CC BY
118
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
В
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Антон Борисович ДИДИКИН,
кандидат юридических наук, доктор философских наук, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН [email protected] 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10
ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ОЦЕНКИ РИСКОВ И ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Аннотация. В статье рассматриваются особенности применения процедур оценки регулирующего воздействия для профессиональной оценки рисков и повышения качества российского законодательства. Автор полагает, что внутреннее содержание процедур оценки регулирующего воздействия позволяет органу публичной власти совместно с экспертами проанализировать проблему и цели правового регулирования, сформировать измеримые индикаторы достижения целей регулирования, провести анализ издержек для исполнения требований нормативных правовых актов. Предлагается расширить предметную сферу оценки регулирующего воздействия и профессиональных суждений экспертов за счет углубленного анализа экономических рисков. Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, профессиональное экспертное суждение, публичные консультации, нормативный правовой акт.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.44.4.136-143
© А. Б. Дидикин, 2018
A. B. DIDIKIN, PhD in Law, Doctor of Philosophy, Leading Researcher, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences [email protected] 119019, Russia, Moscow, ul. Znamenka, d. 10 REGULATORY IMPACT ASSESSMENT AS A TOOL FOR PROFESSIONAL RISK ASSESSMENT AND QUALITY IMPROVEMENT OF RUSSIAN LEGISLATION Abstract. The paper deals with the peculiarities of applying regulatory impact assessment procedures for professional risk assessment and improving the quality of Russian legislation. The author argues that the internal content of regulatory impact assessment procedures allows the public authority together with experts to analyze the problem and objectives of legal regulation, to form measurable indicators for achieving regulatory objectives, to analyze the costs for fulfilling the requirements of regulatory legal acts. It is proposed to expand the subject area of regulatory impact assessment and expert judgment through in-depth analysis of economic risks. Keywords: regulatory impact assessment, professional expert judgment, public consultations, regulatory legal act.
тз
L-—^ i,
•МШЯЖ Дидикин А. Б.
УНИВЕРСИТЕТА Оценка регулирующего воздействия |J/
имени o.e. кугафина(мгюА) как инструмент профессиональной оценки рисков..
...Главной целью оценки регулирующего воздействия является обеспечение того, что законы и правила эффективно обеспечивают экономические, социальные и экологические выгоды, то есть что выгоды оправдывают издержки. Процесс ОРВ гарантирует, что оценка является открытой и прозрачной, что информация используется надежно и непредвзято.
Скотт Джейкобс, управляющий директор Jacobs, Cordova & Associates
В российском законодательстве в последние годы возрастает интерес к внедрению принципов открытости и профессионального экспертного обоснования проектов решений органов публичной власти и регулирующих органов1. Экспертные мнения не только выступают способом поиска рационально обоснованных и эффективных решений, но и позволяют учитывать экономические прогнозы последствий принятия публичных властных решений. Сферы применения мнений и суждений экспертов разнообразны — от участия экспертов в общественных обсуждениях проектов нормативных правовых актов и выполнения технических заданий при реализации государственных контрактов до проведения специального экономического и правового анализа, дающего возможность в зависимости от результатов принять взвешенное и соответствующее закону решение2.
