CC BY
64УДК 341 ББК 67
DOI 10.24412/2073-3313-2021-10-150-153
ЕВРОПЕЙСКИЙ МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ФОРМИРОВАНИЯ НОВОЙ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ ПОВЕСТКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Асхад Алиевич ГУКЕПШЕВ, помощник Сенатора Российской Федерации askhad03@yandex.ru
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.10 — международное право;
европейское право
Аннотация. В статье рассматриваются результаты последней по времени реформы законодательства Европейского Союза в сфере убежища, а также новые изменения системы правового регулирования вынужденной миграции, предлагаемые европейскими законодателями в условиях институционального обновления Европейского Союза и деформации общественно-политического ландшафта европейских государств.
Ключевые слова: европейский миграционный кризис, кризис беженцев, Общая европейская система убежища, вынужденная миграция, Европейская Комиссия, «Дублинская система», Новый пакт по миграции и убежищу, реформа политики ЕС.
Annotation. The article examines some of the results of the latest reform of the European Union legislation on asylum and new proposals of the European lawmakers on the amendments to the system of legal regulation of forced migration in the context of the institutional renewal in the European Union and certain social and political changes in European countries.
Keywords: European migrant crisis, refugee crisis, Common European Asylum System, forced migration, European Commission, Dublin system, New Pact on Migration and Asylum, reform of the EU policy.
Европейский миграционный кризис (или кризис беженцев), достигший своего апоГея в 2015 г., стал безусловным катализатором широкой общественно-политической дискуссии в европейском социуме и одним из основных вопросов политико-правовой повестки Европейского Союза (далее — ЕС).
Тщательное изучение событий 2015 — 2016 гг., происходивших как на глобальном уровне, так и в региональном измерении, свидетельствует о наличии внутренних и внешних детерминант критических миграционных процессов, негативно отразившихся на всех сферах системы общественных отношений в Европе.
Интенсификация миграционных потоков, будучи прямым последствием целого калейдос-
копа региональных и локальных конфликтов, спровоцировавших неконтролируемую волну миграционного перемещения из неблагополучных с точки зрения социально-экономических и политических условий стран Африки, Ближнего Востока и Азии в страны ЕС, выявила фундаментальную проблему общей функциональной недостаточности так называемой «Дублинской системы», а также наличие политической разобщенности среди акторов европейской интеграции.
Европейской Комиссией (далее — ЕК) под руководством Жан-Клода Юнкера в 2015 г. были предложены основные меры реагирования европейского интеграционного объединения, выразившиеся в реформировании правового регули-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
рования политики ЕС в сфере вынужденной миграции:
■ установление обновленных критериев определения ответственного за лиц, ищущих убежище, государства — члена ЕС, с применением «корректирующего» механизма распределения ответственности в справедливых пропорциях между всеми государствами — членами ЕС;
■ унификация правил предоставления убежища на пространстве ЕС;
■ увеличение финансово-экономического покрытия международных программ ЕС в сфере вынужденной миграции;
■ институциональная реформа политики ЕС в сфере вынужденной миграции, конечным результатом которой должно было стать создание единого Европейского агентства по предоставлению убежища, а также расширение полномочий Агентства ЕС по береговой и пограничной охране1.
Несмотря на прогрессивный характер предложенного ЕК сценария всеобъемлющей реформы Общей европейской системы убежища, пакет изменений и поправок в акты вторичного права ЕС, составляющие в своей совокупности «Дублинскую систему», так и не был принят окончательно; лишь отдельные элементы реформированного законодательства ЕС были доведены до непосредственной имплементации.
Институциональные изменения, произошедшие в ЕС в 2019 г., а также деформация общественно-политического ландшафта многих государств Европы открыли новые перспективы развития правового обеспечения системной реформы политики ЕС в сфере вынужденной миграции.
23 сентября 2020 г. в Брюсселе было принято Сообщение ЕК «О Новом пакте по миграции и убежищу», а также «дорожная карта» по его им-плементации, установившие в качестве основных ориентиров обновленной политики в сфере вынужденной миграции следующие программные положения:
■ улучшенное и более справедливое управление внешними границами, заключаю -щееся в более эффективной идентификации прибывающих на территорию ЕС лиц, проведении надлежащих проверок состояния здоровья данных лиц и соблюдении мер безопасности;
■ новый механизм «солидарности» в рамках поисково-спасательных операций;
■ усиление готовности Общей европейской системы убежища к кризисным ситуациям;
■ эффективная и скоординированная политика ЕС по возврату лиц в страны транзита и страны происхождения мигрантов;
■ рациональное управление миграционными процессами на уровне ЕС;
■ развитие взаимовыгодного сотрудничества с ключевыми третьими государствами транзита и происхождения;
■ учреждение устойчивых легальных «маршрутов» для лиц, нуждающихся в международной защите, а также для лиц, представляющих особый интерес для ЕС с точки зрения трудовых и экономических ресурсов;
■ поддержка эффективной политики по интеграции мигрантов в ЕС.
