CC BY
15
В статье проанализированы основные меры научной политики, осуществляемые российским правительством по трем основным направлениям -система бюджетного финансирования исследований и разработок, кадровая политика, организационные преобразования, призванные стимулировать интеграцию образования и науки. Хотя инициирован ряд перспективных мер, их практическая проработка имеет множество пробелов, что приводит к недостаточно эффективному использованию выделяемых ресурсов.
Ключевые слова: государственная научная политика, финансирование науки, научные кадры, диаспора, исследовательские университеты
Оценка мер государственной политики России в области науки
И.Г. ДЕЖИНА, доктор экономических наук, Институт мировой экономики и международных отношений РАН, Москва. E-mail: [email protected]
В большинстве правительственных концепций и стратегий наука в России до сих пор рассматривается как «сектор генерации знаний», а не как часть инновационной системы страны. Но в такой интерпретации понятие «наука» фактически сужается до фундаментальных исследований. Меж тем наука включает также прикладные исследования и разработки, в том числе опытно-конструкторские, то есть весь комплекс работ, предшествующих появлению новой технологии или продукта на докоммерческой стадии. В результате научная политика мало связана с технологической и инновационной. И хотя эти три политики имеют значительную степень автономии, они все же должны быть скоординированы.
При обсуждении проблем научной политики в центре внимания чаще всего оказываются только два актора - институты государственных академий наук (РАН, РАМН, РАСХН и т.д.) и вузы. Но академические институты и вузовская наука в научном комплексе страны занимают весьма скромное место - на них приходится менее четверти всего персонала и суммарного финансирования (табл. 1). Поэтому попытки их реформирования, противопоставления друг другу и т.д. -что, собственно, прослеживается в последнее время в действиях государства, не решают задачу повышения эффективности научного комплекса.
ЭКО. - 2012. - №2 И.Г. ДЕЖИНА
Таблица 1. Доля академического и вузовского секторов российской науки в научном комплексе страны, % (2009 г.)
Сектор Численность организаций научного комплекса страны Численность персонала, занятого НИО№ Внутренние затраты на НИО№
Академический 23,5 18,1 16,1
Высшего образования 14,3 6,5 7,1
Всего 37,8 24,6 23,2
Источники: Индикаторы науки: 2011.Стат. сб. - М.: НИУ-ВШЭ, 2011.- С.29, 11,117; Академический сектор науки России. Стат. сб. - М.: Ин-т проблем развития науки РАН, 2010. - С. 13, 20, 26.
В последние 3-4 года основные направления научной политики касались совершенствования системы финансирования исследований и разработок (увеличение конкурсности и целевой направленности на конкретные проекты), улучшения кадрового потенциала, в частности, за счет развития связей с русскоязычной научной диаспорой и приглашения в страну ведущих ученых, работающих за рубежом. Новая научная политика отличается также попытками совершенствовать организацию науки за счет поддержки исследовательской деятельности в вузах путем присвоения избранным университетам статуса национального исследовательского.
Финансирование науки — растущий федеральный бюджет и квазиконкурсы
Общее финансирование российской науки из всех источников начало возрастать с 2006 г. (рис. 1), но тренд был прерван начавшимся кризисом в 2008 г., хотя уже в 2009 г. рост возобновился. Но доля затрат на науку в ВВП по меркам развитых стран остается низкой: по данным 2009 г., Россия занимала по этому показателю 29-е место, пропустив вперед не только США, Японию, большинство стран Западной Европы, но и Китай, Эстонию, Чехию.
Помимо относительно скромных масштабов финансирования науки, существенной проблемой является то, что основным источником ее поддержки остается государственный бюджет, причем его роль (количественно выраженная показателем удельного веса в суммарных ассигнованиях на науку) в последние годы растет. Если в 2000 г. доля федерального
1,40 % 1,20 --1,05 1,00 -0,80 -0,60 -0,40 0,20 -0,00
1,28
1,18
76,7
90,4
100,2
1,15 110,6 106,3
1,24-
160,0 140,0
1,07 1,07 1,12 1,04
13 "^Т^Г39,3 120,0
-1*1 13,8 128,5 126,5 '
100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 | | | % ВВП ф В постоянных ценах 2000 г.
Рис. 1. Динамика внутренних затрат на исследования и разработки в России в 2000-2009 гг.
Источник: Российский инновационный индекс. - М.: НИУ-ВШЭ, 2011. - С. 29.