Теоретическая основа применения профессиональных экспертных суждений в значительной степени определяется потребностями правоприменительной практики (в частности, реализуемой в настоящее время реформой контрольно-надзорной деятельности) и разрабатывается в отраслевых юридических науках для выработки инструментов оценки и прогнозирования экономических рисков. Так, в трудах Е. Е. Фроловой категория «профессиональное мотивированное сужде- п
ние» получила всестороннее изучение при применении механизма банковского S
надзора за кредитными организациями3. Поскольку цель банковского надзора
Еа
1 Внедрение принципов открытости является результатом совместной работы Департамента по формированию системы «Открытое правительство» Правительства РФ
и Общественной палаты РФ. См.: распоряжение Правительства РФ от 30 января 2014 г. m п
№ 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной ° °
власти» // URL: http://government.ru/docs/10122 (дата обращения: 02.03.2018). П m
2 Например, в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 при характеристике необхо- □ ^ димых реформ системы государственного управления предусмотрено поручение руко- j О водству субъектов РФ и муниципальных образований обеспечить формирование нор- Е j
мативно-правовой базы для внедрения процедур оценки регулирующего воздействия mj]
и экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, регулирующих предприни- ЕТ
мательскую и инвестиционную деятельность. См.: Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. Д ^
№ 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного тП
управления» // URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/35265 (дата обращения: 02.03.2018). Ц Т
См.: Фролова Е. Е. «Профессиональное мотивированное суждение» в банковском праве // И □
Глобализация и публичное право : материалы III МНПК. М. : РУДН, 2015. С. 133—144. РАЗВИТИЯ
>
38 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
У )л ш--У 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
состоит в объективной оценке финансового состояния кредитной организации и прогнозировании различных видов экономических рисков, без привлечения профессионального экспертного мнения обойтись невозможно. Е. Е. Фролова и Е. В. Кармадонова отмечают, что для финансового регулятора в рамках применения риск-ориентированного подхода в банковском надзоре профессиональное мотивированное суждение выступает источником информации об оценке объективных экономических фактов и текущего состояния кредитной организации как субъекта правоотношений4. В то же время Банк России может применять профессиональное суждение при планировании и осуществлении проверок кредитных организаций, что будет способствовать преодолению субъективизма и использованию административного ресурса при проведении банковского надзора. Фактически специалистам Банка России при проведении надзора важно оценить наличие собственных средств, отсутствие признаков неплатежеспособности и финансовых трудностей у кредитной организации5. Такая цель сопровождает конкретную проверку кредитной организации при возникновении сомнений, и при наличии профессионального суждения эксперта вопрос может быть решен объективно. Вторым аспектом, который детально изучен Е. Е. Фроловой применительно к сфере банковского надзора, стала возможность прогнозирования экономических рисков с использованием профессионального мотивированного суждения. Среди большого перечня рисков предусмотрен интегральный показатель, который позволяет суммировать информацию о таких видах, как кредитный и рыночный риски, валютный и процентный риски, риск ликвидности и операционный риск6. Однако стоит отметить, что взаимоотношение кредитных организаций как субъектов осуществления коммерческой деятельности и финансового регулятора строятся на односторонней основе, как это следует из предписаний Банка России. Может ли кредитная организация представить обоснованные контрдоводы о финансовом состоянии, чтобы оспорить необходимость проведения проверки? Будут ли учитываться экспертные мнения в суде при оспаривании решений по результатам проверки? Каковы методические требования к подготовке профессиональных мотивированных суждений? Отсутствие прямых ответов на эти вопросы в законодательстве приводит к тому, что сфера контрольно-надзорной деятельности неуклонно расширяется без достаточных оснований, препятствуя тем самым улучшению инвестиционного и делового климата в стране и внедрению новых финансовых технологий. Реализуемая в России в последние годы реформа контроля и надзора на основе риск-ориентированного подхода
4 См.: Фролова Е. Е., Кармадонова Е. В. Категория «профессиональное мотивированное суждение» в банковском праве (часть первая) // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2013. № 16. С. 35.
5 См.: Фролова Е. Е, Кармадонова Е. В. Категория «профессиональное мотивированное суждение» в банковском праве (часть вторая) // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2014. № 17. С. 48.
6 См.: Фролова Е. Е, Кармадонова Е. В. Категория «профессиональное мотивированное суждение» в банковском праве (часть вторая). С. 52.
Проблема оценки правовых рисков в последние годы анализируется в работах К. В. Агами-рова. См.: Агамиров К. В. Прогнозирование правовых рисков. М., 2018. Т. 1. С. 106—107.
тз
L-—^ i,
'К^ЖЖ Дидикин А. Б.
УНИВЕРСИТЕТА Оценка регулирующего воздействия
имени o.e. кугафина(мгюА) как инструмент профессиональной оценки рисков.
упирается в необходимость качественного обновления экономического законодательства и расширения предметной сферы профессиональных мотивированных суждений экспертов.
