CC BY
131УДК 336
Кремповая Наталия Леонидовна,
кандидат экономических наук, доцент, кафедра государственных финансов и банковского дела, Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского, г. Симферополь.
Krempovaya Nataliya Leonidovna,
Ph.D. in Economics, associate professor, Department of Public Finance and Banking, V.I. Vernadsky Crimean Federal University, Simferopol.
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАКУПОК В КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ EVALUATION OF EFFICIENCY OF PROCUREMENT IN THE CONTRACT SYSTEM
Процесс закупок напрямую связан с бюджетными средствами, а их экономия и эффективное использование требуют тщательного исследования и контроля. На сегодня нет законодательно закрепленных методических рекомендаций по оценке эффективности закупок в контрактной системе, что и повлияло на выбор темы исследования. В статье проводится исследование имеющейся законодательно закрепленной методике оценивания эффективности закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Выявляются недоработки и пробелы в законодательном регулировании системы показателей оценки эффективности закупочной деятельности. Рассматриваются возможности применения некоторых показателей, приводятся обоснования целесообразности утверждения методических рекомендаций законодательно с целью предоставления возможности однородного сравнения уровня эффективности деятельности государственных заказчиков и отдельных субъектов РФ. Проводится анализ основного действующего закона в сфере контрактной системы закупок, ФЗ-44, на содержание в нем показателей эффективности закупок в контрактной системе, рассматриваются принципы контрактной системы. Вывод проведенного исследования состоит в необходимости разработки и утверждения комплексной системы показателей для оценивания эффективности проведения закупок на всех этапах этой процедуры, обязательной на всей территории России для возможности проведения сравнительного анализа.
Ключевые слова: государственная закупка, ФЗ-44, эффективность закупок, экономия бюджетных средств, контрактная система, принципы контрактной системы, план-график, конкурентная закупка.
The relevance of the chosen topic is due to the fact that the procurement process is directly related to budgetary funds, and their savings and effective use require careful research and monitoring. For today there are no legislatively fixed methodological recommendations for evaluating the effectiveness of procurement in the contract system, which influenced the choice of the research topic. The article studies the existing legislatively fixed methodology for assessing the effectiveness of procurement to ensure state and municipal needs. Faults and gaps in the legislative regulation of the system for assessing the effectiveness of procurement activities are revealed. The possibilities of applying some indicators are considered, and the rationale for approving methodological recommendations by legislation is provided with the purpose of providing an opportunity for a uniform comparison of the level of efficiency of the activities of state customers and individual subjects of the Russian Federation. The analysis of the main current law in the sphere of the contractual procurement system, FL-44, on the content of the procurement efficiency indicators in the contract system, deals with the principles of the contract system. The conclusion of the study is the need to develop and approve a comprehensive system of indicators to assess the effectiveness of procurement at all stages of this procedure, mandatory throughout the Russian Federation for the possibility of conducting a comparative analysis.
Keywords: state procurement, FL-44, procurement efficiency, budgetary savings, contract system, principles of the contract system, schedule, competitive procurement.
ВВЕДЕНИЕ
Государственные закупки в России получили статус полноценного рыночного механизма в связи с необходимостью сокращения бюджетных расходов и борьбы с коррупцией при организации таких закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Тема изучена достаточно хорошо, однако выявление недоработок в действующем законодательстве заставляют экономистов и специалистов в сфере госзакупок продолжать исследования. Изучению теоретических основ государственных закупок посвящены работы О.В. Анчишкиной, Ю.В. Росляка, Д. Норта, М. Олсона и других.
Механизм государственных закупок впервые законодательно урегулирован более 20 лет назад. За эти годы правовые нормы периодически претерпевают изменения, направленные на совершенствование системы государственных закупок, повышение прозрачности процедуры, пресечение коррупционных схем. Наибольший вклад в развитие и усовершенствование законодательной базы внесен Минэкономразвития России.