бюджета составляла 54,8%, то в 2009 г. - уже 66,5%1. Это означает, что на фоне наращивания бюджетного финансирования иные источники поддержки науки занимают скромное место. Во всех развитых странах мира исследования и разработки финансируются главным образом частным бизнесом, промышленностью. В среднем по странам ОЭСР доля расходов бизнеса на исследования и разработки в суммарных расходах на науку составляет 65%. В России расходы предпринимательского сектора за последние 10 лет сократились (с 32,9% в 2000 г. до 26,6% в 2009 г.), несмотря на различные стимулы - и прямое финансирование, и косвенные меры (налоговые, меры технического регулирования). Это серьезный провал научной и инновационной политики.
В России поддержку проектов, подаваемых на конкурс научными коллективами и отдельными учеными, осуществляют, по сути, два государственных фонда - Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) и Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ), а также несколько частных фондов и небольшое и постоянно сокращающееся число зарубежных научных фондов. Несмотря на провозглашаемую во всех официальных документах высокую значимость бюджетных фондов поддержки науки, их фактическое положение очень
1 Индикаторы науки: 2011.Стат. сб. - М.: НИУ-ВШЭ, 2011. - С. 79.
сложное, бюджеты фондов и, соответственно, размеры их грантов, невелики.
По документам Министерства финансов РФ, касающимся планируемых размеров бюджетных ассигнований на 20122014 гг., самым оптимистичным является сценарий, при котором бюджеты фондов останутся на уровне 2011 г., что с учетом инфляции будет означать некоторое их сокращение. Хотя в последние два года бюджеты фондов уже уменьшались (рис. 2), средние размеры их грантов - очень скромные. По данным за 2011 г., средний размер гранта РФФИ составил 370 тыс. руб. на коллектив до 10 чел., гранта РГНФ -400 тыс. руб.2 Более того, собственно на проведение исследований остается от 60% до 40% суммы гранта, остальное «съедают» налоги и накладные расходы.
8000 700060005000 4000 3000 200010000
7121
6601
5787
6000
1000
□ РГНФ
□ РФФИ
2006 2007 2008
2009
2010
2011
РФФИ и РГНФ,
Рис. 2. Динамика бюджетов государственных фондов -2006-2011 гг., млн руб.
Источники: Искусство сочетания. Интервью с председателем Совета РФФИ академиком В. Панченко // Поиск. - 2011. - № 17. - С. 6; Отчет о деятельности РГНФ. Заседание Президиума Российской академии наук 31 мая 2011 г. URL: http:// www.ras.ru/news/news_release.aspx?ID-e251689c-6b6d-48b1-a819-ab2bbbae9531
При скромности бюджетов в работе фондов прослеживается тенденция к росту значимости программ больших грантов. В РФФИ такую политику объясняют усилением практической ориентации фундаментальных исследований,
2 Отчет о деятельности РГНФ. Заседание Президиума Российской академии наук 31 мая 2011г. URL: http://www.ras.ru/news/ news_release.aspx?ID-e251689c-6b6d-48b1-a819-ab2bbbae9531; Искусство сочетания. Интервью с председателем Совета РФФИ академиком В. Панченко // Поиск. - 2011. - № 17. - С. 6.
5340
4283
1100
1000
717
в РГНФ - важностью проведения масштабных исследований по наиболее актуальным проблемам современности, завершающихся изданием фундаментальных монографий больших научных коллективов, представляющих разные научные организации и вузы. Вместе с тем такая политика ведет к сокращению потенциального числа грантополучателей, которым фонд мог бы помочь выполнить инициативные научные проекты.
Малые бюджеты - не единственная проблема грантовых научных фондов. Их организационно-правовой статус остается неопределенным, поэтому при формировании ежегодного федерального бюджета возникает угроза исключения РФФИ и РГНФ из числа главных распорядителей бюджетных средств. Вступающий в действие с 1 октября 2011 г. федеральный закон, уточняющий правовой статус фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, данной проблемы не разрешает. В законе уточнено понятие государственных и негосударственных фондов, определено, что государственные фонды могут создаваться в форме бюджетных или автономных учреждений, а финансирование научных проектов - осуществляться за счет грантов3. Однако закон не проясняет особенностей регулирования деятельности РФФИ и РГНФ: в частности, нигде не сказано, что данные фонды могут быть главными распорядителями бюджетных средств либо - признаваться наиболее значимыми бюджетными учреждениями.
