CC BY
279
Межбюджетное регулирование
УДК 658.5
ВЕКТОРЫ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ МЕЖБЮДЖЕТНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
Н.Н. ШАШ, доктор экономических наук, профессор кафедры государственных финансов
E-mail: nat_vshu@mail.ru Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики» А.И. БОРОДИН, доктор экономических наук, профессор кафедры теории финансов E-mail:aib-2004@yandex.ru Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
А.А. ТАТУЕВ, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов, бухгалтерского учета и аудита
E-mail: arsen.tatuev@mail.ru Московский государственный университет пищевых производств
В статье отмечается, что использование программно-целевых методов и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетную практику требуют возврата к обсуждению вопросов децентрализации бюджета как по горизонтали, так и по вертикали бюджетной системы. Однако и федеральный центр, и большинство субъектов РФ пока мало заинтересованы в применении новых технологий организации бюджетного процесса, что не позволяет в полной мере использовать преимущества программного бюджетирования.
Ключевые слова: программное бюджетирование, программный бюджет, бюджетная политика, межбюджетное регулирование, эффективность бюджетного процесса, бюджетный федерализм
О «трех китах» бюджетного федерализма.
Само понятие «бюджетный федерализм» (которое, кстати, было введено в оборот американскими учеными) основано на возможности автономного функционирования бюджетов разных уровней власти. А это подразумевает, что бюджетные взаимоотношения должны строиться на четко сформулированных нормах.
Все дискуссии о принципах бюджетного федерализма сводятся к трем темам: единству бюджетной системы государства, ее сбалансированности и реальной самостоятельности бюджетов разных уровней (в российском варианте — регионов и муниципальных образований). Важно помнить, что принцип реальной
самостоятельности предполагает определенную степень бюджетной самообеспеченности на всех уровнях (не только федерального центра, но и регионов, и муниципалитетов), включая оценку их потенциала экономического развития. Таким образом, говоря о федеративных государствах, необходимо поставить во главу угла самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов федерального центра, субъектов и муниципальных образований.
Следует обратить внимание, что эффективность применяемой модели бюджетного федерализма зависит от того, в какой степени соблюдаются три условия, которые являются обязательными и могут быть названы «тремя китами» бюджетного федерализма (рис. 1).
В соответствии с этим бюджетный федерализм можно рассматривать как систему отношений (правовых, экономических, бюджетных, налоговых), направленную на поиск баланса интересов муниципальных образований, субъектов Федерации и федерального центра в целях достижения устойчивого развития страны, обеспечения доступности государственных и муниципальных услуг на основе разграничения расходных и доходных полномочий по уровням власти, а также с помощью оказания финансовой помощи (в виде межбюджетных трансфертов) для сбалансированности бюджетов соответствующего уровня и повышения их бюджетной обеспеченности.
Таким образом, бюджетный федерализм, предполагающий реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех его участников, представляет собой более широкое понятие. В связи с этим бюджетный федерализм не следует отождествлять с межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием. Последнее, как известно, применяется для сглаживания дисбаланса расходных и доходных полномочий. Этот дисбаланс становится следствием того, что налоговый потенциал различных территорий существенно различается, кроме того,
имеющиеся ресурсы на большинстве территорий гораздо меньше потенциально необходимых. Такое положение становится объективным основанием для бюджетного регулирования, которое направлено на выравнивание бюджетной обеспеченности и предполагает перераспределение доходов между уровнями бюджетной системы (федеральным центром, регионами и муниципальными образованиями).
Механизмы бюджетного регулирования.
Исследованием проблем построения межбюджетных отношений и бюджетного регулирования на протяжении целого ряда лет активно занимались такие известные зарубежные экономисты, как З. Асатриан, Т. Баскаран, Х. Блочлингер, Б. Гейс, Л. Гобильон, И. Джоумард, Дж. Дюрантон, Д. Кинг, П.М. Конгсруд, В. Оатс., Дж. Оверман, С. Розе-фильд, М. де Сильва, Дж. Стиглиц, Дж. Уоллис, Л.П. Фелд, К. Чарбит и др. [1, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 11].
