Ответственность в виде оборотного штрафа за совершение правонарушений, предусмотренных ст. Ст. 14. 31, 14. 32, 14. 33 КоАП РФ Текст научной статьи по специальности «Право»

Ответственность в виде оборотного

штрафа за совершение правонарушений, предусмотренных ст.ст. 14.31, 14.32,

14.33 КоАП РФ

Евсиков А.М.*

The author of the present Article dwells on lately adopted (approved) alterations of administrative legislation, in conformance with which sanctions stipulated by Articles 14.3—14.33 of the Code of the Russian Federation on Administrative Violations for Legal Persons, for the first time in the history of antimonopoly legislation (Antitrust laws, statutes) of our country, envisage the possibility of charging an "operating" fine for legal person's wrongdoing related to restriction of competition or improper use of their dominant position on the market.

ю

01 Z

О

о сч

о о о

CL

ce

CQ s

H

о о z о я с о m ф VO >5

о *

о ф

У

s

s

0

1

о *

о

s

ф

ч

я *

< s

I H

о ф

со

Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях» 1 была установлена административная ответственность за такие нарушения антимонопольного законодательства, как злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, недобросовестная конкуренция (ст.ст. 14.31—14.33 Кодекса об административных правонарушениях2 (далее - КоАП РФ).

Концептуальное изменение претерпел и порядок исчисления административных штрафов в отношении юридических лиц. За злоупотребление доминирующим положением, согласованные действия и недобросовестную конкуренцию устанавливаются так называемые оборотные штрафы, которые рассчитываются в виде процента, исходя из суммы выручки нарушителя от реализации товара (работы, услуг) на соответствующем товарном рынке которого совершено правонарушение. При этом выручка определяется по правилам ст.ст. 248 и 249 Налогового кодекса РФ3.

Так, в соответствии со ст. 14.31 КоАП РФ злоупотребление доминирующим положением влечет наложение так называемого оборотного штрафа — от 1 % до 15 % размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не более одной пятидесятой совокупного размера

суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) и не менее ста тысяч рублей, а в случае, если сумма выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, превышает 75 % совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг), — в размере от 0,3 до 3 % размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не более 1/50 совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) и не менее ста тысяч рублей.

В качестве примера можно привести дело, возбужденное в отношении ОАО «Кубаньэнергосбыт» по жалобе ОАО «Независимая энергосбытовая компания Краснодарского края» (ОАО «НЭСК») по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

Чтобы выйти на оптовый рынок и снабжать электроэнергией розничного потребителя, ОАО «НЭСК» направило в ОАО «Кубаньэнергосбыт» подписанный со своей стороны Перечень средств измерений для целей коммерческого учета по точкам поставки электроэнергии «Ново-росметалл». Этот документ необходим для получения доступа к услугам администратора торговой системы. В соответствии с п.8 Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг смежный с заявителем

Аспирант очной формы обучения кафедры административного права Государственного университета — Высшей школы экономики.

субъект оптового рынка обязан обеспечить согласование указанного Перечня в течение 30 дней со дня их получения. Однако ОАО «Кубаньэнергосбыт» уклонилось от подписания документа.

Таким образом, ОАО «Кубаньэнер-госбыт» создало препятствие доступу ОАО «НЭСК» на оптовый рынок электроэнергии, ущемило интересы последнего и ограничило конкуренцию на рынке.

Решением ФАС России ОАО «Ку-баньэнергосбыт» привлечено к ответственности в виде наложения оборотного штрафа в соответствии со ст. 14.31 КоАП РФ4.

Аналогичное наказание следует за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 и 2 ст. 14.32 КоАП РФ. Минимальный штраф в размере 100 000 рублей также предусматривается изменениями в КоАП РФ при наложении «оборотного» штрафа на юридическое лицо за заключение ограничивающих конкуренцию соглашений (совершение действий), а также за координацию экономической деятельности. В отношении последнего наложение «оборотного» штрафа вводится впервые.

Одновременно с введением оборотных штрафов была ужесточена программа смягчения ответственности, предусматривающая возможность освобождения от административной ответственности за ряд правонарушений.

