CC BY-NC
98Право и политика
Правильная ссылка на статью:
Рыбаков А.В. — Пакт о миграции и убежище как основа формирования новой миграционной политики Европейского союза // Право и политика. - 2021. - № 10. DOI: 10.7256/2454-0706.2021.10.36576 URL: https ://nbpubMLcom/fcary_read_article.php?id=36576
Пакт о миграции и убежище как основа формирования новой миграционной политики Европейского союза
Рыбаков Анрей Вячеславович
доктор политических наук
профессор кафедры философии, Московский авиационный институт (Национальный
исследовательский университет)
125993, Россия, г. Мзсква, шоссе Волоколамское, 4, оф ГУК, комн.516
И rybackov@rambler.ru
Статья из рубрики "Государственные институты и правовые системы"
DOI:
10.7256/2454-0706.2021.10.36576
Дата направления статьи в редакцию:
03-10-2021
Аннотация: Актуальность темы исследования обусловлена тем, что миграция в современном мире стала значимым фактором развития, как принимающих стран, так и стран происхождения. Европа по-прежнему принимает самое большое количество мигрантов в мире. Начиная с 2015 года государства - члены ЕС, испытывают сильное миграционное давление. Существующая миграционная политика требует реформирования. Новый Пакт о миграции и убежище призван стать значимым шагом на пути создания надежной и эффективной системы управления миграцией. Предметом исследования в статье выступают институциональные и правовые характеристики нового Пакта ЕС о миграции и убежище. В работе анализируются предложения Европейской комиссии по реформированию миграционной политики, а также политико-правовой механизм их реализации; противоречия между государствами-участниками в ходе возникших дискуссий. В результате исследования автор пришел к ряду выводов. Во-первых, следует признать, что новый подход ЕК носит комплексный характер и направлен на интеграцию внутренних и внешних аспектов миграционной политики. Во-вторых, структура Пакта соответствует поставленным задачам миграционной политики и включает три уровня: внешнее измерение, а именно отношения со странами происхождения и транзита мигрантов; управление внешними границами ЕС; новая система постоянной солидарности. В-третьих, ЕК представила в качестве приложения к Новому пакту дорожную карту по реализации различных предложений. Однако, на конец 2021 года, график принятия правовых документов не соблюдается. В-четвертых, единственный реальный общий знаменатель между различными группами стран - это
ориентация на внешние действия, направленные на пресечение миграционных перемещений до их прибытия в Европу. В-пятых, план Европейской комиссии по принятию общеобязательных правил для всех государств-членов представляется, по крайней мере, сегодня, нереалистичным с учетом конфликтующих интересов.
Ключевые слова: Европейский союз, Европейская комиссия, Европейский парламент, Шенгенская зона, пакт, миграция, убежище, механизм солидарности, управление границами, возвращение и реинтеграция
Вступление
Миграция - неотъемлемый элемент общественной жизни, влияющий на экономику, культуру и европейскую политику. Миграционный кризис 2015-2016 гг. выявил недостатки миграционной политики Европейского союза (далее - ЕС) и сложность проблем, с которыми столкнулись государства-члены. Основные проблемы были связаны с управлением внешними границами Союза и контролем массового притока мигрантов по морю и суше, несанкционированным перемещением мигрантов между странами и перенаселенностью центров приема. В ответ на миграционный кризис Европейская комиссия разработала в 2016 году первый пакет реформ Общей европейской системы убежища. Цель объявленного плана действий заключалась в инициировании обсуждения политики убежища и маршрутов миграции, а также увеличении количества законных способов миграции в Европу. Предложения Европейской комиссии (далее - ЕК) в Сообщении 2016 года Европейскому парламенту и Европейскому совету касались реформы Дублинской системы, с тем, чтобы определить, какое государство-член отвечает за рассмотрение заявления о предоставлении международной защиты, поданного гражданином третьей страны. Среди других изменений - поправки к законодательным актам, составляющим систему европейской миграционной политики. В 2019 году Еврокомиссия начала работу над новым пакетом реформы в области миграционной политики, с учетом текущей ситуации в Европейском Союзе и потребностей государств-членов. В этом контексте обратим внимание на следующие обстоятельства:
- в 2019 году в государствах-членах ЕС на законных основаниях проживали 20,9 миллиона граждан, не являющихся гражданами ЕС, что составляет около 4,7% от общей численности населения ЕС.
- государства-члены ЕС выдали около 3,0 миллионов первых разрешений на проживание гражданам стран, не входящих в ЕС, в 2019 году, в том числе около 1,8 миллиона на срок не менее 12 месяцев.
