CC BY
73
подробнее: Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. — 2006. — № 3. —С. 12—21.
3. Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
4. В 2006 г. зафиксирован случай возвращения законопроекта членам Совета Федерации без объяснения причин. См.: Проект доклада Совета Федерации
---------------—«» <
Федерального Собрания РФ 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». — М., 2007. — С. 224.
5. Проект доклада Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». — М., 2007. — С. 270.
6. Там же. — С. 275.
О.В. Ткачук
ТкачукОксана Вячеславовна — соискатель кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Саратовского кооперативного института
Отсылка как технико-юридический прием согласования российского и международного права
Современное российское законодательство вошло в период крупномасштабной реформы практически по всем отраслям права, включая конституционное. Одним из стратегических ориентиров законодательной деятельности является международное право. Приведение в соответствие российского национального права с международным является закономерной тенденцией и одной из главных черт правового государства. В соответствии с Уставом ООН государства приняли на себя обязательство «создавать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права»1.
Современная Конституция России не только воспринимает текстуально многие положения международного права, но и направляет на это всю правовую систему России. Именно в таком контексте необходимо толковать формулировку части 4 статьи 15 «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Конституция тем самым санкционирует (но только в сфере правотворчества) процесс согласования российского и международного права.
Наиболее эффективным средством закрепления международно-правовых норм и регулятором международной жизни, который учитывает наступление возможных перемен, служит международный договор. Выражая согласованные воли и интересы участников, международный договор предстаеттой юридической формой, посредством которой, с одной стороны, наполняются реальным содержанием многообразные связи членов международного сообщества, а с другой стороны, создаются предпосылки для изменения зафиксированных прав и обязанностей в
соответствии с динамикой современных международных процессов.
Динамика правового регулирования международного общения обязана учитывать индивидуальные факторы, определяемые высокой подвижностью международных отношений. Поэтому часто требуется однократное, строго индивидуализированное применение международно-правовой нормы, без включения ее в нормативный каталог внутреннего права. Такая форма согласования, позволяющая однократную «национализацию» международной нормы, называется отсылкой. «При отсылке, — как отмечает А.С. Гавердовский, — в национальное право не вводится новой нормы права, а лишь допускается в интересах соблюдения государством своих международных обязательств применение правил международно-правовой нормы для решения конкретных отношений, возникших внутри государства»2.
Каждое государство вправе включить в свое национальное право норму или несколько норм, отсы-лающихкнормам международного права, всилучего последние применяются внутри страны. По своему характеру отсылочные нормы российской Конституции можно разделить на несколько видов:
1. Генеральная отсылка части 4 статьи 15 Конституции России: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Подобная отсылка как форма согласования российского и международного права на стадии правоприменения возможна только ктем договорам, положения которых сформулированы достаточно конкретно и полно. Иными словами, ктем, которые по своему содержанию готовы к применению для регулирования отношений субъектов внутригосударственного права.
Для преодоления противоречия, связанного с тем, какой договор следует применять, а какой нет, в научной доктрине проводится их деление на «са-моисполняющиеся» и «несамоисполняющиеся»3. Однако приходится констатировать, что в правоприменительной практике по-прежнему сохраняется значительная неопределенность по поводу применения положений международных договоров. Так, например, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. № 6 (ред. от 25 октября 1996 г.) указано на прямое применение международных норм: «2. Разъяснить судам, что в соответствии со ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах, вступившего в силу 23 марта 1976 года, нормы которого в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации и имеют верховенство над ее внутренним законодательством...»4. Напротив, иное видение проблемы присуще Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8: «...судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 Федерального закона Российской Федерации “О международных договорах Российской Федерации” положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора»5.
По нашему мнению, термин «самоисполнимые договоры» недостаточно точен и удобен при практическом использовании. Дело втом, что отсылка как форма согласования представляет собой государственное разрешение (санкцию) на реализацию в той или иной сфере общественных отношений нормы международного права. А раз так, то ни о какой самостоятельности, тем более самостоятельной исполнимости, говорить не приходится. Всвязисэтим И.И. Лукашук справедливо заметил: «О каком прямом действии может идти речь, если нормы международного права становятся частью правовой системы России только в силу ее Конституции?»6
Внутреннее право не только разрешает использовать международную норму, но и устанавливает порядок подобного действия. Основное требование, предъявляемое российской конституцией, состоит в том, что международный договор должен непосредственно устанавливать юридические правила, а не требовать или направлять на это внутригосударственное право. То есть международный договор должен быть безусловным по отношению к праву внутригосударственному. Как минимум, в нем не должны содержаться условия, обеспечивающие его реализацию во внутригосударственной сфере. Среди таковых, в частности, на-
зовем издание, изменение, отмену специальных внутригосударственных актов, осуществление правовых, политических, административных и иных мер.
