CC BY
174
Оценка тенденций развития фискальной децентрализации в бюджетной
системе Российской Федерации
Assessment of trends in the development of fiscal decentralization in the budget
system of the Russian Federation
Агаян Шушаник Ашотовна к.с.н., доцент кафедры «Финансы и налогообложение»,
Мурадова Седа Григорьевна к.э.н., доцент кафедры «Финансы и налогообложение»,
Багдасарян Любовь Юрьевна к.э.н., ст. преподаватель кафедры «Финансы и налогообложение», «Северо-Кавказский федеральный университет» Институт сервиса, туризма и дизайна (филиал) СКФУ в г. Пятигорске,
semugra@yandex.ru
Аннотация: В статье анализируется влияние фискальной децентрализации на экономический рост на региональном уровне. Доказано, что усиление фискальной децентрализации стимулирует экономический рост наряду с действием традиционных факторов, таких как труд и капитал.
Abstract: The article analyzes the impact of fiscal decentralization on economic growth at the regional level. It is proved that strengthening fiscal decentralization stimulates economic growth, along with traditional factors such as labor and capital.
Ключевые слова: налоговые доходы, местные бюджеты, фискальная децентрализация, депрессивные регионы.
Keywords: tax revenues, local budgets, fiscal decentralization, depressed regions.
Фискальная децентрализация, как полифакторный и многокомпонентный феномен современных межбюджетных отношений, требует адекватной
квантификации, позволяющей как учесть специфику инструментарных составляющих ее реализации, так и обеспечить широкие возможности для последующего сравнительно-дескриптивного анализа.
С учетом сложности предмета исследования на начальном этапе анализа ограничимся лишь одной составляющей децентрализации, а именно, соотношением доходов и расходов бюджетов национального и субнационального уровней. Базовые тренды динамики фискальной децентрализации по расходам и налоговым доходам в бюджетной системе РФ можно проследить по данным рисунка 1.
60
50
40
30
20
10
53,1 53,4
53,1
49,5 _ 47,6 48,1
45,4
43,4
54,1
54,4 54,2
43
45
СП 50,8 49,3 50 49,5
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
56,6
51,9
49,2
48,3
44,2
43,4
43,4
40,3
7,7
0
□ Налоговые доходы □ Расходы
Рис. 1 - Доля налоговых доходов и расходов региональных бюджетов в соответствующих показателях консолидированного бюджета РФ (составлено
автором по [1])
Анализируя данные, представленные на рисунке 1, можно прийти к следующим выводам. В течение 2004-2010 гг. имела место ярко выраженная централизация налоговых доходов, что привело к снижению доли данного вида доходов в консолидированном бюджете с 56,6 до 30,9%. Эти изменения были обусловлены как ориентирами бюджетной политики федерального правительства по централизации налоговых доходов, так и значительным
ростом конъюнктурных доходов от добычи и экспорта нефти и газа, которые преимущественно зачисляются в федеральный бюджет.
Вместе с тем, в 2011-2013 гг. показатель децентрализации доходов несколько увеличился, что свидетельствует о коррекции тренда концентрации налоговых поступлений в федеральном бюджете. Следует подчеркнуть, что подобная коррекция была обусловлена не перераспределением налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, а действием экономических факторов, вследствие которых наблюдался более быстрый рост поступлений по налогам, закрепленным за региональными бюджетами. Так, в 2012 г. два важнейших доходных источника бюджетов субъектов РФ - налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц - выросли в номинальном выражении к уровню 2011 г. на 32 и 36% соответственно, тогда как доходы федерального бюджета росли существенно более медленными темпами.
В 2008 г. индикатор децентрализации доходов несколько снизился, но все же осталась на уровне, заметно превышающем уровень 2010 г. В 2014 г. экономический кризис внес определенные коррективы в рассматриваемые соотношения. Существенно выросла - с 33,2 до 36,6% - доля налоговых доходов субъектов РФ в соответствующих доходах консолидированного бюджета России, прежде всего, из-за резкого падения доходов федерального бюджета (от НДПИ и таможенных пошлин) при сохранении устойчивых поступлений от НДФЛ в региональные бюджеты (1666,2 млрд. в 2013 г. и 1665,8 млрд. руб. в 2014 г.).