- 1,82 миллиона незаконных пересечений границы было зарегистрировано на внешней границе ЕС на пике кризиса беженцев в 2015 году. К 2019 году это число снизилось до 142 000.
- количество заявлений о предоставлении убежища достигло 1,28 миллиона в 2015 году и составило 698 000 в 2019 году.
- в среднем каждый год около 370 000 заявлений о предоставлении международной защиты отклоняются, но только около трети из них возвращаются домой.
- В конце 2019 года ЕС принял около 2,6 миллиона беженцев, что составляет 0,6% населения ЕС. Ш
Таким образом, сложилась ситуация, когда пандемия коронавируса значительно ограничила миграционные потоки, а количество иммигрантов, прибывающих в ЕС, которые хотели бы подать заявление на международную защиту, значительно сократилось. Фактически это было время относительного снижения напряженности и концентрации общественного мнения на других проблемах, что позволило приступить к переговорам по положениям Пакта без цейтнота или политической напряженности. Тем не менее, в преддверии принятия документа внутри ЕС шли достаточно серьезные дискуссии практически по всем вопросам. В частности, государства Вишеградской группы, а также Латвия, Словения и Эстония выступили категорически против принудительного квотирования при распределении ищущих убежище беженцев. В письме ЕК, опубликованном 4 июня 2020 года они подчеркивали, что «неконтролируемая миграция представляет одну из самых серьезных угроз сплоченности и будущему Европейского Союза». Поэтому необходима «действительно всеобъемлющая, устойчивая
к кризисам миграционная политика и система предоставления убежища».
Наконец, 23 сентября 2020 года Европейская Комиссия, признавая необходимость создания системы управления миграцией, которая позволит обеспечить ее долгосрочную
нормализацию, объявила о новом Пакте о миграции и убежище. -Ш Отметим, данный документ вступит в силу не ранее 2023 г. во всех 27 странах ЕС, так как должен пройти обсуждение в Совете ЕС и Европарламенте. Пакт представляет собой презентацию предположений в области миграционной политики ЕС и охватывает такие вопросы, как пограничный контроль, убежище, интеграция, управление границами, усиление управления на уровне ЕС, принятие нового механизма солидарности и развитие легальных маршрутов миграции. Это продолжение реформ 2016 года, основанное на достигнутом прогрессе и договоренностях. Основные изменения касаются механизмов постоянной солидарности в рамках переселения мигрантов, реформы пограничного режима, введения процедуры проверки, инструментов антикризисного реагирования и новых правил управления убежищем и миграцией. Одна из ценностей, на которых должна основываться новая миграционная политика, - это совместная ответственность государств-членов. Пакт о миграции и убежище призван закрыть пробелы, возникающие из-за различий в реалиях отдельных государств-членов.
Новый Пакт о миграции и убежище
В рамках нового Пакта о миграции и убежище ЕК определила сферы, в которых необходимо принять меры:
• общеевропейская структура управления миграцией и убежищем
- новые процедуры для быстрого определения статуса по прибытии
- общие рамки солидарности и разделения ответственности
- поддержка детей и уязвимых групп
- эффективная и единая система возврата в ЕС
- новая общая база данных по убежищу и миграции
• система антикризисной готовности и реагирования
• интегрированное управление границами
- повышение эффективности внешних границ ЕС
- достижение полной совместимости ИТ-систем
- общеевропейский подход к поиску и спасению
- хорошо функционирующая Шенгенская зона
• усиление борьбы с незаконным ввозом мигрантов
• сотрудничество с международными партнерами
- усиление международного партнерства .
- защита нуждающихся и поддержка принимающих стран .
- создание экономических возможностей и устранение коренных причин нелегальной миграции.
- партнерские отношения для усиления управления миграцией .
- развитие сотрудничества по реадмиссии и реинтеграции.
- развитие легальных путей в Европу .
• привлечение талантов в Европейский Союз
• поддержка интеграции для более инклюзивных обществ . Ш-Правовая основа управления миграцией и убежищем
Основные направления деятельности Союза по созданию общеевропейской структуры управления миграцией и убежищем - это разработка нового механизма солидарности и установление процедуры проверки и новых процедур предоставления убежища. Проверка должна охватывать всех граждан третьих стран, пересекающих внешнюю границу Союза без разрешения, и включать идентификацию, оценку состояния здоровья и безопасности, снятие отпечатков пальцев и регистрацию в базе данных Eurodac.