Рассмотрим характерный пример. По мнению ряда авторов, Конвенция МОТ № 95 об охране заработной платы относится к так называемым «са-моисполняющимся» многосторонним договорам, то есть может непосредственно применяться во внутриправовой сфере7. Однако нетрудно убедиться, что это далеко не так. Статья 15 Конвенции определяет, что «законодательство, вводящее в действие положения настоящей конвенции: а) доводится до сведения заинтересованных лиц; Ь) определяет лиц, являющихся ответственными за его соблюдение; с) предписывает надлежащие наказания или иные соответствующие меры в случае его нарушения; с1) обеспечивает во всех соответствующих случаях производство надлежащих записей, сделанных по установленной форме и подобающим образом». Крометого, статья 16 дополняет: «В ежегодныхдокладах, представляемых в соответствии со статьей 22 Устава Международной Организации Труда, приводятся полные сведения о мерах, принятых в целях проведения в жизнь положений настоящей Конвенции»8. Таким образом, реализация положений названной конвенции зависит от внутригосударственных мер, в том числе законодательного характера. Поэтому непосредственному применению, в том числе судами Российской Федерации, она не подлежит.
Важно подчеркнуть, что международный договор не может быть делим на части, из которых одна — готовые к применению правила, а другая — нет. Деление международного договора недопустимо по причине отсутствия возможности (критерия) четко определить границы между такими частями, что влечетза собой расширение сферы правоприменительного усмотрения и снижает эффективность правового регулирования. Поэтому в Конституции России определено, что международный договор должен устанавливать, а не содержать иные правила, что меняло бы смысл формулировки и позволило бы дробить договорные положения.
2. Отсылочные нормы императивного характера:
— к конкретным институтам и нормам международного права. Статья 63 (часть 1): «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права»;
— к общим принципам современного международного права. Статья 17 (часть 1) Конституции России: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией»;
— одновременно к международному праву и национальному законодательству. Статья 67 (часть 2): «Российская Федерация обладает суве-
ренными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права»;
— отсылающие к международным обычаям и международно-правовой практике. Статья 69: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации».
3. Отсылочные нормы диспозитивного характера. Отсылка происходит одновременно к международному праву либо национальному законодательству, тем самым субъекту предоставляется возможность выбора. Статья 62: «Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. 2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. 3. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».
Применение правил международных договоров затрагивает не менее значимый аспект взаимодействия Конституции России и международного права. В процессе правореализации недопустимо противоречие между конституционными нормативами и положениями международного договора. Поэтому следует согласиться с предложением о проведении обязательной процедуры конституционной экспертизы подготавливаемых международных договоров9. Однако конституционный императив части 1 статьи 15 требует, чтобы все законы и иные правовые акты, в том числе и международно-правового характера, применяемые в Российской Фе----------------------------------------»» «
дерации, не противоречили Конституции РФ. Полагаем, что признание за государством свободы самостоятельно определять формы согласования национального и международного права предполагает наличие соответствующих возможностей контролировать названный процесс.
Примечания
1. Действующее международное право. — М., 1996. — Т. 1. — С. 8.
2. Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. — Киев, 1980. — С. 89—90.
3. См., напр.: Василенко В.А. Основы теории международного права. — Киев, 1982. — С. 250; Лука-шук И.И. Международное право в судах государств. — СПб., 1993. — С. 127—133; Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. — М., 1982. — С. 63.
4. См.: Российская газета. — 1994. — 26 ноября.
5. См.: Российская газета. — 1995. — 28 декабря.
6. Лукашук И.И. Выступление на научно-практической конференции «О применении норм международного права правоохранительными органами Российской Федерации» // Государство и право. — 1996. — № 5. — С. 142.
7. См., напр.: Жуйков В.М. Конституция в правовой системе Российской Федерации // Международные нормы о правах человека и применение их судами Российской Федерации: Практическое пособие. — М., 1996. — С. 33—34; Игнатенко Г.В. Непосредственное применение международно-правовых норм (размышления на фоне двух судебных решений) // Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия / Под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 1996. — С. 51.
8. Ведомости Верховного Совета СССР. — 1961. — № 44. — Ст. 447.
9. См., напр.: Каланда В.А. О трансформации норм международного права в правовую систему Российской Федерации (конституционно-правовой анализ) // Московский журнал международного права. — 1994. — № 3. — С. 24; Талалаев А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституция Российской Федерации //Московский журнал международного права. — 1994. — № 4. — С. 14.