Анализ предлагаемых подходов приводит к мысли, что бюджетное регулирование следует рассматривать как комплекс механизмов, которые используются для обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы страны (в данном случае — Российской Федерации). При этом выделяются горизонтальная и вертикальная сбалансированности, достижение которых осуществляется за счет межбюджетного выравнивания (табл. 1).
В этом контексте бюджетное регулирование следует рассматривать как часть отношений бюджетного федерализма, направленную на более сбалансированное распределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, обеспечение относительной самостоятельность бюджетов, их равноправия в бюджетной системе государства, организацию межбюджетного перераспределения, в том числе в виде финансовой помощи нижестоящим бюджетам в разных формах. Все это делает чрезвычайно актуальными вопросы централизации и децентрализации государственных функций в рамках повышения эффективности бюджетного процесса.
1. Разграничение расходных полномочий и расходов по уровням власти
2. Наделение всех уровней власти финансовыми ресурсами для выполнения своих обязательств в рамках закрепленных полномочий 3. Сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы межбюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления бюджетных услуг на всей территории страны
Рис. 1. «Три кита» бюджетного федерализма
Таблица 1
Сравнительный анализ вертикального и горизонтального выравнивания
Показатель Содержание Цель Финансовые инструменты
Вертикальная сбалансированность Процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и доходным потенциалом бюджета соответствующего уровня по вертикали Обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти Налоги
Горизонтальная сбалансированность Устранение несоответствия между бюджетными расходами и их доходным покрытием в рамках бюджетов одного уровня (по горизонтали) Обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления бюджетных услуг Дотации, субвенции, субсидии, бюджетные кредиты, отрицательные трансферты
Развитие теоретических концепций бюджетной децентрализации: постулаты теоремы о децентрализации. Уже на протяжении ряда лет проблема «централизации — децентрализации» является одной из самых обсуждаемых в среде специалистов и практиков в сфере государственных финансов. Сам термин «децентрализация» имеет достаточно широкое использование, однако в экспертном сообществе до сих пор нет единства во взглядах на то, что следует под ним понимать. Однако, если имеется в виду именно «бюджетная децентрализация», то следует учитывать тот факт, что присутствует непосредственная связь с двумя процессами:
— с процессом географической децентрализации (активизации экономического развития посредством использования системы субсидий и льгот для развития реального сектора экономики);
— с процессом децентрализации системы принятия управленческих решений в государственном секторе (более широким делегированием полномочий нижестоящим органам власти, в данном случае — регионам и муниципальным образованиям).
Рассуждая о бюджетной децентрализации, необходимо отметить, что она подразумевает достаточно высокую степень автономии и самостоятельности региональных и муниципальных органов власти, позволяющую им принимать независимые решения в бюджетно-налоговой сфере.
Так что же следует выбрать: централизацию или децентрализацию? Какое направление является предпочтительным? Чтобы ответить на эти вопросы, целесообразно рассмотреть преимущества бюджетной централизации и децентрализации (рис. 2).
Возможность сохранения макроэкономической стабильности. Поддержание инвестиционной активности.
Поддержание сопоставимого уровня предоставления бюджетных услуг на всей территории страны. Единые правила игры для экономических субъектов на всей территории страны
БЮДЖЕТНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ
Эффективное расходование средств со стороны региональных органов власти.
Формирование более ответственных налогоплательщиков. Повышение прозрачности региональных и муниципальных бюджетов.
