Оценка влияния на рынок пассажирских перевозок изменений в законодательстве по допуску к перевозкам Текст научной статьи по специальности «Право»

Матанцева О.Ю.

д.э.н., с.н.с., доцент, заместитель генерального директора по научной работе ОАО «Научно-исследовательский

институт автомобильного транспорта; профессор кафедры «Экономика автомобильного транспорта»

Московского автомобильно-дорожного государственного технического университета

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ НА РЫНОК ПАССАЖИРСКИХ ПЕРЕВОЗОК ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ПО ДОПУСКУ К ПЕРЕВОЗКАМ

Ключевые слова: рынок пассажирских перевозок, допуск к перевозкам, лицензирование, требования к лицензируемым перевозкам, обеспечение безопасности перевозок пассажиров.

Keywords: the market of passenger traffic, admission to transportations, licensing, requirements to the licensed transportations, safety of transportations ofpassengers.

Рынок транспортных услуг в Российской Федерации характеризуется большим количеством его участников по формам собственности. Уровень организованности рынка связан с системой организации допуска на рынок. Допуск на рынок регламентируется действующими условиями выдачи лицензий и видами деятельности, попадающими под лицензирование.

Первым регулирующим документом в начале 90-х годов было «Положение о лицензировании перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса, ремонтом и техническим обслуживанием транспортных средств на автомобильном транспорте в Российской Федерации» (утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02 1992 г. № 118) [2].

В соответствии с этим нормативным актом лицензировались: городские, пригородные, междугородные, межреспубликанские и международные перевозки грузов и пассажиров, в т.ч. для собственных нужд.

Для получения лицензии предприятия, организации, учреждения и предприниматели должны были представлять:

- данные о количестве имеющихся автотранспортных средств;

- данные о других основных фондах, обеспечивающих выполнение указанной в заявлении деятельности;

- копию документа, подтверждающего профессиональную пригодность руководителя предприятия, организации, учреждения, предпринимателя или лиц, уполномоченных ими для руководства лицензируемой деятельностью (диплома об окончании специального учебного заведения или документа, подтверждающего стаж работы по специальности не менее 5 лет).

Таким образом, данный документ обеспечивал соблюдение требований по профессиональной пригодности соискателя лицензии (водителя или оператора), требований к поддержанию транспортных средств в исправном состоянии (наличие соответствующей производственной базы).

Кроме того, косвенно контролировалось наличие активов, что может быть условно признано за требование к оценке финансового состояния организации, однако не устанавливались количественные критерии в виде определенной величины основного капитала и резервов [3].

Приказ Министерства транспорта РФ от 30.03.1994 г. № 15 «Об утверждении требований по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые при лицензировании перевозочной деятельности на автомобильном транспорте» утвердил требования к владельцам лицензий при выполнении ими лицензируемой перевозочной деятельности в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий.

Установленные требования заключались в необходимости обеспечения: наличия специалистов, связанных с обеспечением безопасности движения, надежных водителей, соблюдения соблюдение установленных режимов труда и отдыха водителей, своевременного прохождения водителями медицинского освидетельствования и контроля их состояния перед выездом на линию, содержание транспортных средств в технически исправном состоянии и обеспечение безопасности перевозок пассажиров и грузов.

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ отменил лицензирование перевозок грузов на автомобилях грузоподъемностью более 3,5 т для собственных нужд и лицензирование перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек для собственных нужд.

Федеральный закон от 02 июля 2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» еще сократил перечень лицензируемых видов деятельности на автомобильном транспорте.

Исходя из этого Федерального закона, лицензирование перевозок легковыми автомобилями пассажиров и перевозок грузов было отменено полностью (исключение составляли международные перевозки, для осуществления которых выдавался допуск, а также опасные и крупногабаритные и тяжеловесные грузы, перевозка которых осуществля-

лась в соответствии со специальными нормативными документами). Таким образом, требования по обеспечению безопасности движения при перевозках легковыми автомобилями пассажиров и перевозках грузов были снижены.

Это исключило контроль качества предоставляемых услуг по перевозкам грузов и привело к существенному превышению предложения над спросом на рынке автотранспортных услуг и снизило производительность транспортных средств и безопасность перевозок.

В 2011 году вступил в силу Федеральный закон от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

В соответствии с этим Федеральным законом лицензированию подлежит деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установил уведомительную систему допуска перевозчиков на рынок.

В соответствии с этим законом юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления деятельности по предоставлению услуг по перевозкам пассажиров и багажа по заказам автомобильным транспортом (за исключением осуществления таких перевозок по маршрутам регулярных перевозок, а также для обеспечения собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей).

В уведомлении юридическое лицо или индивидуальный предприниматель сообщает о начале осуществления предоставления услуг по перевозкам пассажиров и багажа и подтверждает свои обязательства по соблюдению обязательных требований к этим видам деятельности.

Введение этого нормативно правового акта снизило безопасность перевозок и открыло доступ на рынок перевозчикам, не отвечающим установленным требованиям по безопасности и качеству перевозок [4,5].