Рассматривая специфику децентрализации расходов, следует обратить внимание на то, что доля региональных расходов в консолидированном бюджете РФ в 2004-2010 гг. не имела четкой тенденции к снижению. После некоторого сокращения в 2011 г. (связанного со значительным увеличением расходов федерального бюджета, в том числе на проведение национальных проектов) доля региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации вновь выросла в 2012 г. и приблизилась к показателям, характерным для 2007-2010 гг.
Кризисные явления в экономике обусловили негативную динамику показателя децентрализации расходов. Так, в 2014 г. была прервана тенденция 2012-2013 гг. к росту доли региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации. Доля региональных расходов снизилась с 49,2% в 2013 г. до 43,4% в 2014 г. Данное соотношение сложилось в силу того, что расходы консолидированного бюджета субъектов РФ остались практически на уровне 2013 г. (рост всего лишь на 0,04%), в то время как расходы федерального бюджета (без учета трансфертов регионам) увеличились в 2014 г. на 26% по сравнению с уровнем предыдущего года.
Таким образом, анализ агрегированных данных по консолидированным региональным бюджетам РФ дает основания для утверждения о формировании в России модели асимметричной фискальной децентрализации, носящей в целом формальный характер, обусловленный возникновением и фиксацией вертикального дисбаланса в распределении доходных источников и закреплении расходных обязательств между федеральным и региональным уровнями власти. Данная тенденция была несколько скорректирована в 20122014 гг. за счет перераспределения расходных обязательств в 2012 г., увеличения финансовой помощи регионам в 2013 г., а главное - быстрого роста налоговой базы по источникам, закрепленным за субнациональными бюджетами, несколько увеличили финансовую автономию регионов.
Полный учет региональных аспектов фискальной децентрализации предполагает использование комплексной системы показателей децентрализации, позволяющую охарактеризовать особенности функционирования и взаимосвязь таких ее важнейших инструментов, как доходы, расходы бюджета, трансферты.
В качестве критерия оценки децентрализации по доходам в литературе традиционно предлагается использовать такой показатель, как «доля доходов консолидированного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального бюджета» [2]:
DECl = REVloc / REVreg, (1)
где REVloC - доходы местного бюджета, руб.,
REVreg - доходы консолидированного регионального бюджета, руб. Он позволяет выявить, какая доля бюджетных ресурсов региона поступает в распоряжение органов местного самоуправления.
Из сравнительного анализа регионального законодательства можно сделать вывод, что значительную часть доходов местных бюджетов составляют субвенции, выделяемые на финансирование переданных на муниципальный уровень государственных полномочий. В связи с этим для оценки возможности проведения органами местного самоуправления финансовой политики по решению вопросов местного значения особый интерес представляют собственные доходы местных бюджетов (за вычетом субвенций). Для оценки собственных доходов М.Ю. Славгородская предлагает использовать показатель «доля доходов консолидированного муниципального бюджета (без учета субвенций) в доходах консолидированного регионального бюджета» [3]:
DEC2 = ^^с - SUBVloc) / REVreg, (2)
где SUBVloc - субвенции местному бюджету, руб.
Сравнительная динамика указанных показателей, рассчитанных по местным и консолидированным региональным бюджетам субъектов РФ представлена на рисунке 2.
Как следует из рисунка 2, в среднем по регионам Российской Федерации доля доходов местных бюджетов в консолидированных региональных бюджетах за период 2008-2012 гг. снизилась с 55,3 до 38,7%. Кардинальное изменение ситуации наблюдается в 2013 г., когда значение рассматриваемого показателя возросло до 53,6%, фактически вернувшись к уровню 2008 г. Аналогичные выводы можно сделать при анализе динамики показателя «доля доходов консолидированного местного бюджета (без учета субвенций) в доходах консолидированного регионального бюджета в среднем по Российской Федерации». В данном случае за период 2008-2012 гг. значение показателя снизилось с 50,1 до 28,1%, а в 2013 г. имел место рост до 36,6%.
