже в конституциях президентских республик Содружества Независимых Государств.
Во-вторых, это возможность преодоления президентского вето квалифицированным большинством голосов депутатов.
В-третьих, это упрощенная процедура импичмента. По абхазской Конституции достаточно выдвижения обвинения против Президента Парламентом, основанного на заключении Верховного Суда Республики (осуществляющего функции конституционной юстиции) и квалифицированного большинства (в 2/, голосов) от общего числа (35) депутатов Парламента. Процедуры импичмента в конституциях государств СНГ представляют собой более сложную процедуру.
Примечательно, что конституционный текст использует два вида конституционно-право-вой ответственности — отрешение от должности (п. 12 ст. 47) и отстранение от должности (ст. 64). Очевидно, здесь требуется толкование Конституции, — с целью установления точного смысла этих терминов (Прим. авт. — И.Б.). В случае если под «отстранением» понимается временная мера, допускающая возвращение к должности, то она неоправданна и должна быть исключена [3, с. 7].
Парламент Республики представлен однопалатным Народным Собранием, формируемым на общедемократических выборных началах.
34
И.В. БЖИНАВА
Определенные особенности присущи кругу субъектов законодательной инициативы. Во-первых, в их число не включается правительство (Кабинет Министров), ввиду того, что систему органов исполнительной власти возглавляет Президент, который и обладает правом законодательной инициативы; во-вторых, также это право принадлежит Генеральному Прокурору Республики. Такое право принадлежит также Верховному Суду (но это право не принадлежит Арбитражному суду республики, который не подчиняется Верховному), а также каждому депутату Парламента.
В целом следует заметить, что Закон о статусе депутата предоставляет отдельным депутатам абхазского парламента больше прав, чем аналогичные законы других стран [ 1 ]. Помимо единоличного права законодательной инициативы любой депутат обладает правом ставить вопрос о выдвижении обвинения против Президента для отстранения его от должности; об объявлении вотума недоверия отдельным членам Кабинета Министров, а также об освобождении от занимаемой должности лиц, назначенных или утвержденных Парламентом РА; о внесении поправок в Конституцию РА.
Сказанное выше призвано продемонстрировать условия, в которых конституировался и ныне осуществляется парламентский контроль. Что касается непосредственно форм парламентского контроля, то de facto в той или иной степени в РА представлены основные из них, включая депутатские запросы, парламентское расследование, обсуждение основных направлений правительственной политики, в том числе с участием членов Кабинета Министров, парламентские запросы и прочие. Пока не востребованы и не представлены институт интерпелляции, парламентских омбудсменов, контроль над делегированным законодательством.
Сам по себе парламентский контроль закреплен в ст. 67 Регламента Народного Собрания — Парламента РА. Однако его значение уже, чем в ФЗ РФ от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Под ним понимается лишь контроль над ходом исполнения принимаемых законов и постановлений, который осуществляется в форме специальных проверок и запроса информации. Однако в рамках настоящей статьи в рассматриваемый термин вкладывается более широкое значение.
Формы парламентского контроля систематизированы в меньшей степени. Ниже приведены основные из них:
1. В 2012 г. принят Закон о парламентском расследовании, в соответствии с которым, в частности, такому расследованию подлежит нарушение должностными лицами Конституции и законодательства РА, бюджетного процесса и установленного порядка распоряжения государственной собственностью, но не подлежит деятельность Президента и органов дознания и предварительного следствия (ст. 6). Предусмотрено создание Парламентской комиссии, определены ее полномочия и порядок деятельности.
2. В.Е. Чиркин относит к парламентскому контролю также и ратификацию парламентом межгосударственных договоров [4, с. 281]. В этом смысле, к примеру, примечательным является активное обсуждение Парламентом РА в 2014 г. Договора между РФ и РА о союзничестве и стратегическом партнерстве, его правовой анализ на предмет соблюдения суверенитета, внесение поправок и последующая ратификация.
3. Активно используется такая форма, как парламентское поручение. К примеру поручение Контрольной палате по составлению отчета о целесообразности расходования бюджетных средств при замене паспортов на паспорта нового образца.
4. Не реже Парламент РА прибегает к приглашениям в Парламент глав органов исполнительной власти, где заслушиваются доклады отраслевых министров или руководителей служб на парламентские заседания. К примеру, недавнее приглашение руководителя Службы государственной безопасности и МИД РА для рассмотрения вопроса о законности тщательного личного досмотра депутатов Парламента на пограничных переходах и в аэропортах на территории сопредельных государств для подготовки соответствующих нот. Также несколько раз за последние месяцы были приглашены главы органов исполнительной власти для обсуждения вопроса о НДС и пошлинах на тот или иной вид сельскохозяйственной продукции.
5. В отличие от нерегламентированных приглашений, парламентские слушания указаны в ст. 58 Регламента и могут быть посвящены
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ АБХАЗИЯ
35
законопроектам, требующим публичного обсуждения, проекту бюджета и отчету о его исполнении.
6. Как и в подавляющем большинстве парламентов иных государств, в Парламенте РА действуют на постоянной основе комитеты по, например, правовой политике, социальной политике, банковской сфере и т. д. На временной основе также создаются комиссии по актуальным вопросам, имеющим социальную, экономическую, политическую значимость. К примеру, Комиссия по изучению целесообразности договоров по добыче нефти иностранными компаниями, Комиссия по паспортизации и иные.
7. Парламентский запрос и депутатский запрос (ст. 45 и 46 Регламента).
Становление и развитие конституционного законодательства строится с учетом преиму-
щественно российской конституционно-пра-вовой практики, в меньшей степени — конституционного законодательства иных государств, но с адаптацией указанных норм для условий Абхазии.
Литература
1. Закон РА от 23 августа 1995 г. № 221-с«0 статусе депутата Народного Собрания — Парламента Республики Абхазия» // СЗА РА. 1995. Сб. № 5.
2. КЗ РА от 7 августа 1996 г. «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия» // СЗА РА. 1996. Сб. № 6.
3. Смыр С.М. Органы законодательной и исполнительной власти Республики Абхазия на современном этапе: автореф. дис.... к.ю.н. / МГУ им. М.В. Ломоносова (юридический факультет). М., 2005.
4. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Норма, 2012.
PARLIAMENTARY CONTROL OVER THE EXECUTIVE POWER IN THE REPUBLIC OF ABKHAZIA
Bzhinava, Irakly V., Executive Secretary of Rostov-on-Don subsidiary of the World Abkhaz-Abazin Congress;
Legal Department Head at Feniks-Invest Ltd.
ANNOTATION. The dissolution of the USSR led to the formation of several new states in the post-Soviet territory, the Republic of Abkhazia being one of them. It currently faces the task to build a sovereign, democratic state governed by the rule of law and based on the generally recognised principles of popular rule and separation of powers. The article presents the authors view on Abkhazian state authorities: their place and role at the current stage, obstacles to their effectiveness.
KEYWORDS: legislative bodies of state power; executive bodies of state power; parliamentary control over executive power; Republic of Abkhazia; President of Abkhazia.