Усиление контроля за расходованием бюджетных средств. Активизация налоговой политики. Повышение качества бюджетных услуг
Рис. 2. Преимущества децентрализации и централизации в сфере бюджетных отношений
Итак, можно сделать вывод, что бюджетная децентрализация имеет больше преимуществ по сравнению с централизацией (причем, достаточно весомых). Что же из этого следует? Должен ли бюджетный вектор быть направлен исключительно в сторону децентрализации? Однако не все так просто. Согласно хорошо известной теореме о децентрализации, если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения в отношении предоставления (поставки) локального общественного блага (бюджетных услуг) будет эффективнее централизованного или не будет уступать ему с позиции эффективности.
Обратим внимание на слово «если». Что за ним стоит? Дополнительные издержки, связанные с децентрализацией, возникают при наличии экономии на масштабе. Централизация и сопутствующая ей стандартизация зачастую позволяют не только снижать затраты административного характера, но и непосредственно удешевлять производство единицы общественного блага. А это можно считать достаточно важным аргументом в пользу централизации в условиях замедления темпов роста экономики.
Более того, бюджетная децентрализация фактически препятствует выравниванию, поскольку органам власти (на региональном и муниципальном уровнях) предоставляются полномочия по налогообложению и самостоятельному определению структуры бюджетных расходов. К чему это может привести? Как минимум к тому, что разные субъекты будут предлагать разный объем бюджетных услуг населению. Думается, что в условиях роста дефицита региональных бюджетов скорее всего секвестированию (возможно, достаточно серьезному) подвергнутся расходы на бюджетные услуги в социальной сфере. Таким образом, что касается полноты удовлетворения потребностей в бюджетных услугах, то в результате децентрализации она может даже снизиться. Весь вопрос в том, что использовать в качестве меры — удовлетворение потребностей местных жителей или граждан всего государства в целом?
Кроме того, децентрализация предполагает увеличение полномочий по осуществлению разного рода заимствований. К чему может привести увеличение долговых обязательств субъектов, уже хорошо известно. В связи с этим можно с уверенностью утверждать, что развитие бюджетной децентрализации способно стать более привлекательным для регионов с высокими уровнями доходов, поскольку
они имеют достаточную базу для введения новых налогов, отличаются более высокой их собираемостью и имеют лучшие инфраструктурные возможности, позволяющие привлекать инвестиции. Такие регионы обладают хорошим потенциалом для погашения кредитов и других долговых обязательств, что позволяет им использовать займы для повышения инвестиционной активности.
Таким образом, при децентрализации бюджетной системы может произойти дальнейший рост дифференциации между более богатыми и более бедными субъектами РФ (муниципальными образованиями). Как известно, это и так является серьезной проблемой для современной России.
Дилемма выбора и аргументы в пользу децентрализации. Как же следует поступить в таком случае? Очевидно, что эти подходы конкурируют между собой. Поэтому нахождение баланса между ними является сложной проблемой. Большинство экспертов уверены, что необходимо использовать оптимальное сочетание централизации и децентрализации на каждом определенном этапе развития страны.
Принципиальным моментом для выбора соотношения централизации и децентрализации является эффективность управления бюджетными расходами и доходами в целях повышения результативности бюджетных расходов (при условии сохранении оптимального контроля за финансовыми потоками бюджетной системы).
Но где искать эту золотую середину? И возможно ли это в принципе? На взгляд авторов, целесообразно вернуться к основному вопросу децентрализации, который может быть сформулирован следующим образом: является ли бюджетная децентрализация более эффективной, чем централизация? Важно выяснить — обеспечивает ли при фиксированном объеме бюджетных ресурсов децентрализованная система более полное удовлетворение потребностей получателей бюджетных услуг, чем централизованная.
Дело в том, что именно в рамках бюджетной децентрализации происходит формирование оптимального соотношения централизации и децентрализации, с зонами автономной ответственности и самостоятельности бюджетов нижестоящих уровней (что в полной мере отвечает новым технологиям бюджетирования, в том числе переходу на программный формат бюджета). Однако одновременно это может служить и стимулом к появлению конфликтов
вследствие возможного пересечения компетенций органов власти разного уровня, что требует развития подходов и моделей, которые станут основой разграничения полномочий и компетенций федерального центра, регионов и муниципальных образований в бюджетной сфере.