60 п
20 -10 -
0 -I-,-,-,-,-,-,-,
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
—♦—Доля доходов консолидир. местных бюджетов в доходах консолидир. регионального бюджета —■—Доля доходов консолидир. местных бюджетов (без учета субвенций) в доходах консолидир. регионального бюджета
Рис. 2 - Динамика показателей региональной децентрализации по доходам
(составлено автором по [3])
Сложившаяся динамика распределения поступлений доходов между бюджетами регионального и муниципального уровней выражено демонстрирует особенности фискальной децентрализации, в соответствии с которыми для начала 2011 года была характерна постепенная централизация полномочий и доходов муниципальных образований на региональном уровне. Тем не менее, хотя по общей доле передаваемых на местный уровень ресурсов в 2013-2014 гг., доля средств, направляемых на финансирование решения вопросов местного значения, существенно ниже, что частично может объясняться централизацией полномочий, а частично - снижением объема нефинансируемых мандатов.
Дополнительную информацию дает анализ распределения регионов по группам в зависимости от значений рассматриваемых показателей (таблица 1).
Таблица 1 - Классификация субъектов РФ по доле доходов консолидированного местного бюджета в консолидированном региональном бюджете, [3]
Доля доходов консолидированного местного бюджета в
консолидированном региональном бюджете
Всего доходов Доходы без учета субвенций
Число регионов В % к итогу Число регионов В % к итогу
До 25% 0 0,00 4 4,94
25-45% 11 13,58 45 55,55
45-55% 41 50,62 28 34,57
55-65% 20 24,69 3 3,70
Свыше 65% 9 11,11 1 1,23
Как видно из таблицы 1, значение показателя «доля консолидированного местного бюджета в консолидированном региональном бюджете» в 2014 г. у большинства регионов находится в интервале от 45 до 65%. Регионами, в которых этот показатель превышает 65%, являются Ярославская, Новосибирская, Новгородская, Магаданская, Челябинская, Кемеровская области, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО. Минимальное значение этого показателя (38,28%) зафиксировано в Тюменской области.
Иная ситуация наблюдается при анализе доли консолидированного местного бюджета без учета субвенций. В данном случае у большинства регионов значение показателя находится в интервале от 25 до 55%. В 4 регионах (Тюменская область, Корякский АО, Кабардино-Балкарская и Карачаево-Черкесская Республики) доля собственных доходов местных бюджетов не превышает 25% доходов консолидированного регионального. Максимальное значение данного показателя (76,1%) зафиксировано в Ямало-Ненецком АО. Кроме того, в 3 регионах (Челябинская, Ярославская, Магаданская области) значение показателя находится в интервале от 55 до 65%.
По результатам проведенного анализа можно прийти к выводу, что в последнее десятилетие произошло снижение уровня фискальной децентрализации на местном уровне в пользу региональной бюджетной подсистемы. Об этом свидетельствует перманентное снижение доли местных
бюджетов (без учета субвенций) в консолидированных региональных бюджетах.
Информация о структуре доходов консолидированных муниципальных бюджетов в 2008-2014 гг. свидетельствует, что, несмотря на проведение реформы межбюджетных отношений, уровень фискальной самостоятельности муниципалитетов продолжал снижаться. Это выразилось в сохранении тенденций сокращения налоговых доходов местных бюджетов при одновременном росте неналоговых доходов и безвозмездных перечислений от других уровней бюджетной системы. Ситуация несколько изменилась в 2014 г., когда значительно возросла доля налоговых доходов в структуре доходов консолидированных муниципальных бюджетов. Однако в настоящий момент в связи с отсутствием достаточного объема информации не представляется возможным оценить, является это краткосрочной коррекцией, связанной с экономической и политической ситуацией, сложившейся в 2014 г., или устойчивой тенденцией, возникшей в результате реформы межбюджетных отношений.
Наиболее общее представление об уровне децентрализации по расходам дает показатель доли расходов местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета региона [4]:
DECз = ЕХР1ос / ЕХР^, (3)
где ЕХР1ос - расходы местного бюджета, руб., ЕХР^ - расходы регионального бюджета, руб.