Новеллой российского законодательства является введение в КоАП РФ нормы, предусматривающей освобождение от административной ответственности по ст. 14.32 Кодекса лица, заключившего соглашение (осуществившего согласованные действия), запрещенное антимонопольным законодательством, если такое лицо откажется от дальнейшего участия в соглашении (в осуществлении согласованных действий) и представит имеющиеся у него сведения (информацию) о соглашении (согласованных действиях) в антимонопольный орган. Введение данной нормы объясняется необходимостью получения максимально возможного объема доказательств заключения антиконкурентных соглашений (совершения антиконкурентных действий).

Согласно примечанию к ст. 14.32 Ко-АП РФ, освобождению от административной ответственности в соответствии с изменениями в КоАП РФ подлежит лицо, первым выполнившее все условия, предусмотренные в КоАП РФ, а именно:

> добровольность лица сообщения соответствующих сведений о совершении им правонарушения в антимонопольный орган;

> отказ от участия в дальнейшем совершении противоправных действий;

> сотрудничество с антимонопольным органом посредством предоставления информации в целях установления факта административного правонарушения.

При этом следует отметить, что основная сложность при квалификации согласованных действий состоит в том, что в процессе административного или судебного разбирательства ФАС России необходимо, в частности, представить убедительные доказательства того, что «действия хозяйствующих субъектов заранее известны каждому из них» и «вызваны действиями» иных субъектов. Поскольку при согласованных действиях, как правило, не происходит какого-либо письменного оформления договоренностей (соглашений, переписки и т.д.), доказать сговор участников рынка бывает довольно сложно.

В связи с этим Пленум ВАС РФ в п. 2 Постановления от 30.06.2008 г. указал, что согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении. «Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъектов, может быть сделан, исходя из фактических обстоятельств их совершения. Например, о согласованности действий, в числе прочих обстоятельств, может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин» 5.

Таким образом, ВАС РФ сделал вывод о том, что арбитражные суды могут исходить из внешних фактических обстоятельств, сопровождающих совершение действий, и что при этом не требуется устанавливать субъективную взаимосвязь действий хозяйствующих субъектов в форме конкретных договоренностей и контактов между ними.

Данная позиция нашла отражение в ряде решений ФАС России. В частности, в решении от 9 апреля 2008 г. по делу № 111/11-08 о нарушении антимонополь-

ю 01

г •

о

о сч

о о о о.

с[ со

I-

О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

■а

я <

I I-

О ф

со

Ю

Ol

Z

О

о

CJ

о о о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о т ф VO >s о

о ф

у

S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

S I

н

о ф

со

ного законодательства ЗАО «Кузбассне-фтепродукт» и ОАО «Томскнефтепродукт ВНК» ФАС России указала, что согласованные действия компаний «подтверждаются в том числе и тем фактом, что изменение цен (повышение) на Томском рынке нефтепродуктов в течение более, чем одного года (с 01.01.2007 г. по 01.02.2008 г.) осуществлялось ЗАО «Кузбасснефтепро-дукт» и ОАО «Томскнефтепродукт ВНК» одновременно и на одну и ту же величину посредством издания внутренних приказов в один и тот же день». ФАС России отметила, что «действия ЗАО «Кузбассне-фтепродукт» и ОАО «Томскнефтепродукт ВНК» заранее известны каждому из них и без заключения письменных соглашений и договоренностей, вследствие наличия и осознания каждым взаимного влияния друг на друга, влияния на общие условия обращения нефтепродуктов на Томском рынке нефтепродуктов и соответствия результатов указанных действий интересам каждого из них при одновременном осуществлении этих действий» 6.

Заявление об освобождении от административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 14.32 КоАП РФ, поданное одновременно от имени нескольких лиц, не подлежит рассмотрению. Также внесенные в КоАП РФ изменения не предусматривают применение «программы смягчения ответственности» к случаю осуществления координации экономической деятельности.

Следует также отметить, что если ранее программа освобождения от ответственности распространялась на все компании, участвующие в сговоре, то теперь, со вступлением в силу поправок в ст. 178 КоАП РФ, от ответственности освобождается только первая компания, обратившаяся в ФАС России. Остальным участникам картеля грозят «оборотные штрафы».

Недобросовестная конкуренция, которая выражается во введении в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, средств индивидуализации продукции, работ, услуг, в соответствии с ч. 2 ст. 14.33 КоАП РФ, влечет за собой наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 1 до 15 % размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которо-

го совершено правонарушение, но не менее ста тысяч рублей.

Следует отметить, что при расчете размеров штрафов для НК ФАС России учла нынешнюю экономическую ситуацию России и порекомендовала своим территориальным органам учитывать изменения финансового положения компаний при решении вопроса о наложении «оборотных» штрафов и наложила минимальные размеры штрафов в соответствии с ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ.