Одновременно ЕК были предложены проекты следующих законодательных актов ЕС: Регламента по вопросам предоставления убежища и управлению миграцией; Регламента, учреждающего систему досмотра граждан третьих государств на внешних границах; Регламента, устанавливающего общие процедурные правила в сфере международной защиты в Европейском Союзе; Регламента о внесении изменений в систему «Eurodac»; Регламента, регулирующего кризисные ситуации и форс-мажоры в сфере миграции и убежища.
Законодательные инициативы, составляющие в совокупности Новый пакт ЕС по миграции и убежищу, представляют собой, с точки зрения хронологической ретроспективы, пятую по счету концепцию, или стратегию, европейского интеграционного объединения в сфере вынужденной миграции.
Предшествующие рабочие программы ЕС — Тамперская (1999), Гаагская (2004), Стокгольмская (2009) и Европейская повестка по миграции от 2015 г., безусловно, носят базисный характер, некоторые положения данных программных документов инкорпорированы во вновь реформированный пакет нормативных правовых актов ЕС и в саму стратегию, представленную ЕК.
Анализ предложенных регламентов позволяет отметить следующие особенности правового обеспечения реформы политики ЕС в сфере вынужденной миграции.
Во-первых, изменения, вносимые в правовую основу Общей европейской системы убежища, предлагаются к принятию в форме унификаци-онных актов ЕС, характеризующихся прямым
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
действием и обязательностью содержащихся в них правовых установлений с момента прохождения соответствующей законодательной процедуры.
Во-вторых, в качестве непосредственной практической основы нового общеевропейского подхода в сфере вынужденной миграции установлен механизм «обязательной и гибкой солидарности», предполагающий определенную вариативность решений и действий европейских акторов в области исполнения ими собственных обязательств в рамках функционирования Общей европейской системы убежища (например, возможность предоставления финансовой компенсации государствам — членам ЕС, подвергающимся наиболее интенсивному миграционному давлению, от тех участников европейской интеграции, которые отказываются разделять данное бремя в его физическом выражении).
В-третъих, происходит изменение в приоритетности критериев определения ответственных за рассмотрение заявлений о предоставлении международной защиты государств — членов ЕС (такой критерий, как страна въезда, сохраняется, но становится пятым в иерархии «Дублинской системы»).
В-четвертых, Новый пакт по миграции и убежищу и входящие в него законодательные предложения концентрируются на возврате мигрантов в страны транзита или страны происхождения посредством расширения финансового покрытия программы возврата мигрантов, ускорения процедур рассмотрения заявлений о предоставлении международной защиты, принятия по ним решений и уведомления ходатайствующих о таких решениях, более оперативного и эффективного осуществления самих возвратов.
В-пятых, реформированное законодательство ЕС в сфере вынужденной миграции значительно усиливает внешнее измерение Общей европейской системы убежища при помощи введения вопросов миграции и убежища в предметное поле международно-договорной базы ЕС.
В-шестых, определенное внимание в обновленных актах уделяется проблемам защиты прав детей, интересов семей мигрантов, соблюдения фундаментальных прав и свобод человека на границах ЕС и при взаимодействии с третьими государствами.
Обсуждение указанных инициатив ЕК продолжается.
27 января 2021 г. было опубликовано мнение Экономического и социального Комитета ЕС о
соответствующих законопроектах ЕК, согласно которому, несмотря на потенциально позитивную направленность предложений в рамках Нового пакта по миграции и убежищу, они недостаточны для формирования эффективной общей европейской системы управления миграцией, адекватно отвечающей ценностям, интересам и целям ЕС. В своем заключении Экономический и социальный комитет ЕС указал на отсутствие согласования положений реформирующегося законодательства ЕС с документами международно-правового характера, принятыми на уровне ООН (в частности, с Глобальным договором о безопасной, упорядоченной и легальной миграции).
Механизм «обязательной и гибкой солидарности» не содержит гарантий или факторов, которые будут стимулировать желание государств — членов ЕС участвовать в его реализации.