Вместе с тем фонды, при всех недостатках действующего в них механизма распределения средств, можно рассматривать как прогрессивную и более прозрачную форму поддержки науки, чем конкурсное финансирование науки в рамках федеральных целевых программ (ФЦП). Эксперты также отмечают, что результативность работы по грантам выше других форм финансирования науки. Аргумент: по результатам исследований, полученным за счет средств РФФИ, публикуется больше
3 Федеральный закон от 20 июля 2011 г. № 249-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" и статью 251 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в части уточнения правового статуса фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности».
работ, чем при поддержке ФЦП4. Статистика весьма спорна, хотя бы потому, что фонды требуют указания на их поддержку при публикации статей, а министерства - нет, так что подсчитать реальный результат выполнения проектов в рамках ФЦП невозможно. Кроме того, чисто грантовые средства не позволяют выполнить полноценный проект, обычно средства грантов дополняются финансированием из других источников, особенно по проектам в области естественных и инженерных наук, а отделить влияние одних «денег» на результат работы от влияния других сложно. Тем не менее бесспорные преимущества грантовой формы финансирования по сравнению с конкурсами министерств состоят, во-первых, в том, что при экспертизе проектов не используются критерии, применяемые при государственных закупках. Во-вторых, охват грантами ученых и научных коллективов в фондах значительно шире, чем проектами ФЦП.
Основная проблема механизма ФЦП связана с тем, что при отборе проектов используются критерии, не позволяющие выбрать наиболее сильные заявки. Главный из них - стоимость выполнения работ (до 2010 г.- стоимость и сроки). Вторая проблема - непрозрачная экспертиза проектов: статистика распределения проектов по организациям-исполнителям свидетельствует о монополизации «рынка контрактов» ограниченным числом НИИ и вузов. С одной стороны, возможно, эти исполнители, действительно, наиболее квалифицированны. С другой стороны, концентрация из года в год финансовых средств в одних и тех же структурах (при непрозрачной процедуре оценки и в отсутствие публичности в представлении результатов работ) может привести к снижению качества выполнения проектов. Министерство образования и науки планировало выставлять в свободном доступе в Интернете результаты работ по проектам, но, судя по всему, произойдет это не скоро, поскольку ни у заказчиков, ни у исполнителей нет серьезной заинтересованности в таком нововведении.
В настоящее время рассматривается возможность введения грантовой формы финансирования и в системе ФЦП. Но переход к грантам будет эффективным только при одновременной
4 Троицкий вариант. - 2011. - № 86. - С. 4. URL: http://trv-science.ru/ 2011/08/30/ministerstvo-finansov-rossijskoj-federacii-minfin-rossii/
смене критериев оценки заявок, чтобы цена и сроки выполнения проектов не служили решающими факторами.
Картина эффективности расходования бюджетных средств неутешительна, поскольку объемы финансирования в рамках ФЦП значительно больше, чем по грантовым программам научных фондов, и в ближайшие годы пропорции сохранятся (рис. 3).
25,0
23;2 □ 2011 ц 2012 ■ 2013
5,0
0,0
РФФИ РГНФ НИОКР из НИОКР из
федерального федерального бюджета по бюджета по ФЦП ФЦП "Кадры" "Исследования и разработки"
Рис. 3. Планируемые изменения масштабов конкурсного финансирования российских исследований и разработок из средств федерального бюджета в 2011-2013 гг., млрд руб.
Источники: ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2013 годы». URL: http:/ /www.fcpir.ru/catalog.aspx?CatalogId-259; Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2010 г. № 1095 «О внесении изменений в федеральную целевую программу "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009-2013 годы". URL: http://www.fcpk.ru/catalog.aspx?CatalogId-3096
Конкурсное финансирование фундаментальных исследований развивается также в системе государственных академий наук, но там его удельный вес невысок - например, в РАН в 2010 г. оно составляло 28,7% от общих расходов Академии5 на фундаментальные научные исследования. При этом в РАН
20,0
15,0
д 10,0
5 Доклад Главного учёного секретаря Президиума РАН академика В.В. Костюка на Общем собрании РАН, 17 мая 2011 г. URL: http://www.ras.ru/ news/shownews.aspx?id-279f0b26-a39a-49b8-9d4f-806e89838686
есть прецеденты успешных программ. В частности, это программа Президиума РАН «Молекулярная и клеточная биология», в рамках которой выработана прозрачная процедура конкурсного выделения грантов, поощрялись и исследования молодых ученых, и привлечение научных кадров из-за рубе-жа6. В каком-то смысле данная программа стала прообразом инициативы Министерства образования и науки по созданию в вузах лабораторий под руководством ведущих ученых, хотя напрямую модель программы и не использовалась.
