Оценка систем финансового обеспечения местного самоуправления в европейских странах Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 336.1

Нехайчук Ю.С.,

к.э.н., доцент, ТНУ имени В.И. Вернадского

Нехайчук Д.В.,

к.э.н., доцент, ТНУ имени В.И. Вернадского

ОЦЕНКА СИСТЕМ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ

В статье рассматриваются особенности системы финансового обеспечения местного самоуправления, ограниченные финансовой политикой государства относительно развития местного самоуправления и мероприятия по финансовому менеджменту органов местного самоуправления, направленные на повышение эффективности предоставления местных благ гражданам. Показано, что системы финансового обеспечения местного самоуправления в странах-членах Европейского Союза характеризуются высокой эффективностью, когда местные блага предоставляются в необходимом объеме. Доказывается, что в процессе децентрализации управления государству необходимо создавать правовые и финансовые предпосылки в сфере самоуправления для регионов и территориальных громад. Поэтому при реформировании системы финансовых отношений регионов и центра важно обеспечить регионам такие условия функционирования, при которых бы они имели достаточный потенциал для расширенного воспроизводства и были экономически и бюджетно самодостаточными.

Ключевые слова: финансовое обеспечение, местное самоуправление, децентрализация, бюджетная система, трансферты, налоговые поступления.

ВВЕДЕНИЕ

Без организации системы финансового обеспечения, которая бы поддерживала качественное производство местных благ, сектор местного самоуправления не способен эффективно отвечать нуждам требовательных граждан, поэтому вопрос эффективности системы финансового обеспечения местного самоуправления является комплексной проблемой, а каждая из детерминант, которые влияют на этот процесс на макро- и на микро-уровне, не может рассматриваться изолированно. ПОСТАНОВКА ЗАДАЧИ

Эффективность системы финансового обеспечения местного самоуправления рассматривается с точки зрения качественного производства и предоставления местных услуг гражданам. Обеспечить соответствующий уровень и качество местных благ возможно с помощью комплексного учета таких факторов:

1) институциональные условия;

2) соответствующий уровень параметров спроса на местные общественные блага;

3) факторные условия;

4) финансовая политика государства и органов местного самоуправления (фискальная децентрализация, рационализация расходов, максимизация доходов бюджетов местного самоуправления, финансовое выравнивание) [2].

Существуют также другие факторы, которые влияют на успешное развитие местных финансов в контексте улучшения удовлетворения потребностей граждан в товарах и услугах (благах) на местном уровне. Среди таких факторов можно выделить две группы: параметры факторов производства местных благ и параметры спроса на местные блага.

Необходимо отметить, что основными факторами, влияющими на развитие системы финансового обеспечения местного самоуправления, является совокупность организационных и институциональных условий, которые обеспечивают функционирование местных финансов в данной стране. Особую роль при этом играет политика фискальной децентрализации.

Для эффективного развития системы финансового обеспечения местного самоуправления необходимо сотрудничество частного сектора и органов местного самоуправления, которые находятся ближе как к местным факторам производства, так и к потребителям местных благ, лучше знают их потребности, могут быстрее реагировать на изменения [3].

Для лучшего функционирования системы финансового обеспечения местного самоуправления, более эффективного использования как финансовых, так и других ресурсов, необходимо также обеспечить четкую целенаправленность действий органов местного самоуправления. Таким образом, основной целью деятельности органов местного самоуправления в части обеспечения граждан местными благами должно быть эффективное использование ограниченных ресурсов и развитие последних на основе современных технологий.

35

Целью статьи является исследование зарубежного опыта организации межбюджетных отношений, построение системы финансового обеспечения местного самоуправления и обеспечения финансовой независимости.