Хотелось бы обратить внимание на два основных аргумента в пользу бюджетной децентрализации, которые чаще всего приводятся экспертами (рис. 3).
Приведенные аргументы выглядят более предпочтительными, поскольку нельзя отрицать тот факт, что в случае бюджетной децентрализации будут наиболее полно учтены потребности населения: как в части уплаты налогов, так и в части получения определенного набора бюджетных услуг на конкретной территории. Однако является ли это бесспорным плюсом? Сложно однозначно положительно ответить на этот вопрос. Также не вполне однозначным будет ответ на вопрос о росте или уменьшении объема затрат на реализацию государственных функций. В то же время, если рассуждать о реализации государственных функций, связанных с предоставлением бюджетных услуг, то все будет зависеть от того, идет ли речь о нормативно-правовом регулировании или финансовом обеспечении их предоставления.
При этом нельзя оспорить тот факт, что в долгосрочной перспективе предстоит движение в направлении бюджетной децентрализации. При этом, как уже отмечалось, на каждом этапе развития соотношение бюджетной централизации и децентрализации может претерпевать изменения, что требует использования всего имеющегося инструментария, включающего:
— эффективное разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы;
— повышение самостоятельности регионов и муниципальных образований в определении приоритетных направлений бюджетных расходов;
— выбор наиболее перспективных форм финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней;
— определение бюджетных ограничений в соответствии с правилами ответственного управления региональными и местными финансами;
— использование стимулирующих видов межбюджетных трансфертов.
Таким образом, следует обратить внимание, что суть бюджетной децентрализации состоит в разграничении полномочий, финансовой компетенции и ответственности. При этом бюджетная децентрализация представляет собой не статичный, а динамичный во времени процесс, развитие которого зависит (в том числе) и от набора используемых инструментов бюджетирования. В этом и проявляется динамизм бюджетной децентрализации, который служит основой для формирования оптимального баланса интересов всех субъектов бюджетного процесса, что позволяет трактовать бюджетную децентрализацию как балансирующую систему, которая должна иметь соответствующие механизмы реагирования на изменения внешних и внутренних факторов (включая макроэкономические).
Межбюджетные трансферты: дотации или субсидии? Нельзя переоценить роль межбюджетных трансфертов в системе межбюджетного регулирования, что подтверждается наличием большого количества работ, посвященных этой проблеме. Например, влияние федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных властей рассматривали такие зарубежные исследователи, как Х. Блочлингер, Дж. Грубер, Дж. Хаген, Дж. Хаммонд, И. Джоумард, Д. Кинг, П.М. Конгсруд, Б.Ф. Лутз, К. Чарбит [3, 4, 7, 8, 9]. Чтобы оценить это влияние, необходимо
АРГУМЕНТ 1
АРГУМЕНТ 2
Децентрализация полномочий по предоставлению государственных (бюджетных)
услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения
Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет
Рис. 3. Аргументы в пользу бюджетной децентрализации
понять, какое воздействие оказывают изменения объемов и пропорций этих видов межбюджетных трансфертов, планируемых в текущем бюджетном цикле. Прежде чем ответить на этот вопрос, следует разобраться, существует ли различие между видами межбюджетных трансфертов. Как известно, есть три основных вида межбюджетных трансфертов: дотации, субсидии, субвенции.
При этом главные цели дотаций, направляемых на выравнивание бюджетной обеспеченности, состоят в сглаживании экономической дифференциации субъектов (муниципальных образований). Что касается субсидий, то они предоставляются, прежде всего, для решения конкретных проблем территориального развития (на условиях софинансирования).