В рамках новых процедур предоставления убежища ЕК предложила принять новые правовые акты, которые позволят ускорить обработку заявлений о предоставлении убежища - особенно для тех претендентов, у которых мало шансов на успех, без необходимости въезда на территорию государства-члена. Ускоренная процедура предназначена для заявителей, которые пытаются ввести в заблуждение власти из стран с низким уровнем предоставления убежища или которые представляют угрозу национальной безопасности. Для тех, чьи заявки будут отклонены на границе, будет применяться процедура возврата, чтобы исключить риск несанкционированного передвижения. Важным изменением является создание нового механизма солидарности, выходящего за рамки действующего Дублинского регламента. Новый механизм в первую очередь направлен на спонсирование переезда или возвращения. ЕК также фактически закрывает юридические лазейки, которые могут служить стимулом для несанкционированного перемещения между государствами-членами ЕС лиц, ищущих международной защиты.
Европейскому парламенту и Совету было предложено принять три постановления: об управлении убежищем и миграцией, о проверке и пересмотренном положении о процедурах предоставления убежища, а также в качестве приоритета новый правовой акт, который будет предусматривать временные и исключительные средства для перемещения в условиях кризиса. Проанализируем предлагаемые законодательные
меры.
Комплексное управление границами
Интегрированное управление границами - первый и ключевой элемент миграционной политики ЕС, служащий для защиты внешних границ ЕС и обеспечения надлежащего функционирования и целостности Шенгенской зоны. За внедрение интегрированного управления отвечает Европейская пограничная и береговая охрана, состоящая из органов пограничной и береговой охраны государств-членов и Frontex. «Новая служба была создана на базе нынешнего европейского погранагентства Frontex, которое до недавних пор выполняло лишь координационные функции. Его полномочия были весьма ограничены: ведомство не располагало собственным персоналом и могло быть задействовано в операциях по охране границ и репатриации мигрантов только по запросу как минимум одной из стран-членов ЕС. В свою очередь усовершенствованная версия Frontex станет первой силовой структурой, подчиненной наднациональным органам Евросоюза, которая будет иметь свой собственный оперативный персонал и получит возможность незамедлительно реагировать на возникающие риски. Главной задачей ведомства станет выявление слабых мест в системе охраны внешних границ ЕС и оказание содействия правительствам соответствующих стран, что также включает в себя борьбу с терроризмом и организованной преступностью. При этом специалисты нового агентства должны работать в сотрудничестве с национальными пограничными службами».131
Таким образом, новый Пакт о миграции и убежище призывает к быстрому и полному
выполнению Правил европейской границы и береговой охраны 141 с целью оказания эффективной поддержки государствам-членам на внешних границах.
Для интегрированного управления границами также необходимо обеспечение функциональной совместимости информационных систем путем объединения всех европейских пограничных систем, систем миграции, безопасности и правосудия. ЕК планирует модернизировать информационные системы, в том числе Шенгенскую информационную систему, к концу 2023 года и обеспечить полную оцифровку визовой процедуры к 2025 году. Напомним, что Шенгенская информационная система, позволяет соответствующим органам в каждом государстве-члене ЕС посредством автоматизированной процедуры поиска иметь доступ к информации о лицах и имуществе с целью пограничных, полицейских и таможенных проверок, проводимых внутри страны в соответствии с национальным законодательством.-51
Европейская комиссия также обратила внимание на необходимость эффективного функционирования Шенгенской зоны, которую она считает одним из определяющих достижений европейской интеграции. В последние годы был вновь введен временный внутренний пограничный контроль из-за сложной ситуации на внешних границах Союза, большого притока мигрантов и ограничений из-за пандемии СОУШ-19. 2 июня 2021 года
ЕК представила сообщение о новой Стратегии будущего Шенгена161 Это предложение является частью более широких усилий по обновлению и укреплению Шенгенской системы, которое также включает предложение о внесении поправок в положение о Шенгенском механизме оценки и мониторинга 171 и предстоящее предложение о
внесении поправок в действующий Шенгенский пограничный кодекс.-81 Стратегия строится на трех ключевых элементах: обеспечение эффективного и современного управления внешними границами ЕС;укрепление Шенгенской зоны изнутри; совершенствование управления для укрепления доверия между государствами-членами
и пов ыше ния г о тов нос ти к кр из ис а м.
Ключевыми действиями, касающимися управления внешними границами ЕС, являются:
- завершение развертывания постоянного корпуса европейской пограничной и береговой охраны.
- запуск к 2023 году двух новых информационные систем для управления границами и миграцией и правоохранительной деятельности (система въезда / выезда и Европейская система информации о поездках и разрешении), а также модернизация Шенгенской информационной системы и Визовой информационной системы;
- оцифровка процедуры подачи заявления на визу;
- поддержка исследования новых технологий для управления границами и безопасностью.