Таким образом, основными тенденциями в области финансирования науки являются постепенное увеличение бюджетных расходов на науку, растущая концентрация средств на крупных проектах, снижение фактического финансирования инициативных работ, выполняемых по грантам научных фондов. Происходит развитие конкурсных механизмов, которые из-за действующих принципов распределения средств пока остаются квазиконкурсами и не позволяют поддержать наиболее качественные заявки на проекты.
Решение кадровых проблем
Кадровая ситуация в российской науке отличается от мировой по целому ряду параметров. Во-первых, в развитых странах происходит прирост численности исследователей, а в России с 2000 г. по 2008 г. численность исследователей сократилась на 11,8% (табл. 2), и тренд продолжается: в 2009 г. численность исследователей составила уже 369,2 тыс. чел.7 Во-вторых, серьезную проблему составляет растущая возрастная диспропорция в структуре научных кадров. Наблюдается значительный провал в возрастной категории 40-50-летних (её удельный вес почти вдвое ниже, чем в США8) и слишком высокая доля ученых старших возрастов (более чем троекратно превышает показатель США).
6 См., например, интервью академика Г. Георгиева «Совокупность независимых параметров позволяет оценить работу человека». 19.06.06. URL: http://strf.ru/material.aspx?CatalogId-347&d_no-10164
7 Российский инновационный индекс / Под ред. Л.М.Гохберга. - М.: НИУ-ВШЭ, 2011.- С. 59.
8 Science and Engineering Indicator 2010. Wash.: NSB. 2010. Table 3-9; Российский инновационный индекс. - М.: НИУ-ВШЭ, 2011. - С. 59.
Таблица 2. Динамика численности исследователей в российских организациях различного типа, тыс. чел.
Численность исследователей 1995 2000 2005 2008 2008/2000, %
Всего 518,7 426,0 391,1 375,8 -11,8
В том числе:
институты РАН 57,5 54,5 55,5 48,4 -11,1
вузы 35,5 28,3 30,1 33,2 + 17,1
Источники: Академический сектор науки России: стат. сб. - М.: Институт проблем развития науки РАН, 2010. - С.19, 89, 226; Российский инновационный индекс / Под ред. Л.М.Гохберга. - М.: НИУ-ВШЭ, 2011. - С. 59.
Наиболее тревожная ситуация сложилась в институтах РАН (табл. 3). Там значительно выше, чем в вузах, удельный вес пожилых ученых, и меньше, чем в вузах, возможностей привлечь молодежь к проведению исследований. Кроме того, численность научных кадров в институтах РАН в последнее десятилетие сокращалась, тогда как в вузах немного, но росла. В-третьих, научные кадры не соответствуют «нормам» ни международной, ни региональной, ни секторальной (между организациями различных типов) мобильности.
Таблица 3. Изменение возрастной структуры исследователей в вузах и институтах РАН, %
Возраст Вузы РАН
2006 2008 2006 2008
До 29 лет 20,9 19,2 11,8 12,1
30-39 17,8 18,6 14,1 15,2
40-49 19,6 18,0 18,8 15,0
50-59 24,3 23,4 26,2 23,3
60 и старше 17,4 20,8 29,1 34,4
Всего 100,0 100,0 100,0 100,0
Источники: Академический сектор науки России: стат. сб. - М.: Институт проблем развития науки РАН, 2010. - С. 231; Индикаторы науки: 2010. Стат. сб. - М.: ГУ-ВШЭ, 2010. - С. 210.
Перечисленные явления в начале 1990-х гг. стали результатом массового ухода из науки в другие отрасли экономики и за рубеж, корректирующая политика государства отсутствовала практически весь постсоветский период.
В начале и середине 1990-х гг. отток кадров за рубеж захватил все возрастные группы ученых. Затем уезжать стали
в основном на учебу в аспирантуру и молодые ученые -после защиты кандидатской диссертации, на постдокторские позиции. Со временем в главных центрах мировой науки сформировалась русскоязычная научная диаспора. Ее представители на неформальном уровне всегда поддерживали связи с коллегами в российских институтах и вузах. Такое сотрудничество дало вполне ощутимые результаты: в период с 1980 г. по 2008 г. число статей, опубликованных российскими учеными в международном соавторстве, возросло с 3% до 30%9 от общего числа российских публикаций, индексируемых в международных базах данных, причем значительная часть этих публикаций подготовлена в соавторстве с представителями русскоязычной научной диаспоры.