Все эти виды межбюджетных трансфертов используются в системе бюджетного регулирования для вертикального выравнивания, поскольку даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации они имеют существенные различия, определяемые разницей в экономическом развитии территорий и регионов, численности населения, а также природно-климатических условиях и пр.
Однако в связи с этим возникают следующие вопросы: использование каких межбюджетных трансфертов наиболее предпочтительно? Насколько существующее соотношение оптимально и следует ли его менять? Очевидно, что решение в пользу определенного вида межбюджетных трансфертов должно приниматься на основе оценки степени влияния на сбалансированность бюджета соответствующего уровня (и на рост его доходной части), т.е. по сути речь идет об эффективности, которая обязана определять объем и структуру выделяемых межбюджетных трансфертов.
Объем межбюджетных трансфертов: анализ динамики. В 2010 г. предполагалось, что начиная с 2011 г. объем межбюджетных трансфертов
будет снижаться. Согласно прогнозным данным, в 2011 г. по сравнению с предыдущим годом было запланировано их уменьшение на 4,9%, а в 2012-2013 гг. — на 18,7 и 5,9% соответственно. Это снижение было связано с прогнозными данными того периода, согласно которым предполагался рост доходов консолидированных бюджетов Российской Федерации (табл. 2).
Этот подход был популярен еще в течение ряда лет, поскольку, если проанализировать прогнозные объемы межбюджетных трансфертов, то станет очевидным, что их величина, которая в 2012 г. должна была снизиться до 1 357,8 млрд руб., в последующие годы запланирована к уменьшению:
— 1 296,9 млрд руб. — в 2013 г.;
— 1 184,7 млрд руб. — в 2014 г.;
— 1 168 млрд руб. — в 2015 г.
Однако ухудшение экономической ситуации в регионах, рост государственного долга субъектов РФ, появление новых федеральных мандатов, существенно увеличивших бюджетные обязательства регионов, привели к тому, что эти прогнозы не оправдались. И в этот период Правительство РФ вынуждено было продолжать оказывать серьезную финансовую поддержку нижестоящим бюджетам. В то же время, несмотря на значительные объемы финансовой помощи, предоставляемой российским регионам из федерального центра, руководство Минфина России и эксперты уже не раз отмечали, что постоянные бюджетные вливания не позволяют сгладить имеющиеся бюджетные диспропорции. Кроме того, этот финансовый поток по сути не оказывал стимулирующего воздействие на экономическое развитие региона и как следствие — на увеличение его налогового потенциала. В связи с этим активно обсуждалась идея об изменении в перспективе пропорции оказания финансовой помощи — увеличении доли субсидий в общем объеме межбюджетных трансфертов, предоставляемых регионам.
Показатель 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Отчет Отчет Оценка Прогноз Прогноз Прогноз
Доходы, млрд руб 6 198,8 5 926,6 6 144,8 6 497,8 6 828,4 7 337,6
Изменение к предыдущему году:
— сумма, млрд руб. 1 370,3 -272,2 218,2 353,0 330,6 509,2
— в процентах 28,4 -4,4 3,7 5,7 5,1 7,5
— в процентах от ВВП 15 15,2 13,6 12,9 12,2 11,9
Таблица 2
Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и их удельный вес в ВВП в 2008-2013
Как известно, в настоящее время происходит прямо противоположное (возможно, вследствие ухудшения экономической ситуации в регионах). Согласно прогнозам, в ближайшие годы будет сохраняться дефицит региональных бюджетов: расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации оцениваются:
— в 2014 г. — в сумме 9 438,9 млрд руб. (рост по сравнению с 2013 г. на 7,4%);
— в 2015 г. — 10 285,0 млрд руб. (рост на 9,0% к уровню 2014 г.);
— в 2016 г. — 11 363,6 млрд руб. (рост на 10,5% к уровню 2015 г.).
Превышение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации над общим объемом доходов оценивается:
— в 2014 г. — в сумме 106,8 млрд руб.;
— в 2015 г. — 51,9 млрд руб.;
— в 2016 г. — 21,5 млрд руб.