Однако в некоторых случаях практика пойдет по пути ужесточения наказания для отдельных правонарушителей. Так, в феврале 2009 г. ФАС России заявила о возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства в отношении нефтяных компаний ОАО «Лукойл», ОАО «НК «Роснефть», ОАО «Газпромнефть» и ОАО «ТНК-ВР Холдинг». Летом 2008 г. эти компании уже были признаны злоупотребляющими доминирующим положением на оптовых рынках нефтепродуктов и оштрафованы на общую сумму 5,3 млрд рублей.

В случае признания ОАО «Лукойл», ОАО НК «Роснефть», ОАО «Газпро-мнефть» и ОАО «ТНК-ВР Холдинг» злоупотребляющими доминирующим положением по результатам рассмотрения текущих дел штрафные санкции для них будут больше, потому что ФАС России будет рассматривать компании как рецидивистов 7. При определении размеров штрафов антимонопольная служба, скорее всего, будет руководствоваться п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ и внутренними методическими рекомендациями, согласно которым повторное совершение административного правонарушения является обстоятельством, увеличивающим размер штрафа.

В прошлом году наряду с наложением штрафов ФАС России выдала ОАО «Лукойл», ОАО «НК «Роснефть», ОАО «Газпромнефть» и ОАО «ТНК-ВР Холдинг» предписания, содержащие указания на конкретные действия, которые необходимо совершить для прекращения нарушения и устранения его последствий. В настоящее время все четыре предприятия оспаривают в судах указанные предписания — добиваются отмены требования о заключении прямых контрактов с компаниями, не входящими в их структуру; регулярных продажах необходимых объемов нефтепродуктов на бирже; запрета на необоснованное снижение поставок на

внутренний рынок и о недопущении действий по повышению цен на внутреннем рынке8.

Указанные нормы являются принципиально новыми для российского законодательства и направлены на повышение эффективности применения санкций за нарушения антимонопольного законодательства. Особую актуальность они приобретают в связи с тем, что в последние годы резко увеличилось число возбужденных дел по привлечению к административной ответственности и выданных антимонопольными органами постановлений о наложении штрафа.

Интересно отметить, что на стадии обсуждения и рассмотрения законопроекта о внесении соответствующих изменений в КоАП РФ данное положение было весьма дискуссионным. В частности, Федеральная антимонопольная служба настаивала на том, что новый порядок исчисления штрафа за нарушение антимонопольного законодательства должен быть привязан к сумме годовой выручки, полученной нарушителем от реализации всех товаров и услуг. Данное положение могло весьма негативно отразиться на крупнейших монополиях, осуществляющих свою деятельность на различных рынках.

Например, совершенное административное нарушение, связанное с деятельностью на одном товарном рынке, могло быть основанием для наложения штрафа в размере процента от выручки, полученной компанией от деятельности и на иных рынках. Подобное административное наказание не отвечало бы принципу справедливости и не соответствовало бы тяжести совершенного правонарушения. В соответствии с п. 4 ст. 3.5 КоАП РФ при определении размера штрафа учитывается выручка нарушителя от реализации только того товара, на рынке которого совершено административное правонарушение.

Введение указанного способа исчисления административного штрафа является общей нормой для всех административных правонарушений, что позволяет законодателю в будущем установить такую меру ответственности и за иные составы административных правонарушений, в том числе и не связанные с нарушением антимонопольного законодательства.

Следует рассмотреть вопрос о соотношении административной ответственнос-

ти с другой формой ответственности нарушителя, вытекающей из пп. «к» п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции, — перечислением в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства. Абсолютно справедливым представляется вывод, сделанный в п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ о том, что указанные санкции являются мерами публичной ответственности за одни и те же нарушения антимонопольного законодательства и их одновременное применение недопустимо. Приоритет при выборе меры ответственности отдается административным штрафам, а взыскание в бюджет дохода может быть применено только в том случае, если, исходя из допущенного нарушения, лицо нельзя привлечь к административной ответственности ввиду невозможности определения штрафа по правилам, установленным ст. 14.31—14.33 КоАП РФ.