РЕЗУЛЬТАТЫ

Системы финансового обеспечения местного самоуправления в странах-членах Европейского Союза характеризуются высокой эффективностью, то есть согласно внутренним специфическим условиям каждой страны местные блага предоставляются в необходимом объеме. Институциональные и организационные факторы, которые сложились на протяжении многих столетий, содействуют налаживанию прямых взаимосвязей между уровнями институциональной системы [4]

Ключевым элементом классификации систем финансового обеспечения местного самоуправления является эффективность базовой единицы местного самоуправления. Большие единицы лучше используют возможности для эффективного производства и предоставления местных благ. Небольшие — имеют большие возможности для прямого привлечения граждан к управлению, что содействует лучшему определению публичных потребностей. Таким образом, среди западноевропейских унитарных стран различают интегрированные и неинтегрированные системы. В интегрированных системах — англосаксонской и скандинавской моделях — местные правительства имеют возможности, оптимальные для эффективного обеспечения публичными местными благами. В неинтегрированной модели — французской и большинства средиземноморских стран — принципы автономии и обеспечения предоставления услуг разделены, то есть каждый населенный пункт имеет свой собственный муниципалитет, существует много небольших местных правительств.

Ключевой характеристиками, определяющей особенности систем финансового обеспечения местного самоуправления, является зависимость от центрального правительства, в частности от трансфертов.

Анализ динамики поступлений трансфертов из бюджета центрального правительства в бюджеты местных правительств с 1988 по 2011 год свидетельствует, что в большинстве стран в начале 90-х годов отмечалась тенденция к повышению доли трансфертов в общем объеме поступлений бюджетов местных правительств, в начале 2000-х лет произошло незначительное уменьшение поступлений от центрального правительства к местным бюджетам в общем объеме поступлений.

Такие страны, как Великобритания, Италия, Испания, Португалия имеют уровень этих поступлений свыше 40%, в Финляндии и Швеции — это около 20% общего объема поступлений в бюджеты местных правительств. Таким образом, Великобритания, Италия и Португалия имеют высокую зависимость от поступлений из бюджета центрального правительства, высокий уровень централизации государственных финансов. Системы финансового обеспечения местного самоуправления этих стран являются централизованными, в то время как в Швеции, Финляндии, Дании и Франции, где собственные поступления бюджетов местных правительств составляют свыше 50%, системы финансового обеспечения местного самоуправления можно считать децентрализованными.

Показатель собственных доходов чаще всего используется в практике научных исследований, поскольку его сравнение с валовым внутренним продуктом дает возможность оценить собственный финансовый потенциал местного самоуправления, независимо от поступлений из бюджета центрального правительства.

Основным источником поступлений в бюджеты местных правительств унитарных европейских стран-членов Европейского Союза являются текущие доходы.

По международным стандартам статистики государственных финансов показатель текущих доходов рассчитываются как сумма налоговых поступлений и неналоговых поступлений. Соответственно, общий объем доходов бюджетов местных правительств без учета грантов рассчитывается как сумма текущих доходов и доходов от операций с капиталом (капитальных доходов).

Уровень централизации системы финансового обеспечения местного самоуправления не влияет на уровень финансовой автономии органов местного самоуправления. Например, в Великобритании доля поступлений от операций с капиталом в общем объеме собственных доходов бюджетов местных правительств достигает 10%, в то время как в Швеции, Финляндии Дании, система финансового обеспечения местного самоуправления которых является децентрализованной, этот показатель значительно ниже.

Основную часть — более 70% текущих поступлений бюджетов местных правительств составляют налоговые поступления. Наивысший уровень налоговых поступлений в общем объеме те-

36

кущих доходов бюджетов местных правительств — более 80% имеют Швеция и Дания, наиболее низкий — около 52% — Великобритания [5, 6, 7].

Основную часть налоговых поступлений бюджетов местных правительств составляют подоходные налоги, налоги на прибыль, налоги на увеличение рыночной стоимости капитала в Швеции (100%) и Дании (94%), а во Франции и Испании этот показатель составляет около 20%.

Весомый вклад в доходную часть бюджетов делается благодаря налогу на имущество. Доля налогов на имущество в структуре налоговых поступлений бюджетов местных правительств составила 99,5% в 2013 году в Великобритании, около 30-40 % во Франции и Испании. Следует отметить, что наблюдается относительно стабильная динамика доли этого вида налоговых поступлений в общем объеме налоговых поступлений, что свидетельствует о стабильности налоговых систем в странах-членах Европейского Союза, а также о стабильности поступлений от такого вида налогов в местные бюджеты.