Все это не могло не отразиться на размерах межбюджетных трансфертов субъектам РФ из федерального центра. Анализ структуры расходов на следующие три года показывает, что общий объем межбюджетных трансфертов на 2014 г. предусмотрен в объеме 1 308,8 млрд руб., в том числе:
— дотации — 603,3 млрд руб., или 46,1% от общего объема трансфертов;
— субсидии — 300,4 млрд руб., или 23,0%;
— субвенции — 318,1 млрд руб., или 23,8%;
— иные межбюджетные трансферты — 87,0 млрд руб., или 6,6%.
Рис. 4. Соотношение различных видов межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации в 2013-2016 гг.: 1 — иные; 2 — дотации; 3 — субсидии; 4 — субвенции
Понятно, что в ближайшие три года (в очередном бюджетном цикле — 2014-2016 гг.) произойдет изменение соотношения в объеме дотаций и субсидий. То есть мы видим неуклонное снижение объема субсидий в пользу дотаций, в то время как общий объем всех видов межбюджетных трансфертов остается практически неизменным (рис. 4).
Таким образом, реализация финансового обеспечения первоочередных расходов субъектов Российской Федерации будет осуществляться по-прежнему путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые направляются на сглаживание диспропорций в уровне бюджетных возможностей бюджетов субъектов РФ. Часть финансовой помощи предназначена, в том числе, для исполнения бюджетных обязательств в связи с реализацией федеральных мандатов в рамках исполнения «майских указов» Президента России. Более того, объемы дотаций демонстрируют уверенный рост (см. рис. 4). Анализируя эти данные, авторы попытались выяснить, чем объясняются подобные изменения, произошедшие в структуре межбюджетных трансфертов? Насколько они обоснованы? Что послужило причиной реструктуризации?
Межбюджетные трансферты: оценка эффективности. Как определить, какие виды межбюджетных трансфертов должны доминировать? Стоит ли проводить оценку межбюджетных трансфертов с точки зрения их эффективности? Необходимо отметить, что на этот счет существуют разные точки зрения. Одни эксперты полагают, что межбюджетные трансферты (как и остальные направления бюджетных расходов) должны оцениваться с позиции эффективности. В этом отношении следует согласиться с практиками, по мнению которых оценка эффективности межбюджетных трансфертов должна производиться на основании полученных результатов. Однако другие эксперты утверждают, что определить эффективность межбюджетных трансфертов достаточно сложно, поскольку они используются для финансового обеспечения решения широкого круга вопросов (в том числе и на
реализацию майских указов Президента России). Это требует изучения последствий оказания финансовой помощи, что вряд ли выполнимо.
Мнения большинства экспертов сходятся в том, что в сфере межбюджетного регулирования существует целый ряд проблем, которых существующая система межбюджетных трансфертов решить не в состоянии. В их числе:
— несовершенство механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и обеспечения монотонной динамики роста общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
— неэффективность существующей формулы расчета для оценки индекса бюджетных расходов субъектов РФ;
— некачественные формулировки целей предоставления субсидий и пр.
Даже после распределения межбюджетных трансфертов сохраняется высокий уровень дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов. Считается, что основной причиной этого является недостаточность объема дотаций (в общей доле межбюджетных трансфертов) на выравнивание бюджетной обеспеченности. Второй момент — это низкий выравнивающий эффект субсидий и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов.
Наличие целого комплекса недостатков в сфере бюджетного регулирования требует разработки и реализации соответствующих мер для их скорейшего преодоления. Такая работа уже активно проводится: сформулированы рекомендации, которые, по замыслу их разработчиков, позволят оптимизировать систему межбюджетных отношений и существенно повысить эффективность механизма межбюджетного регулирования.