В настоящее время проводится доработка основного закона, регулирующего процедуру государственных закупок, ФЗ-44, вступившего в силу с 1 января 2014 года. Практическое применение данно-
108
го закона выявило ряд недоработок. Однако, по мнению аналитиков, невозможно повышать эффективность проведения закупок при постоянно меняющихся правилах — ведь поправки в ФЗ-44 вносятся по несколько раз каждый год. А ведь еще существуют подзаконные нормативно-правовые акты, письма, методические рекомендации, пояснения и т.п.
Поскольку ФЗ-44 регулирует отношения, связанные с расходованием бюджетных средств, то эффективность закупок всегда будет являться актуальной темой, требующей как исследования ученых, так и внимания общественности. ПОСТАНОВКА ЗАДАЧИ
Для определения эффективности размещения государственного заказа существуют различные методические рекомендации, разработанные Минэкономразвития [1] и Федеральной службой статистики. С помощью закона о контрактной системе предполагалось принципиально изменить подход к государственным и муниципальным закупкам. А именно, сделать их максимально эффективными, открытыми и прозрачными, а также добиться снижения коррупционной составляющей.
В ФЗ-44 нет четкого параметра измерения эффективности, однако по контексту понимаем, что принцип эффективности соблюден, если при планировании и осуществлении закупок заказчик исходил из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. То есть, отсутствуют показатели и их значения, которыми можно было бы исчислить, эффективно ли проводятся закупки. В результате, каждая организация или регион должен разрабатывать свою систему показателей, что затрудняет проводить сравнительный анализ и выявлять проблемные зоны. Считаем необходимой выработку такой системы показателей и закрепления ее на государственном уровне, что позволит выявлять региональные дисбалансы и эффективно управлять государственными и муниципальными закупками. РЕЗУЛЬТАТЫ
Само понятие «эффективность» подразумевает получение результата при определенных затратах, причем, уровень эффективности тем выше, чем больше результат при меньшем уровне затрат. Также эффективностью можно считать снижение риска получения негативных результатов, к которым можно отнести:
1) необоснованно высокая цена закупки;
2) низкое качество закупаемых товаров, работ, услуг;
3) нарушение сроков поставок;
4) неэффективное расходование средств;
5) нарушение законодательства.
В настоящее время Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» является основным законодательным актом, который регулирует отношения, возникающие в процессе госзакупок. В этом законе изложены основные принципы, на которых основывается контрактная система в сфере государственных закупок (рис. 1).
Одним из принципов является эффективность осуществления закупок. Поскольку заказчиками выступают государственные и муниципальные учреждения, эффективность тесно связана с целевым расходованием средств, а эти нормы прописаны в Бюджетном кодексе. Так, в статье 34 Кодекса указано, что принцип эффективности использования бюджетных средств состоит или в экономности, т.е. достижении запланированных результатов при наименьших затратах, или в результативности, т.е. достижении наилучшего результата при определенном бюджетом объеме финансовых ресурсов [3].
Эффект с экономической стороны может заключаться в следующем:
1) экономия бюджетных средств;
2) приобретение товаров, работ, услуг:
• более высокого качества;
• по более выгодным условиям;
• с более длительным сроком гарантийного обслуживания;
• с дополнительными сервисами и т.п.
На практике в регионах РФ применяют различные подходы к определению эффективности государственных закупок. Наиболее часто для этого выбираются критерии соблюдения законодательства, экономичности, обоснованности, плановости [4]. Целесообразно применять аналитические и контрольные показатели деятельности.
Для более достоверного анализа эффективности госзакупок необходимо охватить весь процесс проведения закупки: от определения потребности в товарах, работах, услугах, до момента составления отчета об исполнении контракта. Такой интегральный показатель объединяет значения отдельных показателей, характеризующих различные этапы закупки.
109
Принципы контрактной системы
Принцип открытости и прозрачности информации: -► • информация размещается в единой информационной системе; • полнота и достоверность информации.
Принцип обеспечения конкуренции:
• равные условия для участников закупок;
• добросовестная ценовая и неценовая конкуренция.