В новом Пакте о миграции и убежище также подчеркивается необходимость разработки общеевропейского подхода к поисково-спасательной деятельности. В руководящих принципах для государств-членов указано, что спасательные операции на море не могут быть криминализованы. Они также должны сотрудничать в спасательных операциях, проводимых частными лицами.
Другие предложения, содержащиеся в новом Пакте о миграции и убежище.
Важной целью нового Пакта о миграции и убежище является усиление борьбы с незаконным ввозом мигрантов. ЕК разработала Повестку дня ЕС по борьбе с незаконным ввозом мигрантов на 2021-2025 годы, сосредоточив внимание на борьбе с преступными
сетями.-9! Акцент сделан на модернизации правил борьбы с незаконным ввозом, повышении эффективности наказаний для работодателей, нанимающих нелегальных иммигрантов, и углублении сотрудничества с ключевыми третьими странами.
В рамках сотрудничества с международными партнерами ЕК предложила сделать вопрос миграции главной темой любого всеобъемлющего партнерства. Особенное внимание уделяется отношениям с ключевыми партнерами в области сокращения незаконного ввоза мигрантов, то есть с Турцией, странами Северной Африки и Западных Балкан. Ожидается, что продолжение оказания гуманитарной помощи и помощи в целях развития будет способствовать эффективному управлению миграцией. В новом Пакте подчеркивается, что помощь в целях развития способствует сокращению бедности, построению устойчивого и стабильного общества, создавая новые экономические возможности, продвигая демократию и уменьшая негативные последствия изменения климата. Повышение качества жизни в странах, получающих помощь в целях развития, может способствовать устранению коренных причин нелегальной миграции и, таким образом, сократить количество новых мигрантов в Европейском союзе. Сотрудничество со странами происхождения и транзита мигрантов также является предпосылкой для эффективно функционирующей системы возвращения и реадмиссии.
Значительное внимание уделяется развитию легальных маршрутов миграции в ЕС ввиду старения населения и растущего дефицита квалифицированной рабочей силы, особенно в сфере здравоохранения, медицины и сельского хозяйства. Чтобы привлечь новые кадры Комиссия предложила пересмотреть Директивы о долгосрочном резидентстве, развитии кадрового резерва ЕС, которые позволили бы создать международную платформу для найма квалифицированных граждан третьих стран в масштабах всего ЕС, заинтересованных в переезде в Союз. Кроме того, Европейский парламент и Совет
призвали завершить переговоры по законодательству, направленному на привлечение высококвалифицированных рабочих.
Решения в предлагаемых законодательных мерах.
Положение об убежище и управлении миграцией.
Положение об убежище и управлении миграцией t10 является ключевым элементом нового Пакта о миграции и убежище на уровне ЕС. Планируется, в частности, новый механизм солидарности, посредством которого разделение ответственности между государствами-членами должно осуществляться на постоянной основе, как в ситуациях, когда не будет сильного миграционного давления на внешних границах ЕС, так и в случаях, когда одно из государств-членов будет сталкиваться с таким давлением (меры в форме так называемого спонсорства возвращения или переезда и другие взносы, направленные на повышение потенциала государств-членов в области предоставления убежища, приема и возвращения). Кроме того, фиксируются особые правила солидарности в случае прибытия мигрантов после поисково-спасательных операций. Государства-члены будут обязаны внести так называемый вклад солидарности в рамках доли, рассчитанной на основе ключа распределения, основанного на 50% ВВП и 50% от ч ис ле нно с ти на с е ле ния .
Одной из форм взаимопомощи государств-членов станет спонсорство возвратов. Государства-члены обязуются осуществлять возвращение нелегальных мигрантов от имени другого государства-члена и выполнять все необходимые шаги для этой цели непосредственно с территории государства-члена-бенефициара (например, консультирование по возвращению, ведение предметного диалога с третьими странами, оказание поддержки мерам по оказанию помощи в добровольном возвращении и реинтеграции). Однако, если возвращение не состоится в течение восьми месяцев, нелегальные мигранты будут переведены на территорию спонсирующего государства-члена, где они будут находиться до выполнения решения о возвращении.
Новые правила подотчетности ходатайств о международной защите должны способствовать ограничению несанкционированного передвижения. В то же время предполагалось отменить и заменить Регламент № 604/2013 об установлении критериев и механизмов для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение заявления о предоставлении международной защиты, поданного в одном из государств-членов гражданином третьей страны или лицом без гражданства («Регламент Дублин III»).
В проект также включены положения об увеличении масштабов возвращения нелегальных мигрантов, в том числе через дополнительный механизм для облегчения сотрудничества с третьими странами.
Регламент, устанавливающий общую процедуру подачи заявки на международную защиту в ЕС.
