CC BY
104
УДК 342.55
О ВНЕДРЕНИИ ПРОЦЕДУРЫ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРОЕКТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Олеся Сергеевна Зеленцова
Мэрия города Новосибирска, 630099, Россия, г. Новосибирск, Красный проспект, 34, заместитель начальника отдела оценки регулирующего воздействия и систематизации правовых актов управления судебной защиты и организации правового взаимодействия мэрии города Новосибирска правового департамента мэрии города Новосибирска, тел. (383)227-40-85, e-mail: OZelencova@admnsk.ru
Виктор Викторович Зеленцов
Министерство региональной политики НСО, 630011, Россия, г. Новосибирск, Красный проспект, 18, начальник отдела по взаимодействию с общественно-политическими организациями и органами государственной власти управления общественно-политических связей, кандидат исторических наук, тел. (383)223-93-95, e-mail: zvv@nso.ru
В статье рассматриваются вопросы внедрения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, муниципальные нормативные правовые акты, субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности, публичные консультации, гражданское участие, местное самоуправление.
ABOUT IMPLEMENTATION OF PROCEDURES REGULATORY IMPACT ASSESSMENT DRAFT MUNICIPAL REGULATORY ACTS
Olesya S. Zelentsova
City Hall of Novosibirsk, 630099, Russia, Novosibirsk, 34 Krasny Prospekt St., Deputy chief of the regulatory impact assessment and systematization of legal acts of the management of the judicial protection and the legal organization of interaction of the legal department of the City Hall the mayor's office of Novosibirsk, tel. (383)227-40-85, e-mail: OZelencova@admnsk.ru
Victor V. Zelentsov
The Ministry of Regional Policy of the Novosibirsk Region, 630011, Russia, Novosibirsk, 18 Krasny Prospekt St., Head of department of relations with political organizations and public authorities managing the social and political relations, Ph. D. candidate, tel. (383)223-93-95, e-mail: zvv@nso.ru
This article discusses of procedures for implementation of regulatory impact assessment of municipal projects of normative legal acts establishing new or modifying previously provided municipal normative legal acts of the subjects of charge for business and investment.
Key words: regulatory impact assessment, the municipal legal acts, the subjects of business and investment, public consultations, citizen participation, local self-government.
Оценка регулирующего воздействия (далее - ОРВ) к настоящему моменту имеет более чем 30-летнию историю, десятки стран с разной степенью успешности ввели ее. В РФ в публичной плоскости тема о предварительной оценке эффекта от введения правовых норм была впервые поднята в середине 2000-х гг., когда в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен проект Федерального закона «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности». Указанный закон не был принят. Однако вопрос о внедрении оценки качества регулирующего воздействия правовых норм в практику нормотворчества органов публичной власти остался открытым [2, с. 23].
В дальнейшем проведение оценки регулирующего воздействия было закреплено Регламентом Правительства РФ, а также Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (с 15.05.2010 г.). В августе 2010 года начал работу Департамент оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития РФ. Последовательно были приняты документы, обеспечивающие прогнозную ОРВ и экспертизу действующих актов, принятых федеральными органами исполнительной власти.
С 2010-х гг. в России процедура ОРВ последовательно распространяется на этап проектирования нормативных актов. Значительный импульс данному процессу придал Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», который обязал осуществить законодательное закрепление процедур ОРВ:
- в отношении органов государственной власти субъектов РФ - с 2014 г.;
- в отношении органов местного самоуправления - с 2015 г.
В настоящее время проведение ОРВ в муниципальных образованиях регулируется федеральным и законодательством субъектов РФ, а также муниципальными правовыми актами. «Дорожная карта» процедуры ОРВ проектов муниципальных нормативных правовых актов (далее - НПА), определена в статье 46 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Согласно положениям вышеуказанного закона внедрение процедуры ОРВ проектов муниципальных НПА, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными НПА обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, осуществляется в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов.