В 2009 г. в государственной научной политике появились первые государственные инициативы, направленные на привлечение кадров из-за рубежа. В правительственных подходах к привлечению русскоязычных специалистов есть несколько принципиальных моментов. Первое - это стремление начать поощрение циркуляции не за счет создания для нее условий, от уровня студентов бакалавриата до ученых из различных научных организаций, как это происходит во многих странах, а с привлечения в страну зарубежных ученых. Второе - создание условий для сотрудничества в отдельных типах организаций и регионах, а именно - в вузах федерального подчинения и в инновационном городе «Сколково», куда предполагается активно привлекать зарубежных ученых, в том числе научных «звезд» мировой величины. Третье - быстрая (в течение 2009-2010 гг.) трансформация идеи взаимодействия с диаспорой в меры по привлечению в страну лучших ученых мира, независимо от страны их происхождения.
Наиболее известны два мероприятия, реализуемые Министерством образования и науки РФ в области взаимодействия с научной диаспорой: поддержка проектов исследований российских научных групп под руководством приглашенного исследователя, который должен быть представителем русскоязычной научной диаспоры, и создание в российских университетах лабораторий, возглавляемых ведущими учеными мира.
9 Российский инновационный индекс. - М.: НИУ-ВШЭ, 2011. - С.42.
Последний проект получил неформальное название «мегагрант» из-за существенного размера бюджетного финансирования.
Программа поддержки проектов на проведение совместных исследований началась в 2009 г. Это двухгодичные проекты, оговаривающие личное присутствие приглашенного ученого на территории России на срок не менее двух месяцев в году. В 2009 г. было профинансировано 110 проектов, в 2010 г. - 125. Более 60% проектов выполняется в вузах.
Данные об итогах выполнения проектов говорят о том, что публикационная активность участников была высокой, но нередко - за счет приглашенного исследователя, который во многих случаях был единственным автором опубликованной статьи. Однако имеющиеся формальные показатели были недостаточными для оценки перспективы развития сотрудничества, а также эффективности выбранного механизма поддержки связей. Чтобы выяснить эти вопросы, автором в 2011г. был проведен анализ мнений участников проектов, полученных на основе опроса, организованного при поддержке Национального фонда подготовки кадров10.
Приглашенные исследователи видят свой главный вклад в проект в том, что были генераторами новых научных идей, приняли участие в подготовке аспирантов, а также обучили российских коллег новым технологиям проведения исследований. Судя по комментариям, приглашенные исследователи придают значение и тому, что смогли привнести новую культуру организации научной работы, включая такой ее аспект, как международное сотрудничество.
Российские соруководители с зарубежными солидарны: новые научные идеи появляются, новые методы и технологии проведения исследований осваиваются, аспиранты обучаются. Для российской стороны также значимо международное сотрудничество, но главное - не в форме его организации, а в самом факте его расширения и развития.
10 Анкета была разослана 110 приглашенным исследователям и их российским соруководителям проектов, получавшим финансирование начиная с 2009 г. Всего было получено 49 заполненных анкет от приглашенных исследователей и 67 - от российских соисполнителей. Таким образом, возврат анкет составил 44,5% по пулу приглашенных исследователей и 61% - по российским соруководителям. Это соответствует критериям репрезентативности и позволяет делать обобщения об эффективности данного мероприятия.
Большинство респондентов планируют продолжать сотрудничество. Для приглашенных исследователей, как и для российских команд, основные его формы - это подготовка публикаций, а также совместное обучение аспирантов. Есть надежда, что именно акцент на подготовку аспирантов будет способствовать развитию кадрового потенциала российской науки, хотя есть опасения, что сотрудничество может стать и новым каналом оттока лучшей научной молодежи, если в стране не произойдет улучшения экономических условий для научной работы.
Вместе с тем только треть респондентов планируют более серьезные формы сотрудничества - подготовку совместных заявок на гранты и контракты, как российские, так и зарубежные. Что объяснимо: в ходе выполнения проектов выявился целый ряд проблем, усложняющих научную работу. Речь идет в основном об экономических условиях, не относящихся к регулированию непосредственно научно-технологического комплекса (особенности бюджетного процесса, трудового законодательства, налогового, таможенного и миграционного регулирования, применения законодательства о государственных закупках). Поэтому один из важных итогов данной инициативы в том, что ее реализация выявила самые острые проблемы, связанные с организацией и проведением в России научных исследований. Есть и проблемы менталитета, сложившейся системы отношений внутри научных организаций и вузов, а также некоторого сопротивления российских ученых процессу возвращения их соотечественников, которых иногда воспринимают как конкурентов.