Предлагаемое постановление,^^ принятое 23 сентября 2020 года (Регламент Европейского парламента и Европейского совета, устанавливающий общую процедуру международной защиты в Союзе и отменяющий Директиву 2013/32) определяет общую процедуру поиска международной защиты в ЕС и отменяет неактуальную Директиву 2013/32 / EU.-13- Процедура будет применяться на всех внешних границах ЕС к иностранцам, которые не выполнили условия въезда в соответствии с Шенгенским
пограничным кодексом или подали заявки на международную защиту после процедуры проверки 1141
Процедура должна быть обязательной для иностранца, подходящего под эти условия, в том числе это относится к иностранцам из страны, для которой порог признания (т.е. процент положительных решений о предоставлении убежища) ниже 20%. В других случаях государства-члены могут по желанию использовать пограничную процедуру, из которой, правда, есть исключения - несовершеннолетние без сопровождения и несовершеннолетние в возрасте до 12 лет со своими семьями.
Решение о неприемлемости ходатайства о предоставлении убежища по сути дела выдается одновременно с решением об обязательстве возврата - на основании одного или двух актов, выданных иностранцу одновременно. Апелляция на решение должна быть рассмотрена в рамках единой процедуры апелляции, проводимой судом или трибуналом в соответствии с законодательством ЕС.
Положение о проверке граждан третьих стран на внешних границах.
Целью проекта (Предложение о постановлении Европейского парламента и Совета о введении досмотра граждан третьих стран на внешних границах и внесении поправок в
Регламенты (ЕС) № 767/2008, (ЕС) 2017/2226, (ЕС) 2018/1240 и (ЕС)2019/817) 1151 является введение проверки (с точки зрения идентификации личности, здоровья и безопасности мигрантов) перед въездом в ЕС. Она должна охватывать всех граждан третьих стран на внешних границах ЕС, которые нарушили условия въезда или которые были доставлены на берег в результате поисковой операции. Единые правила оценки индивидуальных потребностей граждан третьих стран и единые правила, регулирующие продолжительность процесса сбора информации, необходимы для определения надлежащего применения процедур. В результате на более ранней стадии будут выявляться лица, нуждающиеся в международной защите, и те, кто в ней не нуждается и подлежат процедуре возвращения.-161
Положение о кризисном и форс-мажорном регулировании в области миграции и убежища
Регламент (Предложение по регламенту Европейского парламента и Совета о кризисных и форс-мажорных обстоятельствах в области миграции и убежища) от 23.09.2020 -171 касается кризисных и форс-мажорных ситуаций в сфере миграции и убежища в ЕС. Под кризисной ситуацией понимается исключительная ситуация массового притока в государство-член граждан третьих стран или лиц без гражданства, незаконно пересекших границы или высадившихся после поисково-спасательных операций. Из-за характера и масштабов этого притока, по отношению к населению и ВВП данного государства-члена, система убежища, приема или возвращения перестает функционировать в этой стране, что может серьезно поставить под угрозу функционирование Общей европейской системы убежища. А, это, в свою очередь, может вести к серьезным кризисам. Также, кризисные ситуации, могут возникать в результате таких форс-мажорных обстоятельств как, например, пандемия.
Цель проекта - адаптировать процедуры предоставления убежища и возвращения, а также механизм солидарности, установленный постановлением об управлении убежищем и миграцией, к кризисным и форс-мажорным ситуациям, чтобы государства-члены могли реагировать на исключительные ситуации. В законопроекте предусмотрены упрощенная процедура и более короткие сроки активации механизма обязательной солидарности.
Пересмотренный механизм солидарности предусматривает более широкую сферу принудительного переселения (он был распространен на всех просителей международной защиты, независимо от того, подпадают ли они под пограничную процедуру, получили ли они немедленную защиту в соответствии с предлагаемым постановлением или имеют нерегулируемый статус) и увеличивает возможность государств-членов оказывать друг другу взаимную помощь в форме получения доходов. Перевод незаконно пребывающих мигрантов из государства, находящегося в кризисе, в другое государство-участник должен происходить, если возвращение не состоится в течение четырех месяцев (при стандартном решении - восемь месяцев).
Регламент наделяет Европейскую комиссию полномочиями принимать имплементационные акты в отношении инициирования переселения лиц, ходатайствующих о международной защите, нелегальных мигрантов и лиц, которым предоставлена немедленная защита, а также в отношении спонсорства возвращения. Документ распространяет действие пограничной процедуры на граждан третьих стран и лиц без гражданства, у которых уровень убежища в первой инстанции ЕС составляет 75% или меньше, а также продлевает 12-недельный период обработки заявки на гранты еще на восемь недель международной защиты при прохождении пограничной процедуры. В то же время государствам-членам было разрешено отступать от правил регистрации заявлений о предоставлении международной защиты со сроками более четырех недель. Аналогичное продление сроков было введено в ситуациях, вызванных форс-мажорными обстоятельствами.