Вычислительная простота и легкость интерпретации показателя являются его основным достоинством, однако упрощенный подход к расчету расходов, не учитывающий существенную роль финансовой помощи в их финансировании, способствует завышению уровня фискальной децентрализации. Для устранения указанных недостатков считаем необходимым использование коэффициента децентрализации по расходам -нетто, предполагающего вычитание межбюджетных трансфертов из общей величины расходов местных и регионального бюджетов:
DEC4 = (ЕХР10С - TRANSFloc) / (EXPreg - TRANSFreg), (4)
где TRANSFloc - трансферты местному бюджету из регионального, руб., TRANSFreg - трансферты региональному бюджету из федерального, руб. Возможности учета уровня фискальной самодостаточности, концентрирующего взаимодействие доходов, расходов и финансовой помощи, реализуются с помощью коэффициента покрытия расходов местного бюджета собственными доходами - нетто (без учета межбюджетных трансфертов):
DEC5 = - TRANSFloc) / ЕХРос, (5)
Ориентация на вычислительную поликомпонентность индикаторов децентрализации, тем не менее, упускает из виду ее качественные характеристики, связанные с возможностями самостоятельного принятия решений в области установления объема производимых общественных благ и источников их финансирования. Динамика указанных индикаторов в регионах Юга России представлена в таблице 2.
Таблица 2 - Основные показатели фискальной децентрализации
в регионах Юга России*
Коэффициенты децентрализации
Доля Доля Коэффициент Доля
Субъект РФ расходов МБ** в расходах КБ*** расходов МБ в расходах КБ субъекта РФ - нетто покрытия расходов МБ собственным и доходами расходов МБ в ВРП субъекта РФ
субъекта РФ (без учета трансфертов) (без учета трансфертов)
Республика Адыгея 0,397 0,460 0,42 0,11
Республика Дагестан 0,527 0,318 0,18 0,12
Республика Ингушетия 0,194 -0,109 0,18 0,08
Кабардино-Балкарская Республика 0,356 0,233 0,31 0,11
Республика Калмыкия 0,443 0,464 0,34 0,18
Карачаево-Черкесская Республика 0,471 0,512 0,25 0,13
Республика Северная Осетия 0,307 0,370 0,29 0,10
Чеченская Республика 0,200 0,430 0,19 0,19
Краснодарский край 0,588 0,324 0,43 0,10
Ставропольский край 0,573 0,343 0,40 0,12
Астраханская область 0,487 0,296 0,37 0,12
Волгоградская область 0,533 0,342 0,48 0,08
Ростовская область 0,662 0,379 0,41 0,11
*Рассчитано автором по [5, 6, 7]
*МБ - местный бюджет, **КБ - консолидированный бюджет
Межрегиональная компаративистика коэффициентов фискальной децентрализации регионов Юга России позволяет констатировать весьма существенные различия в особенностях течения указанного процесса:
- доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете регионов варьирует от 19,4-20% в Ингушетии и Чечне до 66,2% в Ростовской области и 58,8% в Краснодарском крае;
- значения указанных коэффициентов, рассчитанные за вычетом межбюджетных трансфертов, демонстрируют как незначительный рост показателя у отдельных регионов (Республика Адыгея, Калмыкия, КЧР, Чеченская республика), так и существенное его сокращение у остальных, внешне благополучных субъектов РФ;
- коэффициент покрытия расходов местного бюджета собственными доходами дает более объективную картину формального характера децентрализационных процессов, поскольку лишь у наиболее развитых регионов значение показателя приближается к 0,5, в то время как субъекты, достаточно далеко продвинувшиеся по этому пути согласно индикатору «доля расходов», в действительности самостоятельно финансируют не более 20% расходов местных бюджетов.
Учет фактора межбюджетных трансфертов дает основания полагать, что фискальная децентрализация в большинстве регионов носит формальный характер и выражается в передаче значительных расходных полномочий без учета налогового потенциала территорий. Это обусловлено как традициями этатизма в социальной сфере, так и наличием определенных стандартов оказания услуг, способствующих фиксации бюджетных расходов на определенном, не корреспондирующем с величиной доходов уровне.