Внутренние налоги на товары и услуги составляют свыше 40% налоговых поступлений бюджетов местных правительств в Испании, около 10% во Франции. Налоги с населения (налоги на доходы физических лиц, налоги на прибыль, налоги на увеличение рыночной стоимости капитала) в структуре налоговых поступлений бюджетов местных правительств европейских стран традиционно занимают основную часть — 98% в Дании, 100% во Франции и 82% в Испании.

Неоднородной является динамика показателей неналоговых поступлений в бюджеты местных правительств, так в Швеции и Великобритании на протяжении 2000-х годов произошло увеличение доли доходов от предпринимательской деятельности и собственности — с 41% до 52% в Швеции и с 51% до 54% в Великобритании. В Дании, Франции и Испании этот показатель имел тенденцию к повышению в начале 90- х годов, а в конце 90-х годов он составлял около 10 процентов.

Динамика доли доходов от предпринимательской деятельности и собственности в структуре неналоговых поступлений бюджетов местных правительств европейских стран свидетельствует о превышении 50% в Великобритании и Швеции, что показывает финансово-экономическую независимость местного самоуправления от централизованного или децентрализованного типа финансового обеспечения местного самоуправления в этих странах. Высок уровень самостоятельности в области экономики и финансов, а также право распоряжаться коммунальной собственностью. В Италии и Финляндии этот показатель достигает 20%, в Дании и Испании близко 10%.

Доля административных сборов и платежей, доходов от некоммерческих и сопутствующих продаж, поступлений по штрафам и санкциям в структуре неналоговых поступлений бюджетов местных правительств Дании, Франции и Испании составляет более 60%, свыше 40% — в Великобритании, а в Швеции — свыше 10%.

Большая часть финансовых ресурсов согласно функциональной классификации расходов бюджетов местных правительств используется преимущественно в сфере жилищно-коммунального хозяйства и составляла во Франции и Испании — около 20%.

В Дании, Франции, Великобритании на социальное обеспечение использовалось соответственно — 58, 18, 32% общего объема расходов.

Расходы на образование составили в Дании 11%, Франции 19%, Испании 4%, Великобритании 28% общего объема расходов.

Если говорить о постсоциалистических странах, наиболее финансово зависимой от трансфертов из бюджета центрального правительства является Албания (96% общего объема поступлений бюджетов местных правительств). Большей финансовой автономией отличаются Литва, Румыния, Словакия, Словения (около 20%).

Динамика показателя доли трансфертов в общем объеме поступлений бюджетов местных правительств унитарных постсоциалистических европейских стран свидетельствует об уменьшении в последние годы зависимости от трансфертов из бюджета центрального правительства в Румынии, Словении, Венгрии, Болгарии, а также об увеличении доли трансфертов в Эстонии, Чешской Республике и в Украине.

Капитальные доходы занимают очень небольшую часть общего объема доходов бюджетов местных правительств постсоциалистических стран.

В Словакии и Венгрии показатель доли доходов от операций с капиталом в общем объеме доходов бюджетов местных правительств без учета грантов составляет более 10%, в Эстонии, Чешской Республике и Словении — свыше 5%. Наиболее низким этот показатель в Украине, что свидетельствует о неразвитости института коммунальной собственности.

37

Соотношение налоговых и неналоговых источников поступлений в общем объеме текущих доходов бюджетов местных правительств имеет неоднородные отличия в группе постсоциалистических стран, это прежде всего объясняется переходным характером экономик этих стран, нестабильностью законодательства в налоговой сфере.

В то же время, необходимо отметить, что аналогично развитым европейским странам-членам ЕС налоги на доходы физических лиц, налоги на прибыль, налоги на увеличение рыночной стоимости капитала преобладают в структуре налоговых поступлений бюджетов местных правительств постсоциалистических стран.

Важное значение в структуре налоговых поступлений бюджетов местных правительств имеют налоги на имущество в таких странах, как Словакия, Словения, Польша (свыше 20% общего объема налоговых поступлений), Латвия, Румыния, Венгрия, Болгария и Литва (свыше 10%). Тогда как в Украине поступления от этого вида налогов наиболее низкие среди унитарных европейских стран.

С развитием экономической инфраструктуры, повышением экономической активности возрастают доходы от предпринимательской деятельности и собственности в неналоговых поступлениях бюджетов местных правительств в большинстве постсоциалистических стран.