Более того, Комитет указал на отсутствие достаточных процессуальных гарантий при проведении предлагаемых Новым пактом по миграции и убежищу проверок мигрантов, которые могут потенциально нарушить их права. Экономический и социальный комитет ЕС также подверг критике предложения ЕК в сфере усиления внешнего измерения Общей европейской системы убежища, отсутствие в пакете поправок более подробных положений о законных миграционных маршрутах, а также неопределенность в области регулирования мер по интеграции мигрантов в европейское общество2.
19 марта 2021 г. свое мнение представил также Комитет регионов. Согласно заключению Комитета, ЕК не были учтены региональное и локальное измерения политики ЕС в сфере вынужденной миграции, что значительно затруднит функционирование всей Общей европейской системы убежища3.
Таким образом, при сохранении базовых параметров института дихотомической международной защиты, зиждущейся на двух уровнях правовой протекции (международном, основанном на Конвенции о статусе беженцев 1951 г., и европейском, представленном преимущественно вторичными актами ЕС, учредительными и международными договорами ЕС и его государств-членов, а также практикой Европейского Суда по правам человека и Суда ЕС), происходит сущностная смена парадигм в самой политике ЕС в сфере вынужденной миграции и в ее правовой регламентации.
Все более отчетливым становится применение трехуровневого подхода в данной политике:
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
рационализируется и унифицируется правовое регулирование внутреннего измерения Общей европейской системы убежища (статус беженцев и лиц, ищущих убежище, связанные с ним акты ЕС); осуществляется «кристаллизация» регулирования миграции в рамках управления внешними границами (в частности, расширение мандатов основных агентств ЕС, ведающих вопросами пограничной и береговой охраны, обеспечительных служб), а третье, внешнее измерение данной системы, приобретает более функциональный характер, ориентированный на устранение или снижение влияния факторов, стимулирующих вынужденную миграцию в третьих странах.
Однако правовое обеспечение системной реформы политики ЕС в сфере вынужденной миграции все еще требует тщательной доработки в сфере обеспечения прав и свобод человека, регламентации международного сотрудничества ЕС с третьими государствами, реформирования базисных механизмов определения ответственных за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища государств — членов ЕС, согласования с основными институтами ЕС и государствами — членами ЕС для конечной реализации наиболее действенных мер и достижения по-настоящему эффективно функционирующей Общей европейской системы убежища, способной справляться с любыми ситуациями массовой интенсификации миграционных потоков.
1 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council towards a reform of the Common European asylum system and enhancing legal avenues to Europe. COM/2016/0197 final // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=celex%3A5 2016DC0197 (Дата обращения: 08.06.2021)
2 Opinion of the European Economic and social Committee on the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and social Committee and the Committee of the regions on a New Pact on migration and asylum (C0M(2020) 609 final). EESC 2020/04226 // URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:52020AE4226 (Дата обращения: 08.06.2021)
3 Opinion of the European Committee of the regions — A New Pact on migration and asylum. COR 2020/04843 // URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/ ?uri=CELEX%3A52020AR4843&qid=1462518348915 (Дата обращения: 08.06.2021)
Библиографический список
1. Гукепшев А.А. Институциональные основы деятельности Европейского Союза в сфере вынужденной миграции / / Евразийский юрид. журнал, 2019. № 2. С. 52—53.
2. Егорова Е.Н., Гукепшев А.А. Предотвращение негативных последствий миграционного кризиса: механизм правового регулирования в ЕС // Миграционное право. 2019. № 2. С. 3—7.
3. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council towards a reform of the Common European asylum system and enhancing legal avenues to Europe. COM/2016/0197 final // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=celex%3A52016DC0197 (Дата обращения: 08.06.2021)
4. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and social Committee and the Committee of the regions on a New Pact on migration and asylum. COM/2020/609 final URL: https:// eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri= COM:2020:609:FIN (Дата обращения: 08.06.2021)
5. Opinion of the European Economic and social Committee on the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and social Committee and the Committee of the regions on a New Pact on migration and asylum (COM(2020) 609 final). EESC 2020/04226 // URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri= CELEX:52020AE4226 (Дата обращения: 08.06.2021)
6. Opinion of the European Committee of the Regions — A New Pact on migration and asylum. COR 2020/04843 // URL: https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/EN/TXT/?uri = CELEX% 3A52020AR4843&qid=1462518348915 (Дата обращения: 08.06.2021)
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2021
