CC BY
16ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА НА РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИКИ РФ: ЧТО НЕ УЧИТЫВАЕТСЯ ЭКСПЕРТАМИ
Александр АБРОСКИН
Ведущий научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, д-р экон. наук, доцент. Е-таП; [email protected]
В статье анализируются проблемы оценки влияния государственного сектора на развитие экономики РФ. Выявляются основные причины расхождения и несопоставимости разрабатываемых экспертами соответствующих оценок для российской экономики. Рассматриваются возможные подходы к построению макроэкономических оценок результатов производственной деятельности организаций государственного сектора, основанные на рекомендациях международных организаций.
Ключевые слова: государственные корпорации, государственный сектор, международные стандарты финансовой отчетности, методологическая база, сектор государственного управления, производственная деятельность, система национальных счетов.
В настоящее время существуют различные экспертные оценки масштабов непосредственного или косвенного участия государства в российской экономике и влияния государственного сектора на формирование ее ключевых параметров.
В «Бюллетене о развитии конкуренции», подготовленном Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации (вып. 13, март 2016 г.), в разделе «Государственное участие в российской экономике: госкомпании, закупки, приватизация» приводятся данные, в соответствии с которыми по итогам 2015 г. вклад государства и государственных компаний в ВВП РФ оценивался на уровне около 70%. Согласно приведенным оценкам фиксировался существенной рост значения данного показателя по сравнению с 2005 г., когда вклад государства и государственных компаний в ВВП РФ оценивался на уровне 35%1.
Аналогичные оценки представлены в «Докладе о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2016 год», подготовленном Федеральной антимонопольной службой России2.
Некоторые из существующих оценок влияния государственного сектора на развитие экономики РФ отражают масштабы производственный деятельности включаемых в его состав организаций. В частности, на сайте «Газета. |}и» (от 18.10.2016) приводится соответствующая оценка экспертов Минэкономразвития России, которые оперируют показателем «доля присутствия государства в экономике» в форме прямого аффилированного участия, оцениваемым в 2015 г. на уровне 2/3. Примерно аналогичной по содержанию является оценка экспертов Минпромторга России, в соответствии с которой доля государства в корпоративном секторе оценивается для РФ на уровне 50%3.
Эти и ряд других оценок влияния государственного сектора на развитие экономики РФ представлены без описания используемых при их разработке методических подходов и информационной базы,что не позволяет потенциальным пользователям взвешенно судить о надежности и достоверности соответствующих показателей. Применяемые при их построении методы основаны, как правило, на обработке
1 Бюллетень о развитии конкуренции «Государственное участие в российской экономике: госкомпании, закупки, приватизация». Вып. 13 / Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации, март 2016.
2 Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации / Федеральная антимонопольная служба. — М., 2016.
3 https://www.gazeta.ru/ (18.10.2016).
данных экспертных оценок, что существенно ограничивает возможности использования разрабатываемых показателей для целей стратегического планирования и управления.
Современная методологическая база оценки
Основные причины расхождений и несопоставимости разрабатываемых оценок для российской экономики связаны с отсутствием единой методологической базы, определяющей состав организаций, включаемых в государственный сектор, особенности их экономической деятельности и принципы стоимостной оценки ее масштабов. Одновременно в недостаточной степени учитываются соответствующие рекомендации международных организаций, прежде всего положения методологии системы национальных счетов (СНС)4.
Использование рекомендаций СНС позволяет обосновывать с учетом особенностей национальной экономики состав групп организаций, для которых разрабатываются соответствующие оценки и собирается необходимая первичная информация. Кроме того, методология СНС позволяет обеспечить переход от индивидуальных и групповых оценок к базовым макроэкономическим показателям (включая ВВП), которые могут использоваться в стратегических разработках и сопоставляться с показателями международной статистики.
Определение государственного сектора
В международной статистике в составе государственного сектора выделяются организации сектора государственного управления и государственные корпорации.