Недостаточный уровень фискальной децентрализации в регионах-получателях финансовой помощи обусловливает наличие негативных макроэкономических эффектов, проявляющихся, прежде всего, в муниципалитетах крупнейших городов, и, прежде всего, региональных столиц. Последние были традиционно обременены чрезмерными налоговыми
изъятиями, устанавливавшимися региональными властями с целью изыскания средств на финансирование поддержки сельских муниципалитетов и дорогостоящих региональных расходных программ, зачастую сомнительного качества (в частности, программ дотирования предприятий сельского хозяйства и других отраслей). С учетом того, что крупнейшие мегаполисы являются основными полюсами роста российской экономики (что, вообще говоря, типично для процессов экономической трансформации), чрезмерный уровень фискальной централизации в регионах имеет прямой макроэкономический эффект: он подрывает долгосрочные финансовые стимулы именно муниципалитетов, обладающих наибольшими возможностями по созданию новых рабочих мест, экономической диверсификации и содействию росту производительности труда.
Полученные результаты также согласуются с идеями Бардхана и Мукхерджи, которые отмечают, что, хотя традиционные для исследований фискального федерализма факторы, такие как степень удовлетворения специфических локальных предпочтений, экономия от масштабов при предоставлении общественных благ и «провалы» координации принятия решений (неспособность местных властей должным образом учитывать все внешние эффекты их действий), сохраняют свою высокую значимость, для развивающихся стран, пожалуй, еще более важны политико-экономические факторы децентрализации [8]. По мнению названных авторов, эффективность государственных расходов, а, следовательно, и эффективность конкретной системы межбюджетных отношений зависят, главным образом, от степени влияния бизнес-элит на органы власти. Поэтому, если на муниципальном уровне степень данного влияния оказывается выше, то эффективным инструментом становится централизация бюджетных расходов; если же местные власти менее рентоориентированы и более подконтрольны избирателям, то целесообразно делегирование расходных полномочий на уровень муниципалитетов.
Сравнительный анализ показателей фискальной децентрализации
свидетельствует об их значительной вариации, обусловленной сложным взаимодействием социально-экономических, территориально-географических и даже этнополитических детерминант. В первом приближении явно выраженной представляется взаимосвязь между уровнем развития региона, концентрированно выражаемым показателями производства ВРП на душу населения, и индексами фискальной децентрализации. В целом, подобное положение соответствует практике развитых стран. Например, в межстрановых исследованиях У. Паниццы наблюдается положительная корреляция между доходом на душу населения и уровнем фискальной децентрализации [9].
Однако расширенный анализ данных по регионам РФ свидетельствует об отсутствии выраженной положительной корреляции между доходами и уровнем децентрализации. По нашему мнению это объясняется тем, что федеральный центр в качестве одного из приоритетов региональной политики выделяет вопрос более равномерного распределения благосостояния посредством трансфертных схем, что в свою очередь, требует концентрации ресурсов на более высоком бюджетном уровне. Кроме того, как показано П. Бардханом и Д. Мукхерджи, при должном учете политэкономических факторов и рентоориентированного поведения государственных чиновников преимущества местной власти отнюдь не однозначны и могут проявляться только при реализации относительно небольших проектов. Однако по мере роста доходов наиболее востребованными оказываются именно крупномасштабные программы, реализация которых требует усиления фискальной централизации [10]. Таким образом, в целом теория и практика не дают однозначного ответа на вопрос о влиянии уровня благосостояния на уровень фискальной децентрализации.
Уоллисом и Оутсом было показано, что процесс урбанизации сопровождается усилением фискальной децентрализации. Рост размеров городов дает им возможность накопить потенциал, позволяющий предоставлять все более обширный ассортимент общественных товаров и услуг, который в принципе недоступен жителям небольших населенных пунктов в сельской местности.
Результаты исследования, проведенного Межамериканским Банком Развития, свидетельствуют, что наиболее децентрализованными являются такие расходные бюджетные статьи, как городской транспорт, водоснабжение, уборка мусора. По мере роста городов удельный вес этих расходных статей в консолидированных бюджетах резко возрастает, содействуя общей тенденции повышения уровня фискальной децентрализации.