На 01.01.2019 на автомобильном транспорте была 27 961 действующая лицензия, что составляет 97,7% от их количества в 2017 году (28 884).

В то же время, в Европейском Союзе действуют достаточно жесткие правила по допуску к деятельности по осуществлению перевозок автомобильным транспортом.

В соответствии с Постановлением ЕС № 1071/2009 Европейского парламента и совета от 21 октября 2009 г. [6] (далее - Постановление) предприятие, занимающееся автомобильными перевозками должно иметь:

1) законное и постоянное учреждение в стране-члене Сообщества;

2) хорошую репутацию;

3) соответствующее установленным требованиям финансовое положение;

4) необходимую профессиональную компетентность.

Надлежащее соблюдение и надежный контроль условий, регулирующих доступ к занятию автомобильными перевозками, основаны на действующей регистрации предприятия.

Физические лица (руководители транспортных предприятий) должны иметь необходимую хорошую репутацию и профессиональную компетентность и должны назначаться компетентными органами. Они должны быть лицами, постоянно проживающими в стране-члене Сообщества и эффективно и постоянно руководить транспортной деятельностью автотранспортных предприятий.

Необходимо, чтобы претендент на должность руководителя транспортного предприятия обладал высококачественными профессиональными знаниями.

Для обеспечения честной конкуренции на автомобильном транспорте осуществляется единый контроль странами-членами Сообщества.

Национальные органы, ответственные за контроль над предприятиями и правомерностью их лицензий, могут при необходимости принимать соответствующие меры, особенно в наиболее серьёзных случаях, приостанавливая или отзывая лицензии или объявляя неприемлемыми руководителей транспортных предприятий, неоднократно проявляющих халатность или действующих недобросовестно.

С учетом европейской практики и в целях обеспечения безопасности перевозок в октябре 2018 года был осуществлен возврат к требованиям по лицензированию перевозок, существовавшим в начале 90-х годов прошлого века, которые необходимо выполнять для получения допуска на рынок перевозок пассажиров.

В соответствии с Федеральным законом от 30 октября 2018 года № З86-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами» лицензированию подлежит деятельность по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами. Данное требование вступило в силу с 01.03.2019 года. Согласно данному законодательному документу ужесточены требования к автобусным перевозкам пассажиров.

Согласно поправкам, вводится лицензирование любых перевозок пассажиров автобусами, даже если они осуществляются по заказам или для собственных нужд

Закон предусматривает переходный период на получение лицензии со дня вступления в силу положения, устанавливающего обязательный порядок лицензирования перевозки пассажиров и иных лиц автобусами. Юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров автобусами, дается 120 дней на получение лицензии. Последний срок - 29 июня. По истечении указанного срока лицензия на пассажирские перевозки должна иметься у всех перевозчиков, осуществляющих деятельность по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами, а перевозка без лицензии будет запрещена.

За пассажирские перевозки без лицензии предусмотрена административная ответственность. Так, осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта без лицензии влечет наложение административного штрафа на граждан и должностных лиц в размере 50 000 рублей; на индивидуальных предпринимателей - 100 000 рублей; на юридических лиц - 400 000 рублей. За повторное такое нарушение помимо штрафа в повышенном размере предусмотрена конфискация транспортного средства, а также административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Первого марта 2019 г. опубликовано Положение о лицензировании деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27.02.2019 № 195 (далее - Положение).

В соответствии с Положением, лицензируемая деятельность включает:

- перевозки пассажиров автобусами лицензиата на основании договора перевозки пассажира или договора фрахтования транспортного средства (коммерческие перевозки);

- перевозки автобусами иных лиц лицензиата для его собственных нужд.

Исходя из Положения Соискатель лицензии обязан:

а) назначить ответственным лицом за обеспечение безопасности дорожного движения работника соискателя лицензии, прошедшего в порядке, установленном Министерством транспорта Российской Федерации в соответствии со статьей 20 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», аттестацию на право заниматься соответствующей деятельностью, или в случае, если соискатель лицензии является индивидуальным предпринимателем и намерен осуществлять указанную деятельность без привлечения наемных работников, пройти такую аттестацию;

б) иметь лицензию на медицинскую деятельность в отношении работ по медицинским осмотрам (предрейсо-вым, послерейсовым) или заключить договор об оказании услуг по проведению таких медицинских осмотров (пред-рейсовых, послерейсовых) с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, имеющими лицензию на медицинскую деятельность в отношении работ по медицинским осмотрам (предрейсовым, послерейсовым);

в) владеть автобусами соискателя лицензии.

В Положении перечислены лицензионные требования, которые лицензиат обязан выполнять.

Лицензионный контроль за соблюдением требований, предусмотренных Положением, осуществляется лицензирующим органом посредством внеплановых документарных проверок соискателей лицензии.

В целях оценки возможных изменений на рынке перевозок пассажиров в связи с введением лицензирования всех перевозок пассажиров автобусами первоначально были рассмотрены статистические данные о наличии автобусов в Российской Федерации (табл. 1).

Таблица 1

Наличие автобусов, находящихся в собственности у субъектов рынка пассажирских перевозок.