Сектор государственного управления включает центральные, региональные и местные органы государственного управления, учрежденные и контролируемые ими фонды социального обеспечения, а также некоммерческие организации.
Органы государственного управления осуществляют функции, связанные с предоставлением товаров и услуг обществу в целом или отдельным домашним хозяйствам, финансированием их предоставления за счет налоговых поступлений или других доходов, а также с перераспределением доходов и национального богатства с использованием системы трансфертов.
Кроме того, некоммерческими организациями сектора государственного управления может осуществляться производственная деятельность, которая связана, как правило, с нерыночным производством.
Другим структурным элементом государственного сектора экономики являются государственные корпорации-организации,контролируемые органами государственного управления и осуществляющие рыночное производство. В их состав кроме юридически учрежденных корпораций также включаются и более мелкие организации - кооперативы, партнерства с ограниченной ответственностью и др.
К государственным корпорациям также относятся квазикорпорации - особые группы принадлежащих органам государственного управления некорпорированных (не отделяемых от их собственников) предприятий, занятых рыночным производством и функционирующих в соответствии с принципами, характерными для корпоративных структур.
Особенности оценки масштабов деятельности организаций государственного сектора
Многообразие функций, реализуемых организациями государственного сектора в виде производства, распределения и конечного использования ресурсов, требует уточнения содержания разрабатываемых оценок, характеризующих масштабы государственного участия в российской экономике. В этом случае построение агрегированных показателей на основе просто-
4 Система национальных счетов 2008. ООН, Нью-Йорк, 2012.
го суммирования оценок, относящихся к различным видам экономической деятельности организаций государственного сектора, является некорректным, а полученные при этом суммарные оценки не могут иметь адекватной или значимой для аналитики интерпретации.
В зависимости от целей анализа возможными вариантами разрабатываемых оценок влияния государственного сектора на развитие экономики РФ могут являться оценки: масштабов производственной деятельности госсектора; деятельности, связанной с образованием, распределением и перераспределением доходов; масштабов предоставляемых коллективных и индивидуальных услуг; инвестиционной деятельности; операций с органами государственного управления других стран, международными организациями и др.
Оценки результатов производственной деятельности организаций государственного сектора
Для разработки стратегии развития российской экономики наиболее значимыми являются оценки результатов производственной деятельности организаций государственного сектора. Соответствующие показатели могут использоваться в качестве информационной основы разработки ее наиболее сложного аспекта, связанного со структурными преобразованиями экономики, направленными на повышение эффективности и ускорение динамики социально-экономического развития РФ.
При построении таких оценок целесообразно ориентироваться на рекомендации международных организаций, определяющие методологию расчета соответствующих производственных показателей. Их положения могут быть распространены на схемы построения производственных показателей для отдельных организаций государственного сектора, их групп или экономики в целом.
Вклад организаций государственного сектора в ВВП оценивается на основе показателя
валовой добавленной стоимости - разницы между валовым выпуском и промежуточным потреблением. Поэтому приводимая, например, РБК при построении ежегодного рейтинга 500 крупнейших компаний России за 2015 г. (РБК-500) оценка доли государственных компаний в их совокупной выручке (примерном аналоге валового выпуска) на уровне 43,3% представляется неинформативной5. Некорректной из-за несопоставимости комбинируемых показателей представляется приводимая экспертами в качестве базы для сравнения усредненная для 20 стран ОЭСР оценка доли выручки государства в ВВП в 2014 г. на уровне 44,5%. По этой же причине некорректным является и сравнение данной оценки с другим приводимым экспертами РБК показателем -средним значением доли государственных расходов в ВВП для этих стран на уровне 46,8%.
Для оценки вклада организаций государственного сектора в формирование показателя валовой добавленной стоимости необходимо ориентироваться на положения методологии системы национальных счетов, определяющие ключевые компоненты показателей валового выпуска и промежуточного потребления для нерыночных и рыночных производителей.