Заключение
Новый Пакт о миграции и убежище является продолжением реформ, начатых в 2016 году, в основе которых лежит накопленный на сегодняшний день опыт и прогресс законодательной работы в этой области. Он состоит из пакета законодательных предложений по формированию и интеграции политики в области убежища, миграции, возвращения, защиты внешних границ, борьбы с незаконным ввозом мигрантов и отношений с третьими странами. Большинством государств-членов, в первую очередь Германией, новые предложения ЕК были встречены благожелательно, с признанием того, что они представляют собой прогресс в отношении реформ 2016 года. В то же время проект «критикуют с прямо противоположных позиций практически по всем пунктам. Если одни страны считают недостаточно радикальными содержащиеся в пакте меры «обязательной солидарности», то другие, наоборот, выступают против любого «принуждения» в миграционных вопросах. Если одни государства - члены ЕС делают акцент на ограничении въезда на территорию Евросоюза, то другие, напротив, заявляют о необходимости существенного дополнительного стимулирования трудовой миграции и предоставления мигрантам гарантий их прав. Если страны первого въезда выступают за полный пересмотр Дублинского регламента, то другие, наоборот, настаивают на его укреплении и развитии заложенных в нем принципов».-18-
Наиболее критикуются вопросы обязательных форм переселения или перераспределения мигрантов и новые критерии ответственности для государств-членов, которые не позволяют применять другие меры солидарности, кроме переселения или спонсируемого возвращения. В частности, правительство Польши заявило, что будет стремиться устранить все формы принудительного переселения или перераспределения мигрантов. Также было уделено внимание наделению Европейской комиссии слишком большой компетенцией в процессе активации отдельных механизмов.
Подобные выводы вытекают из общей позиции Вишеградской группы, согласно которой
необходимо поддерживать баланс между принципами солидарности и
ответственности.-191 Совместное сообщение отвергает критерии обязательного переселения мигрантов и подчеркивает, что участие государств-членов в механизме солидарности должно отражать подлинную приверженность делу предоставления убежища и управления границами, эффективность в организации возвращения, внешние действия и общую способность принимать мигрантов и возможное миграционное давление на их территорию. Согласно позиции Вышеградской группы, требование об обязательном участии в переселении или перераспределении мигрантов представляет собой нарушение суверенитета государств-членов. Группа также ожидает, что новый механизм солидарности будет включать широкий спектр инструментов для учета возможностей, возможностей и предпочтений государств-членов и возможных политических последствий, и что будут другие меры поддержки, помимо спонсируемых возвращений, чтобы заменить переселение мигрантов.
Весной 2021 года дискуссия о принятии Пакта о миграции и убежище, как отмечает известный специалист по евроинтергационным процессам О.В. Потемкина, продолжилась
на фоне сезонного увеличения миграционного притока в Европу.-20, с-531 27 апреля ЕК опубликовала новую «Стратегию добровольного возвращения и реинтеграции нелегальных мигрантов», которая в свою очередь также вызвала споры. Ряд исследователей отмечает проблемы, которые могут возникнуть при реализации Стратегии. Так, К. ле Коз выделяет ряд негативных факторов. Во-первых, страны назначения и происхождения подходят к добровольному возвращению и реинтеграции с разных сторон. В то время как чиновники ЕК считают, что доверие к их системам миграции и убежища зависит от эффективности политики возвращения, страны происхождения часто крайне зависимы от денежных переводов и, следовательно, не склонны поддерживать любую форму возвращения. Во-вторых, страны происхождения обеспокоены тем, что возвращение мигрантов создаст трудности из-за усиления давления на рынок труда и предоставления государственных услуг. На сегодняшний день эти расхождения значительны и тормозят многие усилия европейских политиков по улучшению сотрудничества по возвращению со странами-партнерами. В-третьих, она обращает внимание на сугубо гуманитарный аспект, отмечая, что принудительное возвращение приводит к серьезному психологическому ущербу для некоторых репатриантов и неопределенным перспективам устойчивой реинтеграции. --211
В целом, «основные положения Пакта о миграции и убежище остаются несогласованными, что отодвигает принятие инициатив Комиссии, в том числе, законодательных, на неопределенный срок на фоне почти полного отсутствия практического результата сотрудничества государств-членов. -20, с-57-581
Таким образом, анализ деятельности ЕС в области миграции и убежища, в частности нового Пакта, приводит к выводу, что темпы и масштабы этой деятельности не всегда идут рука об руку с качеством. Нельзя отрицать, что ЕС прилагает огромные усилия для ослабления миграционного давления, начиная с 2015-2016 годов. ЕС обладает обширным наследием правовых норм, разработанных процедур и передовой практики в области миграционной политики, несмотря на отсутствие исключительной компетенции в этой области. Тем не менее, подробный анализ отдельных решений свидетельствует о многочисленных недостатках и о том, что принятые меры подчас не коррелировали с реальностью, либо не включались в проект долгосрочного управления миграцией. Также можно констатировать нарушение некоторых основных правил и ценностей, на основе которых и был сформирован ЕС.