Вторым программным мероприятием, которое началось в 2010 г., стало привлечение ведущих ученых в российские вузы, для создания в них научных лабораторий. В конкурсе вправе участвовать сильнейшие ученые вне зависимости от места их работы и жительства - это могут быть и отечественные исследователи, и соотечественники, работающие за рубежом, и иностранные ученые. Уровень участников оценивается по прошлым достижениям, включая такие формальные показатели, как индекс Хирша. По условиям программы ведущий ученый должен работать в созданной под его руководством лаборатории не менее 4 месяцев в году.
Особенность данной программы - беспрецедентно высокий объем финансирования создаваемых лабораторий - до 150 млн руб. на проект на три года. В 2010 г. уже присуждено 40 грантов на создание лабораторий, на 2011 г. запланировано такое же количество. По итогам конкурса 52,5% лабораторий возглавили представители русскоязычной диаспоры. Начало реализации работ по мегагрантам подтвердило, что проблемы, относящиеся к области регулирования экономической среды, являются основными, и их нельзя компенсировать даже самым щедрым финансированием. По оценкам одного из руководителей лабораторий, в лучшем случае эффективность расходов по сравнению с западными программами составляет 10-15%11.
Программа мигрантов обращает на себя внимание тем, насколько сильно масштабы ее финансирования отличаются от объема средств, выделяемых Министерством образования и науки РФ на реализацию подобных же мероприятий, но без привлечения зарубежных специалистов, а именно - на создание научно-образовательных центров (НОЦ). Максимально возможный размер финансирования НОЦ составляет 15 млн руб. на три года, лабораторий под руководством ведущих ученых - 150 млн руб. на тот же срок. При этом требования к результатам работ лаборатории даже мягче, чем к деятельности НОЦ. Таким образом, на одном полюсе находятся более 1300 НОЦ с несущественными объемами финансирования, на другом - менее сотни лабораторий «мирового уровня». В такой большой стране, как Россия, 80 лабораторий вряд ли смогут что-то качественно изменить, и, может быть, следовало увеличить число грантов за счет некоторого сокращения объемов бюджетной поддержки создаваемых лабораторий.
Итак, сегодня используется небольшой набор инструментов научной политики по привлечению диаспоры. Правительственные инициативы значительно опоздали - начались, когда кадровая ситуация в науке приблизилась к критической. На правительственном уровне фокус смещается на поддержку сотрудничества, но без существенной дифференциации, с какими зарубежными специалистами и из каких областей знаний следует его развивать. Первые итоги
11 Стерлигов И. Новые жалобы обладателей мегагрантов. 06.09.2011. URL: http://www.strf.ru/material.aspx?CatalogId-221&d_no-42123
реализации государственных инициатив уже позволили выявить круг самых острых проблем организации научной деятельности в России, которые необходимо корректировать. К этой работе имеет смысл привлекать в качестве экспертов представителей научной диаспоры, совместно с которыми определять параметры будущих мер и проектов.
НИУ и интеграция образования и науки
С 2009 г. правительство начало реализацию новой масштабной инициативы, направленной на поддержку избранных университетов путем присвоения им (на конкурсной основе) специального статуса - национального исследовательского университета (НИУ). За 2009-2010 гг. исследовательскими стали 29 государственных университетов, 14 из них с 2009 г. реализуют программы развития. Изначально при создании сети НИУ четкая цель не формулировалась: в различных документах и выступлениях официальных лиц фигурировали такие цели и задачи, как развитие выбранных университетов до уровня, который позволит им через 10-15 лет войти в число 500 ведущих университетов мира; подготовка кадров для различных отраслей экономики, развитие науки для экономического процветания страны; усиление вузовской науки и создание за счет этого конкуренции институтам государственных академий наук в области фундаментальных и поисковых исследований. Затем цель создания НИУ была сформулирована как проведение образовательной и научной деятельности на основе их интеграции, в целях подготовки кадров для высокотехнологичных секторов национальной экономики12. То есть, НИУ - очередная попытка интегрировать образование и науку и приблизиться к англосаксонской модели проведения научных исследований.