Объем этого вида неналоговых поступлений составляет более 40% в Польши, Чешской Республике и Словении, до 20% — в Болгарии, Словакии, Венгрии, около 10% — в Латвии и Румынии. Что касается Украины, то она имеет один из наиболее низких показателей этого источника неналоговых поступлений среди европейских стран [5, 6, 7].

Показатели доли расходов на основные публичные услуги, и жилищно-коммунальное хозяйство, а также образование в Украине являются самыми низкими, а на строительство, социальное обеспечение и здравоохранение — наивысшими среди постсоциалистических европейских стран.

Динамика показателей развития бюджетной системы Украины отображает усиление роли государственных финансов в последние годы. Развитие бюджетной системы Украины в последнее время характеризуется увеличением тенденции к централизации.

В Украине отмечается снижения удельного веса доходов местных бюджетов и рост удельного веса государственного бюджета.

Так, если в 2007 году доля местных бюджетов составляла 28,5 % в составе сводного бюджета, то в 2008 году этот показатель увеличивается до 32,1%.

Начиная с 2009 года отмечается тенденция их снижения до 26% в 2009 году, 25,7% — в 2010 году, 21,8% — в 2011 и 20,2% — в 2012 году.

Такая тенденция свидетельствует о снижении роли собственных доходов местных бюджетов в структуре сводного бюджета и отображает усиление концентрации средств в Государственном бюджете и централизации в развитии бюджетной системы Украины.

Как уже отмечалось, в последние годы повысилась концентрация финансовых ресурсов в Государственном бюджете, что ведет к широкомасштабному перераспределению средств между звеньями бюджетной системы.

Анализ статистических данных показал, что самый большой удельный вес в доходах местных бюджетов занимают трансферты из Государственного бюджета.

Удельный вес межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов Украины за 2007-2012

100,01

60,0-

40,0-

20,0-

0,0 ^

1811

71,5

ИНН

67,9

НИИ

74,0

■и

74,3

■НИ

78,2

79,8

2007 год 2008 год 2009 год 2010 год 2011 год 2012 год

□ Государственный бюджет

■ Местные бюджеты

Рис. 1. Динамика формирования доходов бюджетной системы Украины, %

(Составлено авторами по [1])

38

годы представлена в табл. 1.

Таблица 1. Межбюджетные трансферты из Государственного бюджета местным бюджетам Украины в 2007-2012 гг., млн. грн. *

Показатель 2007 год 2008 год 2009 год 2010 год 2011 год 2012 год

Всего доходов местных бюджетов 107050 137455 127525 159396 181530 222575

в том числе трансфертов из Госбюджета 54785 62443 63564 78881 94875 124459,8

Доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов, % 48,4 45,4 49,8 49,4 52,2 55,9

* Составлено авторами по [1]

Об усилении зависимости местных органов власти от центра ярко свидетельствует и показатель удельного веса межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов. За исследуемый период данный показатель вырос с 48,4% в 2007 году до 55,9% в 2012 году.

■ в т.ч. трансфертов из Госбюджета (млн. грн.) И Всего доходов местных бюджетов (млн. грн.)

Рис. 2. Динамика межбюджетных трансфертов из Государственного бюджета местным бюджетам Украины в 2007-2012 гг. (млн. грн.) (Составлено авторами по [1])

Среди местных бюджетов, которые имеют межбюджетные отношения с государственным бюджетом, подавляющее большинство (около 90%) являются дотационными.

Сегодня почти половина всех доходов формируется за счет официальных трансфертов, более чем 43 % — за счет налоговых поступлений.

Так, в 2007 году собственные доходы местных бюджетов составляли 51,6%, трансферты — 48,4%; в 2008 году — 55,6%, трансферты — 45,4%; в 2009 году — 50,2%, трансферты — 48,8%; в 2010 году — 50,6%, трансферты — 49,4%; в 2011 году — 47,8%, трансферты — 52,2% и в 2012 году собственные доходы местных бюджетов составляли — 44,1% и трансферты — 55,9%.