Библиография
1. COMMUNICATION FROM THE COMMISSION on a New Pact on Migration and Asylum. INTRODUCTION: A NEW PACT ON MIGRATION AND ASYLUM. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal content/EN/TXT/?uri = CELEX%3A52020DC0609 (дата обращения: 21.07.2021)
2. Потемкина О.Ю. Разногласия и проблемы накануне принятия Пакта об убежище и миграции // Европейский союз: факты и комментарии. Вып. 101: июнь - Август 2020 г. Электронное издание под редакцией: Борко Ю.А. (отв.ред.) Буториной О.В. Журкина В.В. Потемкиной О.Ю. c.71-75 // URL: http://www.edc-aes.ru/data/edcaes/content/user_files/files/101.pdf (дата обращения: 9.08.2021)
3. Елкина А. Чем будет заниматься новая погранслужба Евросоюза. 06.10.2016. URL: https://www.dw.com/ru/%D1%87%D0%B5%D0%BC-%D0%B1%D1%83%D0%B4%D0%B5%D1%82-
% D0%B7%D0 % B0% D0%BD % D0%B8%D0 % BC%D0%B0 % D1%82%D1 % 8C%D1%81 % D 1%8F-%D0 % BD%D0%BE % D0%B2%D0 % B0%D1%8F-
%D0%BF%D0%BE%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%BD%D1%81%D0%BB%D1%83%D 0% B6% D0% B1%D0% B0-
%D0%B5%D0%B2%D1%80%D0%BE%D1%81%D0%BE%D1%8E%D0%B7%D0%B0/a-35975639 (дата обращения: 21.07.2021)
4. REGULATION (EU) 2019/1896 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 13 November 2019 on the European Border and Coast Guard and repealing Regulations (EU) No 1052/2013 and (EU) 2016/1624. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri = CELEX:32019R1896&.rid = 2 (дата обращения: 21.07.2021)
5. Schengen Information System. Definition(s).URL: https://ec.europa.eu/home-affairs/orphan-pages/glossary/schengen-information-system-sis_lv?lspt_context=gdpr (дата обращения: 25.08.2021)
6. COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL "A strategy towards a fully functioning and resilient Schengen area". URL: https ://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?
uri = CELEX%3A52021DC0277&qid = 1631879015964 (дата обращения: 25.08.2021)
7. Proposal for a COUNCIL REGULATION on the establishment and operation of an evaluation and monitoring mechanism to verify the application of the Schengen acquis and repealing Regulation (EU) No 1053/2013. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri = CELEX%3A52021PC0278&qid = 1631879105496 (дата обращения: 25.08.2021)
8. REGULATION (EU) 2016/399 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 9 March 2016 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code) (codification). URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri = celex%3A32016R0399 (дата обращения: 25.08.2021)
9. Fighting migrant smuggling: 2021-2025 EU action plan.URL:
https ://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12724-EU-Action-Plan-against-migrant-smuggling-2021-2025-/public-consultation_en (дата обращения: 25.08.2021) 10. Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on asylum and migration management and amending Council Directive (EC) 2003/109 and the proposed Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum and Migration Fund]. URL: https ://ec.europa.eu/info/sites/default/files/proposal-regulation-asylum-migration_en-
1.pdf (дата обращения: 7.09.2021)
11. REGULATION (EU) No 604/2013 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 26 June 2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (recast).URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?
uri = CELEX:32013R0604&from = EN (дата обращения: 7.09.2021)
12. REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a common procedure for international protection in the Union and repealing Directive 2013/32/EU. URL:
https ://ec.europa.eu/info/sites/default/files/1_en_act_part1_v3_1_0.pdf (дата обращения: 10.09.2021)
13. DIRECTIVE 2013/32/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 26 June 2013 on common procedures for granting and withdrawing international protection (recast). URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?