Интеграция науки и образования была заявлена как одна из стратегических задач научной политики еще в начале 1990-х, поддерживалась правительством в 1996 г., когда был разработан пакет документов по организации и финансированию президентской целевой программы «Государственная поддержка интеграции высшего образования и фундаментальной науки на
12 Справка о деятельности НИУ, подготовленная Национальным фондом подготовки кадров.
1997-2000 гг.» («Интеграция»)13. Ее основой служило создание учебно-научных центров (УНЦ) на базе вузов либо академических научных организаций. При этом под интеграцией, в первую очередь, понималось партнерство академических научных организаций и вузов, а не «выращивание» и усиление внутривузов-ской науки. Средства на интеграционные мероприятия были невелики, потому развитие в рамках данной программы пошло по линии закрепления за НИИ и вузами тех функций, которые у них были изначально. В вузах, благодаря интеграции, улучшилась подготовка специалистов, а академические институты получили возможность подбирать для работы в своих лабораториях лучшие кадры молодых исследователей. Но «укрепления науки» в вузах не произошло, а академические ученые не стали больше преподавать. Структура организации и финансирования науки практически не изменилась - подавляющий объем фундаментальных исследований продолжал выполняться в академических институтах. В дальнейшем программа была свернута, ряд ее мероприятий перераспределен по другим федеральным целевым программам. В конечном счете, реализация централизованных мер по укреплению вузовской науки оказалась отложенной почти на 10 лет...
К моменту начала конкурсов по присвоению статуса исследовательского университета состояние интеграции образования и науки выглядело следующим образом (рис. 4): академические институты и ученые были значительно более активно вовлечены в преподавательскую работу в вузах, чем вузовский персонал - в научную работу. В 2009 г. только около 19% профессорско-преподавательского состава вузов занималось научной работой (в начале 2000-х показатель составлял 20%).
Формирование сети исследовательских университетов можно рассматривать как следующий шаг в развитии методов поддержки интеграции образования и науки, поскольку финансироваться стали не отдельные структуры или инициативы в рамках вузов, а вузы целиком. Такой подход должен способствовать появлению и развитию новых
13 Позднее Программа получила статус федеральной целевой и стала называться «Интеграция науки и высшего образования в России».
Интеграция
Рис. 4. Состояние интеграции образования и науки в России на конец 2009 г.
Источники: Росстат; Доклад главного учёного секретаря Президиума РАН академика В.В. Костюка на Общем собрании РАН, 17 мая 2011 г. URL: http://www.ras.ru/ news/shownews.aspx?id-279f0b26-a39a-49b8-9d4f-806e89838686
форм организации всего научно-учебного процесса, новой культуры проведения исследований в вузах.
Статус исследовательского университета присуждается на десять лет, и в течение первых пяти лет обеспечивается бюджетное финансирование программ развития университетов. Каждый университет сформулировал собственную программу развития, а правительство ввело систему количественных индикаторов для оценки степени достижения программных целей. Состав индикаторов, определенный Министерством образования и науки РФ при участии ряда университетов, включает 22 индикатора по пяти группам14. Это показатели
• успешности образовательной деятельности;
• результативности научно-инновационной деятельности;
• развития кадрового потенциала;
• международного признания;
• финансовой устойчивости.
Бюджетное финансирование выделяется НИУ на условиях 20%-го софинансирования. Бюджетные средства разрешено тратить по пяти статьям: приобретение учебного и научного оборудования; повышение квалификации преподавателей и научных работников вузов; разработка учебных программ; развитие информационных ресурсов; совершенствование системы
14 Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации № 279 от 29 июля 2009 г.
управления качеством образования и научных исследований15. Таким образом, выделяемые университетам бюджетные средства нельзя расходовать на исследования и разработки, поддержку научных подразделений и групп, а также доплаты аспирантам. Кроме того, для вузов, получивших статус НИУ, правительство не изменило нормы преподавательской нагрузки, что также сильно сдерживает возможности развития в них научных исследований.
Весной 2011 г. была проведена проверка выполнения программ развития НИУ16, с акцентом на первые 14 университетов, у которых было больше времени достичь каких-либо видимых результатов. Цель проверки - оценить, насколько успешно университеты реализуют заявленные ими программы развития, в чем состоят проблемные аспекты как объективные, так и субъективные, а также насколько адекватна для целей оценки результативности НИУ действующая система индикаторов.