Одним из важных инструментов профессионального диалога органов публичной власти и экспертов, предусмотренных российским законодательством с 2010 г., является оценка регулирующего воздействия (ОРВ)7. Возникнув на этапе административных реформ в развитых странах в 1970-е гг., ОРВ сегодня успешно внедряется и применяется в 65 государствах, включая развитые страны в составе ОЭСР, государства — участники Европейского Союза, Евразийского экономического союза, страны Юго-Восточной Азии и страны СНГ (Россия, Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан, Армения и др.). Причины популярности института ОРВ определяются особым правовым механизмом обсуждения проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы бизнеса и инвесторов, до момента их вступления в силу.
Суть данной процедуры состоит в возможности проведения публичных консультаций по проекту нормативного правового акта с участием предпринимателей, деловых ассоциаций, профессиональных экспертов. Отсутствие в российском законодательстве и в юридической науке устоявшейся терминологии, связанной с ОРВ, тем не менее не препятствует использованию инструментов ОРВ для повышения качества действующих и проектируемых правовых норм. ОРВ может применяться на «ранней стадии», когда проект нормативного правового акта не разработан и существует лишь идея или концепция правового регулирования. В таком случае эксперты могут представить обоснованные аргументы о том, действительно ли требуется принятие нормативного правового акта для достижения целей правового регулирования. Несмотря на отсутствие в юридической науке устоявшейся терминологии, связанной с существованием множества видов различных экспертиз, ОРВ как разновидность экономической экспертизы постепенно
становится важнейшим фактором реформирования и повышения качества зако- п
□
нодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность8. В
Такой вывод основывается на том, что при проведении ОРВ оценивается не
качество юридического оформления текста нормативного правового акта и не со- М □
блюдение правил юридической техники, а социально-экономическое содержание Н П
и последствия применения нормативных предписаний. Сущность процедуры ОРВ ^Й
состоит в том, чтобы на основе мнений профессиональных экспертов и предпри- гп п
нимателей улучшить механизм правового регулирования, заложенный в проекте □□
нормативного правового акта9. Если ранее было отмечено, что профессиональ- П гп
□ >
Ял
См.: Дидикин А. Б. Роль оценки регулирующего воздействия в совершенствовании пра- j °
вового регулирования предпринимательской деятельности в России // Коммерческое m j
право. 2016. № 2. С. 14—21. ЙД
тч im ДР
ца-основателя ОРВ» С. Джейкобса: «Что такое хороший закон? Почему законы не ра- m С
ботают? Когда законы необходимы? Какое регулирование рынка лучше всего работает Ц Т
в плане улучшения результатов и качества жизни для граждан?» (см.: Jacobs S. The Ria И □
Revolution // Business Line. 2015. November 19). РАЗВИТИЯ
См.: Правовые акты: оценка последствий / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2011. С. 63—64. Главные вопросы, на которые при проведении ОРВ можно найти ответ, по словам «от-
>
8
9
140 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ /75),
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
ное мотивированное суждение исходит от специалистов, взаимодействующих с финансовым регулятором и контролирующими органами при осуществлении банковского надзора, то процедура ОРВ на сегодняшний день является инструментом обеспечения открытости и учета мнений деловых ассоциаций, предпринимателей и профессиональных экспертов.
Следует отметить, что на основании норм Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260, устанавливается рекомендательный характер заключений об ОРВ. Тем не менее практика проведения оценки свидетельствует об учете предложений органами-разработчиками при доработке нормативных документов. В период с 2010 по 2017 г. уполномоченным органом (Минэкономразвития РФ) подготовлено более 5 тыс. заключений об ОРВ, из которых только 37 % — отрицательные10. В российских регионах, активно развивающих смешанную модель ОРВ совместно с деловыми ассоциациями и экспертами (Хабаровский край, Ульяновская область, Свердловская область, Новосибирская область и др.), для повышения результативности заключений об ОРВ применяются согласительные процедуры, а также запросы в адрес органов-разработчиков для проверки качества учета поступивших в ходе публичных консультаций предложений11.
Предметная сфера оценки регулирующего воздействия в действующем федеральном законодательстве устанавливается различным образом. Так, например, постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 устанавливает обязательность проведения ОРВ в отношении проектов федеральных законов, разработанных Правительством РФ, а также проектов правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, а Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 предусматривает обязательность проведения ОРВ и экспертизы в регионах и муниципальных образованиях12. С 2017 г. формально
10 См.: Общие сведения об оценке регулирующего воздействия // URL: http://orv.gov.ru/ Education/Lesson/18 (дата обращения: 02.03.2018).