На территории города Новосибирска в соответствии с Законом Новосибирской области от 24.11.2014 № 485-ОЗ «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затра-
гивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности» решением Совета депутатов города Новосибирска от 24.12.2014 № 1284 установлен Порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных НПА города Новосибирска, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности. Кроме того, при мэрии города Новосибирска создан экспертный совет по ОРВ. В состав экспертного совета включены представители Совета депутатов города Новосибирска, мэрии города Новосибирска, общественных объединений предпринимателей, действующих на территории города Новосибирска, экспертов в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Цель всех мероприятий ОРВ - повысить качество подготовки нормативных правовых актов на всех уровнях. Такое качество нормативных правовых актов не должно сковывать экономическое развитие, а должно «выполнять функцию ветра в парусах экономики» [1, с. 15]. Выделим основные аспекты проблемы внедрения ОРВ на муниципальном уровне.
Первое, на что необходимо обратить внимание: все ли уровни местного самоуправления могут полноценно внедрять ОРВ на своих территориях и двигаться по заданному государством курсу? С учетом последних изменений федеральным законодательством предусмотрено положение, согласно которому органы власти субъектов РФ должны определять перечень городских округов и муниципальных районов, в которых проведение ОРВ проектов муниципальных НПА, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными НПА обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным (п. 6. ст. 46 ФЗ-131). При этом законом субъекта РФ определяются критерии включения муниципальных районов и городских округов в указанный перечень, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в данном субъекте РФ, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий. В силу специфики территорий (наличие полноценных субъектов ОРВ, инвестиционных потенциалов, а также деятельных локальных профессиональных бизнес-сообществ и квалифицированных экспертов) далеко не все муниципальные образования могут быть включены в процессы внедрения ОРВ. Таким образом, субъекты РФ обязали оценить возможность перспективы реализации внедрения процедуры ОРВ на территории муниципальных образований.
Второй аспект проблемы заключается в реализации комплексной оценки проектов муниципальных НПА. В соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» все проекты НПА, в том числе муниципальные, подлежат антикоррупционной (правовой) экспертизе, которая проводится в определенные сроки в соответствующем порядке. Рассмотрим ситуацию, когда проведение оценки регулирующего воздействия проекта НПА осуществляется до проведения антикоррупционной экспертизы. Как показывает практика, подготовка заключения по итогам процедуры оценки регулирующего воздействия осуществляется на один НПА по содержанию, а по-
следующая антикоррупционная (правовая) экспертиза проекта может практически полностью подвергнуть существенной корректировке текст указанного акта. Соответственно, представляется необходимым проводить ОРВ после проведения антикоррупционной экспертизы проекта НПА.
Третий вопрос касается сроков проведения ОРВ. В связи с тем, что значительная часть муниципальных НПА требует в ряде случаев оперативного принятия по тем или иным обстоятельствам, со стороны процедура ОРВ представляется длительной. ОРВ предполагает проведение определенных процедур, в том числе, публичных консультаций между органами власти и предпринимательским сообществом, соответственно, данные мероприятия требуют дополнительных временных затрат. ОРВ является особым видом экспертизы проектов НПА, требующей выработки механизма сочетания регламентированных сроков принятия документов в соотношении с реальными и необходимыми сроками проведения ОРВ на муниципальном уровне.
Поскольку внедрение процедуры ОРВ в муниципальных образованиях находится, по сути, на самом начальном этапе своего становления и развития, ключевым вопросом остается выработка критериев для ОРВ в отношении проектов НПА. По мнению ведущих российских муниципальных экспертов, ОРВ должна основываться на валидных, непротиворечивых критериях оценки, в основе которых должны лежать общепринятые показатели и индикаторы, доступные и простые в получении, обеспечивающие сопоставимость и независимость оценки [4, с. 21].