Принцип профессионализма заказчика: • заказчики, специализированные организации и контрольные органы обладают теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.
Принцип единства контрактной системы в сфере закупок: • единые принципы и подходы при планировании, осуществлении, мониторинге и контроле закупок.
Принцип стимулирования инноваций: в приоритете закупки инновационной и высокотехнологической продукции.
Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок:
• персональная ответственность за нарушение законодательства в сфере госзакупок;
• закупки планируются и осуществляются исходя из необходимости достижения заданных результатов обеспечения нужд
Рис. 1. Принципы контрактной системы В сфере государственных закупок (Построено на основании [2])
В соответствии с Методическими рекомендациями по проведению аудита в сфере закупок, утвержденными Счетной палатой РФ [5], эффективными расходами на осуществление закупок считаются такие, которые обеспечивают лучшие условия исполнения контракта с соблюдением всех критериев, указанных в документации, с одновременным достижением запланированных целей закупок. Для оценки эффективности расходов применяют такие показатели:
1. Экономия бюджетных средств:
а) на стадии формирования Н(М)ЦК — разница между Н(М)ЦК и в плане-графике и средними ценами других заказчиков на однородные товары;
б) на стадии осуществления закупки — снижение Н(М)ЦК в процессе определения поставщика;
в) на стадии исполнения контракта — снижение цены контракта без изменения количества товара.
э = Н(М)ЦКнач - Н(М)ЦКкон ^ ш%
(1)
Н(М)ЦКнач
где Э — экономия; Н(М)ЦКнач — начальная цена контракта; Н(М)ЦКкон — конечная цена контракта. Оценить эффективность по степени экономии можно по следующим параметрам (табл. 1).
110
Таким образом, любая закупка у единственного поставщика считается не эффективной (исключением являются контракты с естественными монополистами).
Обеспечение конкуренции — показывает долю конкурентных закупок в общем объеме закупок:
Цк
Таблица 1. Оценка эффективности экономии бюджетных средств :
Значение показателя Э Оценка эффективности закупки
0% неэффективна
до 5 % Низкая эффективность
5 % - 10 % нормальная эффективность
11 % -20 % высокая эффективность
Более 20 % Необоснованно высокая эффективность
* Составлено автором
к = -
-х 100%
(2)
Цобщ
где К — доля конкурентных закупок; Цк — сумма контрактов по конкурентным процедурам; Цобщ — общая сумма всех заключенных контрактов.
Оценить эффективность по уровню обеспечения конкуренции можно по Таблица 2. Оценка доли конкурентных закупок *
следующим параметрам (табл. 2).
Таким образом, высоким уровнем обеспечения конкурентности закупок является обеспечение доли тендерных процедур в объеме, не ниже 85 % от всех закупок.
Существует еще ряд показателей, по которым возможно рассчитать эффективность как закупок, так и заказчика. Так, для анализа системы планирования необходимо рассчитать такие показатели:
1. Соответствие сроков осуществления закупок плану-графику:
Тер
Значение показателя Э Оценка эффективности закупки
до 70 % неэффективна
70 % - 84 % низкая эффективность
85% нормальная эффективность
более 85 % высокая эффективность
* Составлено автором
Тз =
-х 100%.
(3)
Тобщ
где Тз — доля закупок, которые осуществлены в соответствии с планом-графиком; Тер — количество закупок, проведенных в сроки, указанные в плане-графике; Тобщ — общее запланированное количество закупок.
При Тз = 100 % планирование и проведение закупок считается эффективным. При Тз от 80 % и выше — показатель в норме, но об эффективности речь уже не идет. Если данный показатель имеет значение ниже 80 %, должен проводиться анализ отклонения от плана-графика с выявлением и привлечением к ответственности виновного. 2. Выполнение плана-графика:
ПГфакт
ПГ =
-х 100%.
(4)
ПГплан
где ПГ — показатель выполнения плана-графика; ПГфакт — общая сумма заключенных контрактов (как через тендер, так и не конкурентным способом); ПГобщ — общая сумма закупок по плану-графику.