Таким образом, результаты эконометрического анализа в основном согласуются с положениями научной литературы, изучающей факторы, определяющие уровень фискальной децентрализации, а также подтверждают гипотезу, согласно которой для трансфертозависимых регионов характерен меньший уровень фискальной децентрализации. Это означает, что уровень фискальной децентрализации в «регионах-рантье» оказывается ниже неявного уровня спроса на нее, который может быть оценен на основе ключевых региональных параметров. Поэтому, по всей вероятности, существует необходимость проведения в отношении депрессивных регионов особой политики, поощряющей их к усилению фискальной децентрализации.
В целом, индикаторы фискальной децентрализации максимальны в регионах со значительной площадью территории, низкой безработицей, выраженной моноэтничностью национального состава, а также повышенным уровнем урбанизации. Весьма симптоматичным является наличие комплексных причинно-следственных взаимозависимостей между указанными факторами (за исключением ригидных территориально-географических и инерционных этносоциальных), которые выражаются во взаимной обусловленности более высоких темпов экономического развития и интенсивности децентрализационных процессов.
Библиографический список:
1. Идрисова В.В., Фрейкман Л.М. Влияние федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных властей. - М.: Институт экономики переходного периода, 2010.
2. Петриченко А.В. Фискальная децентрализация как фактор роста эффективности регионального экономического развития / Автореферат дис. канд. эконом. наук: 08.00.10. - М., 2010.
3. Славгородская М.Ю., Летунова Т.А., Хрусталев А.А. Анализ финансовых аспектов реализации местного самоуправления. - М.: ИЭПП, 2013.
4. Николаенко Е.И., Голованова Н.В. Измерение степени децентрализации / Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». - Модуль 14. - М.: РАКС, 2010.
5. Отчеты о кассовом исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации за 2010 - 2014 гг. // [Электронный ресурс]. - Официальный сайт Федерального казначейства. - Режим доступа: http://www.roskazna.ru
6. Регионы России. Социально-экономические показатели: Статистический сборник. - М.: Росстат, 2014.
7. Финансы России: Статистический сборник. - М.: Росстат, 2013.
8. Bardhan P., Mookherjee D. Decentralizing Anti-Poverty Program Delivery in Developing Countries. // Journal of Public Economics. 2011. Vol. 89. No 4.
9. Panizza U. On the Determinants of Fiscal Centralization: Theory and Evidence // Journal of Public Economics. 2012. Vol. 74. No. 1.
10.Bardhan P., Mookherjee D. Capture and Governance at Local and National Levels // American Economic Review. 2012. Vol. 90. No 2.
The bibliographic list:
1. Idrisova centuries, Frykman L. M. the Impact of Federal transfers on the fiscal behavior of regional authorities. - M.: Institute for the economy in transition, 2010.
2. Petrichenko A. C. Fiscal decentralization as a growth factor in the effectiveness of regional economic development / abstract of thesis. Kida. economy. Sciences: 08.00.10. - M., 2010.
3. Slavgorod M. Y., Letunova T. A., Khrustalev, A. A. analysis of the financial aspects of the implementation of local self-government. - M.: IET, 2013.
4. Nikolaenko E. I., N. Golovanov.In. Measuring the degree of decentralization /
Materials of the conference "Fiscal federalism and financial management at the local level. Module 14. - M.: RAX, 2010.
5. Reports on cash execution of the consolidated budget of the Russian Federation for 2010 to 2014 // [Electronic resource]. - The official website of the Federal Treasury. -Mode of access: http://www.roskazna.ru
6. Regions Of Russia. Socio-economic indicators: Statistical collection. - M.: Rosstat, 2014.
7. The Finance of Russia: Statistical collection. - M.: Rosstat, 2013.
11.Bardhan P., Mookherjee D. Decentralizing Anti-Poverty Program Delivery in Developing Countries. // Journal of Public Economics. 2011. Vol. 89. No 4.
12.Panizza U. On the Determinants of Fiscal Centralization: Theory and Evidence // Journal of Public Economics. 2012. Vol. 74. No. 1.
13.Bardhan P., Mookherjee D. Capture and Governance at Local and National Levels // American Economic Review. 2012. Vol. 90. No 2.