Планируемые изменения в механизме бюджетного регулирования. По мнению авторов, среди планируемых нововведений в сфере бюджетного регулирования особого внимания заслуживают постепенное увеличение объема дотаций и переход к единой консолидированной субсидии. Итак, как же изменится система межбюджетных отношений в ближайшие годы.
Во-первых, с 2016 г. предполагается увеличение объема дотаций на выравнивание за счет сокращения объемов субсидий. Это произойдет в результате планового их сокращения (и в перспективе — завершения их предоставления). Таким об-
разом, к началу 2016 г. общий объем субсидий будет ограничен суммой, не превышающей 50% дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В будущем это позволит повысить прозрачность и объективность межбюджетных отношений, а также усилит выравнивающий эффект от предоставления межбюджетных трансфертов.
Во-вторых, предполагается осуществить плановый поэтапный переход к предоставлению консолидированной субсидии. По мнению разработчиков, это связано с необходимостью смещения акцентов с контроля за расходованием средств субсидий к контролю за достижением результатов их выделения. Получение единой консолидированной субсидии позволит регионам самостоятельно определять приоритетные направления ее расходования. Кроме того, субъекты смогут отчитываться за результаты своей деятельности перед одним главным распорядителем бюджетных средств.
Насколько данные меры позволят решить основные проблемы в сфере межбюджетных отношений, покажет будущее. Окончательную оценку можно будет дать только после анализа результатов их практической реализации. В связи с этим, на взгляд авторов, целесообразно провести их предварительную апробацию в нескольких пилотных регионах.
Список литературы
1. Asatryan Z., Feld L.P., Geys B. Partial Fiscal Decentralization and Sub-National Government Fiscal Discipline: Empirical Evidence from OECD Countries. Oct. 2012, pp. 1-28. URL: http://ec.europa. eu/economy_finance/events/2012/2012-11-27-work-shop/pdf/partial_fiscal_decentralization_en.pdf.
2 . Baskaran T., Hessami Z. Fiscal Decentralization and Budgetary Stability: Transitory Effects and LongRun Equilibria In: Fiscal Relations across Government Levels in Times of Crisis — Making Compatible Fiscal Decentralization and Budgetary Discipline. Brussels, European Commission, DG ECFIN, pp. 79-103.
3 . BlochlingerH., Charbit C. Fiscal Equalization // OECD Economic Studies. Jan. 2008. № 44, pp. 1-22.
4 . Blochlinger H., King D. Less Than You Thought: the Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments // OECD Economic Studies. Feb. 2006. № 43, pp.155-188.
5 . Dziobek C., Mangas C.G., Kufa Ph. Measuring Fiscal Decentralization — Exploring the IMF's Databases // IMF Working Papers. June 2011. WP/11/126, pp. 1-30.
6 . Duranton G., Gobillon L., Overman H. G. Assessing the Effects of Local Taxation Using Microge-ografic Data // The Economic Journal. Sept. 2011. Vol. 121. № 555,pp.1017-1046.
7 . Gruber J. Public Finance and Public Policy. Massachusetts Institute of Technology, Third Edition. New York. 2010. 860 p.
8. Hagen J., Foremny D. Sub-national Budgetary Discipline during the Times of Crisis: the Impact of Fiscal Rules and Tax Autonomy. Oct. 2012, pp. 1-31. URL: http://ec.europa.eu/economy_finance/ events/2012/2012-11-27-workshop/pdf/sub-national_ budgetary_discipline_en.pdf.
9. Hammond G.W., TosunM.S. The Impact of Local Decentralization on Economic Growth: Evidence from U.S. Counties // Journal of Regional Science. Feb. 2011. Vol. 51. № 1, pp. 47-64.
10. Rosefielde S., Vennikova N. Fiscal Federalism in Russia: a Critique of the OECD Proposals // Cambridge Journal of Economics. 2004. Vol. 28. № 2, pp. 307-317.