При этом не совсем понятно, что в данном случае считается невозможностью определения штрафа. Постановление Пленума ВАС РФ не содержит разъяснений по этому поводу. По нашему мнению, под невозможностью определения штрафа должны пониматься такие ситуации, когда у нарушителя отсутствовала выручка на рынке соответствующего товара до совершения правонарушения либо ее не удается достоверно определить.

Необходимо подчеркнуть, что после введения в КоАП РФ административной ответственности ФАС России на практике исходит именно из вышеизложенного принципа, применяя наложение штрафа без взыскания в бюджет незаконно полученного дохода. ВАС РФ поставил точку в этом вопросе, закрепив сформировавшуюся правоприменительную практику.

Кроме того, в Постановлении Пленума ВАС РФ отмечается, что административные санкции антимонопольного органа в отношении нарушителя не лишают потерпевших от нарушения антимонопольного законодательства права обращаться в суд с иском к нарушителю о возмещении понесенных ими убытков. Этот довод основывается на том, что в данном случае имеют место разные виды ответственности. Административная ответственность и взыскание дохода в бюджет являются мерами публичной ответственности, в основу которой положена карательная и превентивная общественные

ю 01

г •

о

о сч

о о о о.

с[ со

I-

О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

■а

я <

I I-

О ф

со

Ю

Ol

Z

О

о

CJ

о о о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о т ф VO

функции. В то же время возмещение пострадавшему убытков является гражданско-правовой формой ответственности, которая носит исключительно компенсаторный характер (направлена на восстановление нарушенного права) и потому может применяться наряду с публично-правовыми методами воздействия.

В литературе отмечается, что вышеуказанные нововведения КоАП РФ, наряду с нормами ФЗ «О защите конкуренции», призваны сформировать прозрачную систему регулирования отношений в сфере защиты конкуренции с применением в достаточной мере жесткого механизма контроля9.

Необходимо также отметить, что введение «оборотных» штрафов за нарушение антимонопольного законодательства в целом способствует приближению российского антимонопольного законодательства к европейскому. Вводя такую базу для исчисления размера административной ответственности, российский законодатель опирался на европейский опыт. В большинстве стран Евросоюза штраф за нарушение конкурентного зако-

нодательства может доходить до 10 % от годового оборота компании10.

Однако, как отмечает К.Ю. Тотьев, критерии определения размера штрафа в конкретном случае, на которые в европейском конкурентном законодательстве и судебной практике делается особый акцент, авторы реформы отечественного законодательства об административной ответственности проигнорировали. В зарубежной практике при оценке справедливости и эффективности штрафных санкций за нарушения антимонопольного (антитрестовского) законодательства во внимание принимается не размер выручки (дохода), а полные потребительские убытки (deadweight loss), монопольная прибыль (monopoly transfer), затраты на применение санкций и вероятность обнаружения нарушения11.

По нашему мнению, необходимо согласиться с К.Ю. Тотьевым о том, что указанные моменты должны быть учтены при определении предельных размеров административной ответственности и критериев выбора конкретной суммы штрафа.

Литература и примечания

1. О внесении изменений в Кодекс РФ об административных // СЗ РФ. 2007. № 16. Ст. 1825.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

4. Решение ФАС России от 10.07.2008 г. // Федеральная антимонопольная служба [офиц. сайт] Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_19669.shtml. Дата доступа: 18.11.2009 г.

5. О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства // Вестник ВАС РФ. 2008. № 8.

6. Постановление Федерального Арбитражного суда Московского округа от 10 июня 2009 г. по делу № А40-34260/08-17-358, № А40-43249/08-13-380 // Федеральный Арбитражный суд Московского округа [офиц. сайт] Режим доступа: www.fas.gov.ru/.../1_postanovlenie_gazpromnef t__kuzbass_tomsknefteprodukt.pdf. Дата доступа: 18.11.2009 г.

7. Артемьев И. Мы будем рассматривать нефтяников как рецидивистов // Труд. 2009. 4 марта.

8. Ноговицына С.В. Практика ФАС России по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства на рынке нефтепродуктов // Энергетическое право. 2009. № 1. С. 36—38.

9. Прокопенко Ю. Оборотные штрафы: ужесточение ответственности монополистов // Корпоративный юрист. 2007. № 5. С. 29-32.

10. Чоракаев К. Штрафы набирают «обороты» // ЭЖ-Юрист. 2007. № 15. С. 27-30.

11. Тотьев К.Ю. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства: две модели санкций в одном Кодексе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 5. С. 52.

О *

о ф

У S 2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

*

S I

н

о ф

со