В состав выпуска при нерыночном производстве, осуществляемом некоммерческими организациями (НКО), которые контролируются органами государственного управления или фондами социального обеспечения, включаются товары и индивидуальные или коллективные услуги, предоставляемые отдельным субъектам или обществу в целом бесплатно или по экономически не значимым ценам. Нерыночный выпуск оценивается на основе затрат на производство.
Состав компонентов рыночного выпуска для организаций государственного сектора зависит от сферы их экономической деятельности.
5 Рейтинг РБК-500: http://www.rbc.ru/rbc500/
Основными компонентами выпуска при производстве товаров и оказании нефинансовых услуг государственными нефинансовыми корпорациями (по терминологии СНС) являются товары и услуги, реализованные в отчетном периоде по ценам, оказывающим влияние на рыночную конъюнктуру, обмененные на другие товары и услуги или предоставленные работникам в качестве оплаты труда. В состав рыночного производства также включаются готовая продукция, накапливаемая ее производителями в виде запасов, и незавершенное производство (при условии, что такие товары в дальнейшем предполагается использовать предприятием для реализации, обмена на другие товары или услуги или в качестве оплаты труда).
Важнейшими видами финансовых услуг, оказываемых государственными финансовыми корпорациями и формирующими основную часть их выпуска, являются услуги, связанные с депозитной и страховой деятельностью. Методология оценки выпуска государственных корпораций, принимающих депозиты (банковские организации) и занятых в сфере страхования, достаточно подробно изложена в соответствующих рекомендациях международных организаций. Для услуг, связанных с депозитной деятельностью, базовыми при оценке выпуска являются показатели «услуг финансового посредничества, измеряемых косвенным образом» и комиссионных доходов, во втором случае (для организаций, занятых в сфере страхования) сумма заработанных страховых премий. Для услуг, связанных со страхованием жизни, дополнительным значимым для расчета выпуска компонентом являются доходы от инвестиций.
Промежуточное потребление охватывает товары и услуги, использованные в отчетном периоде в процессе производства. Для государственных корпораций, осуществляющих производство товаров и нефинансовых услуг,
в составе основных компонентов промежуточного потребления должна учитываться стоимость использованных в производстве в отчетном периоде сырья, материалов и услуг. Основными компонентами промежуточного потребления для банковских структур являются общие, административные и комиссионные расходы, для страховых компаний - операционные расходы, скорректированные на оплату труда и амортизацию.
Информационная база оценки
Недостаточная корректность существующих оценок влияния государственного сектора РФ на формирование показателя ВВП, кроме применения субъективных и не соответствующих признанным в международной статистике подходов, определяется также недостатками информационной базы, на основе которой ведется исследование. Практика использования для этих целей данных, основанных на российских стандартах бухгалтерского учета, не согласованных с методологией построения системы макроэкономических показателей, требует существенных корректировок разрабатываемых оценок.
Возможным вариантом решения этой проблемы является ориентация при расчетах на данные финансовой отчетности организаций, разрабатываемые на основе международных стандартов (МСФО), согласованных с методологией системы национальных счетов6.
Положения МСФО распространяются на секторы нефинансовых и финансовых корпораций и могут применяться для всех типов компаний, включая банки и страховые компании. Другими используемыми в международной практике стандартами, определяющими принципы построения финансовой отчетности для организаций сектора государственного управления, являются стандарты, распространяемые на общественный сектор (МСФО ОС)7.
6 Международные стандарты финансовой отчетности: http://minfin.ru/ru/perfomance/accounting/mej_standart_fo /docs
7 Международные стандарты финансовой отчетности общественного сектора (2010 г.) / Международная федерация бухгалтеров (IIFAC). — М.: Мин-во финансов Российской Федерации, 2010.
По аналогии с МСФО положения МСФО ОС распространяются на финансовую отчетность общего назначения, публикуемую для пользователей, не требующих раскрытия специальной информации (налогоплательщиков, представителей законодательных органов, кредиторов, представителей СМИ и др.). Кроме того, организация может разрабатывать отчетность и для специальных групп пользователей в виде отчетности специального назначения, для составления которой также рекомендуется использование положений МСФО ОС.