Кроме того, директор Департамента ОРВ Минэкономразвития РФ В. А. Живулин отмечает бюджетную экономию 3,2 трлн руб. за пять лет применения процедуры ОРВ (см.: Регулирующее воздействие: методики и опыт / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2016. С. 45).
11 Суть смешанной модели ОРВ состоит в активном вовлечении уполномоченными органами и органами-разработчиками в процесс публичных консультаций совещательных органов и объединений предпринимателей.
12 См.: постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии» // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 02.03.2018) ; приказ Минэкономразвития РФ от 27 мая 2013 г. № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия» // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 02.03.2018).
Следует отметить, что некоторые поручения Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 выполнены только в 2017 г. Так, ОРВ проектов федеральных законов, разработанных
"Т^ЕСТНИК
/LD УНИВЕРСИТЕТА
/-Ф имени О. E, Кутафина (МГЮА)
Дидикин А. Б.
Оценка регулирующего воздействия
как инструмент профессиональной оценки рисков»
141
внедрена оценка фактического воздействия для действующих правовых актов, ранее проходивших процедуру ОРВ, но на практике такой механизм работает только в российских регионах13. Во всех указанных случаях под процедуру оценки подпадают лишь те проекты нормативных правовых актов, которые устанавливают или изменяют права и обязанности предпринимателей и юридических лиц либо предусматривают увеличение расходов бюджета на выполнение требований регулирования.
Внутреннее содержание экспертной деятельности при проведении ОРВ проекта нормативного правового акта предполагает анализ нескольких его элементов. Во-первых, анализируется проблема регулирования и ее негативные эффекты. Нормативные предписания, содержащиеся в юридической форме, могут быть средством решения проблемы регулирования, причем путем не только устранения пробелов в действующих правовых нормах, но и введения нового регулирования. Анализ альтернатив правового регулирования и возможность их количественной оценки с точки зрения бюджетных расходов делает итоговое экспертное заключение более качественным. Во-вторых, анализируется цель регулирования, которая предполагает достижение полезного эффекта и измеримых показателей. Орган-разработчик при проектировании нормативного правового акта может установить такие индикаторы достижения цели регулирования, а эксперты в ходе проведения публичных консультаций оценить их эффективность. В то же время федеральная и региональная практика проведения ОРВ часто свидетельствует о поверхностном подходе органов-разработчиков к характеристике экономических индикаторов. В-третьих, это оценка качества предложенных средств регулирования, анализ издержек, связанных с выполнением требований регулирования14. Прямым следствием опубликования заключения об ОРВ
депутатскими объединениями Государственной Думы РФ и принятых во втором чтении,
может быть проведена по решению руководства Государственной Думы РФ (Регламент п
Государственной Думы ФС РФ, в ред. 27.04.2017). Такую оценку проводит Правитель- ^ ство РФ в лице Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития РФ (Регламент Правительства РФ, в ред. 10.07.2017). □
13 m п
13 Применение экономической экспертизы действующих правовых актов и оценки регу- j п лирующего воздействия проектов правовых актов в сфере предпринимательской де- □ Й ятельности в российских регионах за последние три года выявило ряд особенностей П п для дальнейшего развития этих институтов общественного обсуждения. В регионах, как ° ° правило, формируется смешанная модель ОРВ и экспертизы с вовлечением эксперт- П П ного сообщества в практику публичных консультаций. Наряду с этим, план экспертизы □ ^ каждое полугодие проходит обсуждение и согласование на заседаниях совещательных j □ органов при региональных министерствах экономики. Вместо оценки фактического воз- П □ действия в регионах применяется мониторинг фактического воздействия. ПД
14 На портале regulation.gov.ru с 2016 г. действует специальный калькулятор для расчета Е Т
jrn
чета издержек и их нормативное закрепление дискутируются в научной литературе. См.: j П
Карпова П. Г., Цыганков Д. Б. Советы по оптимизации регулирования как неотъемлемый Ц Т
компонент smart regulation // Вопросы государственного и муниципального управления. И □
2012. № 3 ; Купряшин Г. Л., Сарычева Н. Н. Концепция «умного регулирования»: зару- РАЗВИТИЯ
издержек при проектировании нормативных правовых актов. Сами по себе методы рас-
>
142
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
а-—^ имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
в таком случае будет доработка проекта нормативного правового акта. То же самое происходит при проведении ОРВ на «ранней стадии», когда публичные консультации проходят для обсуждения идеи, концепции правового регулирования, чтобы в конечном итоге орган-разработчик мог принять решение о том, нужно ли вообще разрабатывать проект нормативного правового акта.