Среди возможных критериев ОРВ экспертами названы:
1) определенность - соответствие целям НПА, четкость и системность формулировок, адресность, систематизированный и четкий алгоритм действий;
2) категорийная массовость - регулирующее воздействие должно быть нацелено на разрешение всей совокупности (установленной категории) ситуаций как объекта регулирования конкретного НПА;
3) конечность - регулирующее воздействие должно определять (позволять, предусматривать, обеспечивать) достижение конкретной цели: разрешение конфликтной ситуации, переход объекта регулирования в новое устойчивое состояние, устранение неопределенности состояния объекта регулирования.
В процессе ОРВ, с точки зрения экспертов, следует выяснять следующие обстоятельства: возложены ли дополнительные материальные и нематериальные затраты на субъектов правоотношений; обеспечивается ли равенство доступа к предоставлению информации для участников правоотношений (например, не только к услугам - для потребителей, но и к муниципальным закупкам -для производителей); не содержится ли скрытых коррупционных составляющих; не затрагиваются ли интересы третьих лиц.
В целях достижения положительного эффекта ОРВ проектов НПА органам местного самоуправления необходимо поддерживать открытость и прозрачность нормотворческих процессов, создание доступного для всех заинтересованных групп информационного поля. Гласность выступает не только одним из принципов ОРВ, но и условием осуществления народовластия, развитием гражданского участия в местном самоуправлении. В рамках ОРВ осуществляется
взаимодействие органов местного самоуправления и предпринимательского сообщества в форме публичных консультаций и обсуждений. Привлечение бизнес-сообщества и экспертов к вышеуказанным процессам является условием проведения качественной ОРВ. Обусловлено это тем, что публичное обсуждение проекта НПА позволяет получить часть информации, необходимой для проведения ОРВ, в частности, количественных данных. Источником такой информации являются субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности, экспертные сообщества. Сбор данных непосредственно среди заинтересованных групп, на которые оказывается правовое воздействие, позволяет избежать одностороннего взгляда на проблему и способы ее решения, скорректировать позицию разработчика проекта НПА в лице органа местного самоуправления.
Публичные консультации, являющиеся составной частью процедуры ОРВ, ставят ряд вопросов. Исследователь Сироткин А.Г. обоснованно выделяет несколько проблем публичного обсуждения проектов НПА [3, с. 406-407], которые, на наш взгляд, возникают и на муниципальном уровне при ОРВ:
1) низкая активность предпринимательского сообщества при проведении ОРВ проектов НПА;
2) проблема влияния мнения субъекта предпринимательской и инвестиционной деятельности на решение органа власти или должностного лица о принятии НПА;
3) потенциальная возможность участия в обсуждении проекта НПА при проведении ОРВ любого гражданина, в том числе, не являющегося по профессиональному статусу предпринимателем;
4) ограниченность времени проведения публичных консультаций и подготовки заключения об ОРВ проекта НПА.
Вместе с тем, расширение практики открытых публичных обсуждений и учет общественного мнения при проведении процедур ОРВ позволят повысить доверие предпринимательского сообщества к решениям, принимаемым органами местного самоуправления.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Баркатунов В.Ф., Попов В.В. К вопросу об оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов и управленческих решений (на примере Курской области) // Муниципальная служба: правовые вопросы. - М.: Юрист, 2013. - № 2. - С. 15-18.
2. Беляев А.Н., Дерман Д.О., Цыганков Д.Б. Методические подходы к мета-оцениванию качества заключений об оценке регулирующего воздействия [Электронный ресурс] // Электронный журнал «Проектирование, мониторинг и оценка». - 2011. - № 1. - С. 23-51. - Режим доступа: http://www.pmojournal.ru/archive/1/2011.
3. Сироткин А.Г. Публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов при проведении оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ // Юридическая техника. -2014. - № 8. - С. 403-409.
4. Экспертный опрос: о введении оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов и их проектов на муниципальном уровне // Муниципальное право. - 2013. -№ 1. - С. 20-21.
© О. С. Зеленцова, В. В. Зеленцов, 2016