Оказалось, что отчетные материалы НИУ подготовили так, что по ним сложно судить о качественных результатах работы по программам развития. Информативность основных индикаторов оказалась малой, в их выборе не просматривается системы, что не позволяет комплексно оценить развитие университета. Среди индикаторов нет таких, по которым можно судить о степени интеграции образования и науки. Наконец, каждый НИУ самостоятельно определял пороговые значения показателей, в ряде случаев они оказались заниженными, и потому - легко выполнимыми.
Качественный анализ достижений НИУ показал, что большинство университетов пока эксплуатирует свои прежние наработки и ноу-хау. Во всех, получивших статус, есть
15 Постановление правительства Российской Федерации от 13 июля 2009 г. № 550 «О конкурсном отборе программ развития университетов, в отношении которых устанавливается категория "национальный исследовательский университет"», и Положение о конкурсном отборе программ развития университетов, в отношении которых устанавливается категория «национальный исследовательский университет». URL: http:// mon.gov.ru/dok/prav/obr/5556
16 Для оценки деятельности НИУ была создана специальная экспертная комиссия (приказ Минобрнауки России от 4 февраля 2011 г. № 167 «О комиссии по оценке эффективности реализации программ национальных исследовательских университетов»).
6 ЭКО №2, 2012
успешные практики, наработанные модели и схемы, и полученное дополнительное финансирование позволило развивать их дальше. Такой результат - следствие как внешних причин, так и внутреннего положения в университетах. К серьезным внешним можно отнести особенности и сроки выделения бюджетных средств на программы развития. Средства в 2009 г. были выделены со значительным опозданием, в конце года. В 2010 г. возникло новое препятствие: если в 2009 г. финансирование выделялось по смете, то в 2010 г. - в рамках Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг., по статье «Прочие», что повлекло за собой дополнительные расходы университетов на уплату налогов.
Оценка также показала, что у руководства университетов нет ясного понимания не только целей, но и будущих шагов правительства по развитию системы национальных исследовательских университетов. Нет ответов на вопросы, возможен ли пересмотр показателей и их значений; изменится ли политика правительства в отношении НИУ в случае смены университетом организационно-правовой формы; будут ли при оценке деятельности НИУ учитываться меняющиеся внешние условия (например, изменения в нормативно-правовом регулировании).
Таким образом, реализуемая российским правительством политика по присвоению университетам категории «национальный исследовательский» базируется на концепции усиления существующих вузов за счет временных дополнительных бюджетных вливаний, а не постепенного выращивания исследовательских университетов. Такой подход имеет право на существование, но если стремиться к достижению параметров мировых исследовательских университетов, тогда, помимо финансирования, должен быть создан и скорректирован ряд условий, регулирующих их работу. Речь идет о возможности привлекать зарубежных преподавателей и студентов, формировании эндаументов, строительстве кампусов и множестве других вопросов. Другой подход, возможно, более эффективен - государство берет на себя создание благоприятных условий для работы любых университетов, в том числе для развития в них науки. А те, уже на конкурсной основе, будут претендовать на
бюджетное финансирование научных проектов и (в зависимости от своего потенциала) получать его или нет. В конечном счете в общей массе вузов обязательно проявится элитная группа, но уже в результате естественного развития в условиях конкуренции и равных возможностей.
***
Анализ реализации правительственных мер в области научной политики позволяет заключить, что постепенно растет неравномерность распределения бюджетных средств на научные исследования. Приоритетными для правительства становятся поддержка элитных университетов и лабораторий, создаваемых под руководством ведущих ученых мира. Однако выделяемое финансирование может расходоваться только по строго определенным бюджетным статьям, что мешает получателям федеральных средств достигать провозглашенных целей - в первую очередь, развития науки и интеграции ее с образованием.
Кадровая политика правительства все больше ориентируется на использование потенциала русскоязычной научной диаспоры и привлечение в страну ведущих ученых. Теоретически мера должна способствовать смягчению кадрового дисбаланса в науке, а также развитию новой культуры организации и проведения исследований. В ходе реализации каждой из инициатив появляются успешные практики и перспективные подходы. Важно, чтобы они не замыкались в рамках отдельных организаций и научных групп, но находили широкое распространение. Для этого нужно стимулировать различного рода сетевые взаимодействия, горизонтальные связи и обмен опытом. Такую деятельность могут инициировать сами научные организации и вузы, однако на начальных этапах, при отсутствии навыков сетевых взаимодействий и в условиях доминирования иерархической системы связей между государством и основными акторами научного комплекса страны, важны поощрение и поддержка таких инициатив со стороны правительственных ведомств.