В 2010 году из государственного бюджета предоставлено трансфертов местным бюджетам в сумме 77,8 млрд. грн., что составляет 96,7% бюджетных назначений, в том числе по общему фонду — 72,4 млрд. грн. (97,5%), по специальному фонду — 5,4 млрд. грн.

В 2012 году доля трансфертов в доходах местных бюджетов возрастает до 55,2% от общего объема доходов и составляет 125,8 млрд. грн., в том числе трансфертов из общего фонда — 116,0 млрд. грн., что дало возможность обеспечить выплату в полном объеме заработной платы работникам учреждений бюджетной сферы, которые содержатся из местных бюджетов, а также значительно увеличить объем средств, направленных на осуществление мероприятий по социально-экономическому развитию регионов.

Зарубежный опыт организации межбюджетных отношений далеко не безоговорочный с точки зрения его простого заимствования. Использование тех или других видов и форм бюджетного регулирования зависит, прежде всего, от социально-экономического положения каждой страны и от характера происходящих в ней изменений.

39

На сегодня диспропорции в системе межбюджетных отношений в Украине приводят к неэффективному использованию ресурсов, что в конечном итоге отрицательно влияет на социально-экономическое развитие территорий и благосостояние населения. Поэтому приоритетными направлениями развития межбюджетных отношений в Украине является преодоление существующих проблем путем:

• повышения финансовой способности местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

• уменьшения диспропорции в ресурсной базе местных бюджетов;

• размежевания полномочий между государственными и местными бюджетами на началах сбалансирования общегосударственных и региональных интересов.

ВЫВОДЫ

Собственная система межбюджетных отношений на Украине в условиях становления самостоятельной бюджетной системы, построенной на принципах децентрализации, формируется не всегда последовательно и рационально, чем вызывает дискуссии по поводу ее усовершенствования на всех уровнях власти.

Проведенный анализ динамики и структуры показателей межбюджетных отношений в за 20072012 гг. свидетельствует, что проблемы межбюджетных отношений остаются довольно существенными. Так происходит уменьшение их доходной базы, остаются неуравновешенными региональные диспропорции финансирования отдельных регионов Украины, не происходит реального перераспределения финансовых ресурсов от богатых областей менее развитым регионам. Постоянный пересмотр составляющих трансфертной формулы исключает сравнение условий разных местных бюджетов и среднесрочное планирование.

Динамика показателей развития бюджетной системы Украины отображает усиление роли государственных финансов в последние годы. Развитие бюджетной системы Украины в последнее время характеризуется увеличением тенденции к централизации.

В процессе децентрализации управления государству необходимо создавать правовые и финансовые предпосылки в сфере самоуправления для регионов и территориальных громад. Поэтому при реформировании системы финансовых отношений регионов и центра важно обеспечить регионам такие условия функционирования, при которых бы они имели достаточный потенциал для расширенного воспроизводства и были экономически и бюджетно самодостаточными.

Важное значение имеет совершенствование системы межбюджетных отношений, что должно базироваться на создании экономически и финансово самодостаточных низовых административно-территориальных единиц — территориальных громад, которые должны стать основой бюджетной системы.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Статистический сборник Украины за 2012 рш [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной службы статистики Украины. — Режим доступа: http://www.ukrstat.gov.ua (дата обращения 07.09.14)

2. Огонь Ц.Г. Формирование доходов местных бюджетов в контексте межбюджетного регулирования // Актуальные проблемы экономики — 2011. — № 11. — С. 62-78.

3. Лунина И.А. Местные бюджеты Украины: поиск новых подходов к проведению реформ // Экономика Украины. — 2011. — №3. — С. 31-41.

4. Зайчикова В.В. Функции местных финансовых органов в условиях бюджетной реформы // Финансы Украины. — 2010. — № 6. — С. 72-79.

5. Деркач М.И. Современная государственная политика в сфере преодоления статического и динамичного дисбалансов местных бюджетов // Финансы Украины. — 2011. — № 4. — С. 55-64.

6. Government Finance Statistics Yearbook / IMF. — Washington, 2007. — Vol. XXI. — 447 p.

7. Government Finance Statistics Yearbook / IMF. — Washington, 2011. — Vol. XXV. — 508 p.

Статья поступила в редакцию 10 сентября 2014 года

40