Правовые нормы предусматривают обязательность размещения на федеральном портале www.regulation.gov.ru и официальном сайте органа государственной власти пакета документов с проектом нормативного правового акта, с уведомлением о сроках публичных консультаций и адресах сбора информации от экспертов. После завершения публичных консультаций экспертные мнения отражаются в сводной таблице и позволяют лицам, высказавшим мнения, ознакомиться с мнением органа-разработчика. Такой подход делает профессиональное мотивированное суждение средством улучшения нормативной правовой базы, а в отдельных случаях позволяет инициировать оценку фактического воздействия действующих нормативных правовых актов, которые, по мнению экспертов и предпринимателей, создают административные барьеры для бизнеса. Кроме того, в федеральной методике проведения ОРВ, предусмотренной приказом Минэкономразвития РФ от 27.05.2013 № 290, содержится подробная характеристика экономических рисков, которые подлежат оценке и прогнозированию с учетом мнений экспертов и предпринимателей. Такой прогноз может быть включен в итоговое заключение об ОРВ.
Таким образом, оценка регулирующего воздействия с точки зрения действующего законодательства выступает эффективным средством профессиональной оценки рисков, повышения качества проектируемых правовых норм и способом обеспечения обратной связи между регулирующими органами и институтами гражданского общества.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Агамиров К. В. Прогнозирование правовых рисков : в 2 т. — М. : Русайнс, 2018. — Т. 1. — 328 с.
2. Дидикин А. Б. Роль оценки регулирующего воздействия в совершенствовании правового регулирования предпринимательской деятельности в России // Коммерческое право. — 2016. — № 2. — С. 14—21.
3. Карпова П. Г., Цыганков Д. Б. Советы по оптимизации регулирования как неотъемлемый компонент smart regulation // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2012. — № 3. — С. 5—34.
4. Купряшин Г. Л., Сарычева Н. Н. Концепция «умного регулирования»: зарубежный опыт и возможность его применения в государственном управлении России // Вестник Московского государственного университета. Сер. 21 : Управление (государство и общество). — 2013. — № 2. — С. 3—20.
бежный опыт и возможность его применения в государственном управлении России // Вестник Моск. ун-та. Сер. 21 : Управление (государство и общество). 2013. № 2. С. 3—20.
"Т^ЕСТНИК
/Lb УНИВЕРСИТЕТА
/-Ф имени О. Е, Кутафина (МГЮА)
Дидикин А. Б.
Оценка регулирующего воздействия
как инструмент профессиональной оценки рисков»
143
5. Оценка законов и эффективности их принятия : материалы международного семинара. — М., 2003. — 151 с.
6. Правовые акты: оценка последствий / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. — М. : Юриспруденция, 2010. — 224 с.
7. Регулирующее воздействие: методики и опыт / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. — М. : Юриспруденция, 2016. — 72 с.
8. Фролова Е. Е. «Профессиональное мотивированное суждение» в банковском праве // Глобализация и публичное право : материалы III МНПК. — М. : РУДН, 2015. — С. 133—144.
9. Фролова Е. Е., Кармадонова Е. В. Категория «профессиональное мотивированное суждение» в банковском праве (часть первая) // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). — 2013. — № 16. — С. 34—41.
10. Фролова Е. Е., Кармадонова Е. В. Категория «профессиональное мотивированное суждение» в банковском праве (часть вторая) // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). — 2014. — № 17. — С. 46—53.
11. Jacobs S. The Ria Revolution // Business Line. — 2015. — November 19.
П □
Ш Р
E3p
РАЗВИТИЯ