Наличие автобусов Всего автобусов В т. ч. автобусов, находящихся в собственности:

физических лиц из них индивидуальных предпринимателей и фермеров юридических лиц

2016 г. 865 897 430 572 54 167 435 325

2017 г. 895 537 454 885 27 208 440 652

2018 г. 864 389 432 303 22 465 432 086

Как видно из табл. 1 (сформированной по данным ГИБДД о наличии зарегистрированных транспортных средств), после увеличения количества автобусов в 2017 году на 3,4% по сравнению с 2016 годом, в 2018 году произошло снижение общего количества автобусов до уровня более низкого, чем в 2016 году. Особенно существенно, по сравнению с 2016 годом, сократилось количество автобусов у индивидуальных предпринимателей и фермеров, что связано с высоким сроком службы автобусов и невозможностью их использования.

Из общего числа автобусов в 2017 году только 170 000 единиц относилось к транспорту общего пользования.

Введение существенно более строгих требований к перевозчикам обусловлено необходимостью обеспечения безопасности перевозок пассажиров. Это связано с тем, что получив с мая 2011 года возможность осуществлять заказные перевозки пассажиров на основе уведомления, перевозчики, практически в большинстве случаев, перевозили пассажиров по маршрутам регулярных перевозок. При этом игнорировалось требование о необходимости получения лицензии для регулярных перевозок пассажиров в городском и пригородном сообщении, а также в междугородном сообщении, установленное Постановлением Правительства РФ от 02 апреля 2012 г. № 280.

Объем перевозок пассажиров автобусным транспортом общего пользования составил в 2018 году 10572,8 млн. человек. Что составляет 96,75 от объема перевозок 2017 года (10938,7 млн. человек).

При этом часто такие перевозчики устанавливали тарифы на перевозку пассажиров ниже, чем действующие на регулярных перевозках и установленные региональными органами власти. Это обстоятельство снижало объем перевозок пассажиров на регулярных маршрутах и снижало доходы перевозчиков, работающих по лицензиям.

Статистические данные об объемах перевозок пассажиров автобусами, не имеющими лицензию, отсутствуют.

В то же время отсутствие жестких требований по обеспечению безопасности перевозок к перевозчикам, осуществляющим перевозки по уведомлению, не гарантировало пассажиром установленный уровень безопасности перевозки.

Особенно существенно проблема по обеспечению безопасности перевозки пассажиров проявлялась при осуществлении перевозок для собственных нужд, поскольку, имея собственный автобус, и перевозя на нем своих сотрудников, любая организация, не являющаяся автотранспортной, практически со сто процентной вероятностью не проводила технического осмотра автобуса перед выездом и не проводила медицинский осмотр водителя. Это объяснялось отсутствием в организациях профессиональных специалистов, имеющих право проводить эти проверки.

Введение лицензионных требований к организациям, осуществлявшим перевозки для собственных нужд, существенно увеличит себестоимость таких перевозок, будет способствовать их сокращению и росту объема перевозок пассажиров транспортом общего пользования, что увеличит его доходы. Организации, получившие лицензию для перевозок автобусами для собственных нужд, обеспечат надлежащий уровень безопасности перевозок своих сотрудников.

Возврат к требованию по лицензированию всех видов перевозок пассажиров автобусами, действовавших до 08.08.2001 года, приведет к изменению структуры объема перевозок пассажиров и приведет к его увеличению в секторе транспорта общего пользования.

Результаты изменения рынка можно будет оценить только по статистическим данным по объемам перевозок пассажиров за 2019 год, а еще более точно за 2020 год. Это связано с необходимостью дополнительных затрат времени для получения лицензии и организации работы автобусов в соответствии с лицензионными требованиями.

Список литературы

1. Матанцева О.Ю. Тарифная политика в сфере городского общественного транспорта: Пути совершенствования // Транспорт Российской Федерации. 2012. - № 3-4 (40-41). - С. 11-13.

2. Матанцева О.Ю. Правовые аспекты экономической устойчивости автотранспортной организации: монография. - М., 2016. -248 с.

3. Матанцева О.Ю. Методологические принципы обеспечения финансовой устойчивости на основе оценки стоимости автотранспортного бизнеса: монография / О.Ю. Матанцева; М-во трансп. Рос. Федерации, Федер. гос. унитар. предприятие Науч.-исслед. ин-т автомоб. трансп. (НИИАТ). - М., 2004.

4. Матанцева О.Ю. Экономически устойчивая деятельность субъектов автотранспортного рынка // Право и экономика. 2015. -№ 1 (323). - С. 69-73.

5. Матанцева О.Ю. Взаимосвязь уровня безопасности движения с системой допуска на рынок автомобильных перевозок // Автотранспортное предприятие. 2007. - № 11. - С. 16-21.

6. Постановление (ЕС) № 1071/2009 Европейского парламента и Совета от 21 октября 2009 г., устанавливающее общие правила, касающиеся выполнения условий для занятий автомобильными перевозками и отменяющее Директиву Совета 96/26/ЕС.