Перспективы разработки оценок влияния государственного сектора на развитие российской экономики
Повышение качества разрабатываемых оценок влияния госсектора на отечественную экономику связано прежде всего с переходом российской системы бухгалтерского учета и построения финансовой отчетности на международные стандарты. В настоящее время консолидированная финансовая отчетность, разрабатываемая в соответствии с принципами МСФО, в обязательном порядке представляется только некоторыми группами организаций, принадлежащих к государственному сектору. К ним относятся: ОАО, ценные бумаги которых находятся в федеральной собственности; организации, ценные бумаги которых допущены к организованным торгам и включены в котировальные списки; федеральные государственные унитарные предприятия, перечень которых утверждается Правительством РФ; кредитные и страховые организации; организации, ориентированные на внешние источники финансирования,и др.
Поэтапное расширение информационной базы оценок требует корректировки ряда положений российского законодательства в части уточнения особенностей представления отчетности некоторыми субъектами экономической деятельности, включаемыми в состав государственного сектора. В частности, такие
уточнения необходимы в отношении государственных компаний и государственных корпораций, которые могут осуществлять предпринимательскую деятельность, но в соответствии с российским законодательством относятся к некоммерческим организациям8.
Требует уточнения и состав организаций, включаемых в государственный сектор. При этом целесообразно ориентироваться на соответствующие рекомендации международных организаций, где представлены ключевые критерии, определяющие наличие контроля над корпоративными структурами, НКО и другими (в том числе частными) организациями со стороны органов государственного управления. Одновременно должны быть учтены не только формальные признаки такого контроля, но и специфика экономической деятельности конкретных организаций, особенности российского законодательства и др.
На данном этапе определение состава организаций, включаемых в состав государственного сектора, возможно только на конвенци-альной основе с учетом мнений и аргументации различных групп экспертов.
До решения этих вопросов при формировании оценок влияния государственного сектора на развитие экономики РФ целесообразно ориентироваться на доступную информационную базу - финансовую отчетность, представляемую организациями государственного сектора и разрабатываемую на основе МСФО. На ее основе могут, например, разрабатываться соответствующие оценки для наиболее значимых для российской экономики предприятий.
Примером использования подхода, основанного на рекомендациях международных организаций, могут являться оценки макроэкономических производственных показателей для ПАО «Газпром» (до июля 2015 г. ОАО «Газпром») и его дочерних организаций (Группы «Газпром»), представляющего консолиди-
8 Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О некоммерческих организациях», ст. 7.1.
рованную финансовую отчетность в соответствии с принципами МСФО. В соответствии с проведенными расчетами в 2015 г. объем валового выпуска в основных ценах по совокупности выделяемых в отчетности сегментов Группы «Газпром» оценивался на уровне 8991,4 млрд. руб., промежуточного потребления - 4591,2 млрд. руб., валовой добавленной стоимости в основных и рыночных ценах - соответственно 4400,2 и 4928,2 млрд. руб. (6,1% от суммарного объема ВВП РФ в рыночных ценах).
Приведенный пример иллюстрирует некорректность оценок влияния результатов производственной деятельности предприятий государственного сектора на ВВП на основе данных о выручке, которые отражают только рыночную стоимость произведенных в отчетном
периоде товаров (услуг) без учета затрат, связанных с их производством. С учетом же выявленных соотношений между расчетными показателями вклад Группы «Газпром» в формирование ВВП РФ в 2015 г. оказывается примерно в два раза ниже по сравнению с оценкой, основанной на учете только данных о выручке ее сегментов. Аналогично, не имеют экономического смысла оценки, основанные на комбинировании показателей валового выпуска и ВВП.
Теоретически на основе публикуемой организациями государственного сектора информации также могут быть сформированы выборочные совокупности, расчетные оценки для которых могут быть распространены на группы организаций с аналогичными или близкими к классификационным признаками. ■