11. Wallis J.J., Oates W.E. Fiscal Federalism: Decentralization in the Public Sector: An Empirical Study of State and Local Government. Fiscal Federalism: Quantitative Studies, pp. 5-32. URL: http://www. nber.org/chapters/c7882.pdf.
Finance and credit Interbudgetary regulation
ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)
VECTORS OF BUDGETARY DECENTRALIZATION AND INTERBUDGETARY REGULATION EFFICIENCY
Nataliya N. SHASH, Aleksandr I. BORODIN, Arsen А. TATUEV
Abstract
The article notes that using special-purpose programs and introducing a result-oriented budgeting into budgetary practice require reconsidering the issues related to budget decentralization of the budgetary system both horizontally and vertically. However, for the time being, the federal center and the majority of the RF subjects have little interest in applying new technologies of the budgetary process organization . This situation makes it impossible to take full advantage of program-based budgeting
Keywords: program-based budgeting, program, budget, budgetary, policy, interbudgetary regulation, efficiency, process, federalism
References
1. Asatryan Z., Feld L.P., Geys B. Partial Fiscal Decentralization and Sub-National Government Fiscal Discipline: Empirical Evidence from OECD Countries, October 2012, pp. 1-28. Available at: http://ec.europa. eu/economy_finance/events/2012/2012-11-27-work-shop/pdf/partial_fiscal_decentralization_en.pdf.
2. Baskaran T., Hessami Z. Fiscal Decentralization and Budgetary Stability, Transitory Effects and LongRun Equilibria . In: Fiscal Relations across Government Levels in Times of Crisis — Making Compatible Fiscal Decentralization and Budgetary Discipline. Brussels, European Commission, DG ECFIN, pp. 79 - 103.
3. Blochlinger H., Charbit C. Fiscal Equalization . OECD Economic Studies, January 2008, no. 44, pp.1-22.
4. Blochlinger H., King D. Less Than You Thought: the Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments . OECD Economic Studies, February 2006, no. 43, pp.155-188.
5. Dziobek C., Mangas C.G., Kufa Ph. Measuring Fiscal Decentralization — Exploring the IMF's Databases . IMF Working Papers, June 2011, pp. 1-30.
6. Duranton G., Gobillon L., Overman H.G. Assessing the Effects of Local Taxation Using Mi-crogeografic Data . The Economic Journal, Sept. 2011, vol. 121, no. 555, pp. 1017-1046.
7 . Gruber J . Public Finance and Public Policy. New York, Massachusetts Institute of Technology, 2010,860 p.
8. Hagen J., Foremny D. Sub-national Budgetary Discipline during Times of Crisis: The Impact of Fiscal Rules and Tax Autonomy, Oct. 2012, pp. 1-31. Available at: http://ec.europa.eu/economy_finance/ events/2012/2012-11-27-workshop/pdf/sub-national_ budgetary_discipline_en.pdf.
9. Hammond G.W., Tosun M.S. The Impact of Local Decentralization on Economic Growth: Evidence from U . S . Counties . Journal of Regional Science, Feb. 2011, vol. 51, no. 1, pp. 47-64.
10. Rosefielde S., Vennikova N. Fiscal Federalism in Russia: a Critique of the OECD Proposals Cambridge Journal of Economics, 2004, vol. 28, no. 2, pp. 307-317.
11. Wallis J.J., Oates W.E. Decentralization in the Public Sector: An Empirical Study of State and Local Government. In: Fiscal Federalism, Quantita-
tive Studies, pp. 5-32. Available at: http://www.nber. org/chapters/c7882.pdf.
Nataliya N. SHASH
National Research University Higher School of Economics, Moscow, Russian Federation nat_vshu@mail.ru Alexander I. BORODIN Financial University
under Government of Russian Federation, Moscow, Russian Federation aib-2004@yandex.ru Arsen A. TATUEV
Moscow State University of Food Production, Moscow, Russian Federation arsen.tatuev@mail.ru