uri = celex%3A32013L0032 (дата обращения: 10.09.2021)
14. Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL introducing a screening of third country nationals at the external borders and amending Regulations (EC) No 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 and (EU) 2019/817 // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri = COM:2020:612:FIN (дата обращения: 10.09.2021)
15. Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL introducing a screening of third country nationals at the external borders and amending Regulations (EC) No 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 and (EU) 2019/817/ URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri = COM:2020:612:FIN (дата обращения: 10.09.2021)
16. DIRECTIVE 2008/115/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 December 2008 on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri = celex%3A32008L0115 (дата обращения: 10.09.2021)
17. Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL addressing situations of crisis and force majeure in the field of migration and asylum. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri = COM:2020:613:FIN (дата обращения: 12.09.2021)
18. Зверева Т., Карпович О. Общая миграционная политика ЕС: новый старт? Международная жизнь 2021. №7 //https://interaffairs.ru/jauthor/material/2538 FIN (дата обращения: 12.09.2021)
19. New Pact on migration and Asylum joint position of Poland, Hungary, Slovakia, Czech Republic, Estonia and Slovenia // URL: https://www.visegradgroup.eu/download.php? docID = 457 FIN (дата обращения: 12.09.2021)
20. Потемкина О.Ю. Миграция и убежище в ЕС: новые стратегии и старые разногласия // ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ: ФАКТЫ И КОММЕНТАРИИ ВЫПУСК 104: МАРТ - МАЙ 2021 Электронное издание Под редакцией: Потемкиной О.Ю. (отв.ред) Борко Ю.А. Кондратьевой Н.Б. c.53-58. URL: http://www.edc-
aes.ru/data/edcaes/content/user_files/files/104.pdf FIN (дата обращения: 15.09.2021)
21. Camille Le Coz EU Strategy on Volunatary Return and Reintegration: Crafting a Road Map to Better Cooperation with Migrants' Countries of Origin //
https ://www.migrationpolicy.org/sites/default/files/publications/mpi_eu-strategy-
voluntary-return-reintegration_final.pdf Результаты процедуры рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
В данном исследовании затронута одна из наиболее общественно значимых проблематик текущей международной политики, а именно вопросы регулирования миграционных потоков и миграционная политика Европейского Союза. В статье содержится комплексный анализ документа, который называется "Пакт о миграции и убежище", выполненный в ключе формального юридического и правового анализа источников нормативных решений. Актуальность автором обосновывается в том числе с опорой на эмпирические данные, свидетельствующие о росте населения, проживающего на территории Европейского Союза и не являющегося гражданами ЕС, причем, доля данных жителей является весьма значительной (около 5%) и имеет определенный квази-политический потенциал. Миграционная политика и так называемая проблема "Севера" и "Юга", затронутая еще в середине 90-х годов ХХ века классиками современной политической мысли и теории, такими как С. Хантингтон, И. Валлерстайн, Ф. Фукуяма и др., оказывает значительное влияние на внутриполитическую повестку национальных государств - стран-участниц ЕС. Огромное количество международных проблем, факторы глобальной безопасности, нестабильность политических режимов в отдельных регионах мира - все это влияет на высокий спрос на институт "политического убежища". Недавние события в соседней с Российской Федерацией Республике Беларусь и различные международные скандалы, в том числе, связанные с антикоррупционными расследованиями, журналистской, правозащитной и гражданской деятельностью, свидетельствуют о том, что в перспективе Европейский Союз может стать оплотом для всех жителей мира, кто разделяет либеральные и демократические взгляды и ценности и подвергается тем или иным гонениям и притеснениям у себя на родине. В этом смысле научная новизна, актуальность работы, ее теоретико-практическая значимость не вызывает сомнений. Исследователи все больше сосредотачивают внимание на изучении межгосударственной политики, концентрируемой в международных органах власти, так называемых наднациональных государственных образованиях, которые представляют политическую силу Европы. Не вызывает сомнений тот факт, что данное исследование вызовет значительный интерес у читательской аудитории журналов издательства Nota Bene. В структурном отношении публикация оформлена корректно, имеются тематические подзаголовки, которые позволяют читателю легко ориентироваться в материале. Конечно же, определенным пожеланием может являться то, что автору следует в большей степени использовать элементы визуализации информации - графики, таблицы, которые в большей степени оптимизировали бы восприятия законодательных и прочих мер регулирования миграционных процессов в Европейском союзе. Тем не менее, статья выполнена согласно всем имеющимся требованиям. Список литературы оформлен корректно, представлен большим количеством зарубежных источников, нормативно-правовыми актами ЕС, регулирующими вопросы миграционной политики, а также современными аналитическими работами и публикациями. Статья может быть рекомендована к публикации без внесения каких-либо значительных дополнений.