Этот показатель также должен составлять 100 %, чтобы показывать эффективность планирования. Если же он в пределах от 80 % до 100 %, то необходимо вносить изменения в план-график.
После проведения процедуры определения поставщика, а при конкурентных закупках это тендерные процедуры, наступает этап исполнения контракта. Анализ данного этапа позволяет выявить в том числе и недобросовестных поставщиков. На данном этапе можно использовать следующие показатели: Доля контрактов, заключенных по конкурентным способам закупки:
КК= ККЗ х 100%.
(5)
ЗКобщ
где КК — доля контрактов, заключенных по конкурентным способам закупки; ККз — количество контрактов, заключенных по конкурентным способам закупки; ЗКобщ — общее количество закупок, осуществленных конкурентными способами закупки.
Эффективной признается работа заказчика и поставщиков, если показатель КК равен 100 %. Если процент ниже, требуется осуществление мероприятий по признанию поставщика недобросовестным и проверке действий лиц, которые несут ответственность за заключение контракта.
111
Доля расторгнутых контрактов в общем объеме заключенных контрактов: Рк
Кр = — х 100%, (6)
Зк
где Рк — количество расторгнутых контрактов; Зк — количество заключенных контрактов.
Значение этого показателя чем меньше, тем лучше. Допустимым считается значение менее 10 %.
Но, поскольку, нет утвержденной методики, сравнивать эффективность закупочной деятельности можно лишь условно, поскольку каждый заказчик или контролирующий орган проводит анализ эффективности исходя из собственного видения данного вопроса.
В 2016 году Министерство финансов Российской Федерации и Совет Федерации опубликовали совместный «Доклад об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета», в котором особое внимание уделили развитию института государственных закупок и выявлению проблем в этой сфере [6]. В Докладе был обобщен опыт отдельных регионов по принятию мер в отношении разработки системы оценивания, мониторинга и контроля закупок. Так, признан действенным функционирующий в Москве Порядок формирования Н(М)ЦК государственных контрактов и гражданско-правовых договоров при размещении заказов на поставки товаров, работ, услуг, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджета г. Москвы [7]. Этот Порядок предусматривает проведение независимой экспертизы о достоверности определения Н(М)ЦК, что снижает коррупционные риски и способствует экономии бюджетных средств.
ВЫВОДЫ
Результат исследования подтвердил недостаточность методологического материала, который необходим для оценки деятельности государственных и муниципальных заказчиков на предмет эффективности проведения закупочных процедур. Причем, необходимо разработать и утвердить не только систему традиционного оценивания, включающего в себя анализ и оценку эффективности расходования бюджетных средств на каждую закупку, а и комплексную аналитическую методику, которая позволит оценить всю систему государственного и муниципального заказа не только с точки зрения экономии бюджетных средств, но и позволит оценить совокупность полного цикла системы закупок, включая комплекс показателей, характеризующих этапы планирования, обоснования и определения Н(М)ЦК, размещения заказов, проведения торгов, соблюдения норм законодательства, стадии исполнения заключенных контрактов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Методические рекомендации по оценке эффективности проведения конку рсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд: Письмо Минэкономразвития РФ от 27.03.2003 № АШ-815/ 05 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.alppp.ru/law/grazhdanskoe-pravo/dogovory-i-drugie-objazatelstva/50/pismo-minekonomrazvitija-rf-ot-27-03-2003—ash-81505.html (дата обращения 03.07.2017).
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.gov-zakupki.ru/files/44-FZ.docx (дата обращения 03.07.2017).
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 30.09.2017) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения 03.07.2017).
4. Матевосян С.С. Принцип эффективности при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд / С.С. Матевосян // Финансовое право. — 2013. — № 8. — С. 8-11.
5. Методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок: Утверждены Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 21 марта 2014 г. № 15К (961) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: naiz.org/fz44/templates/metodika_audit_zakupok.pdf (дата обращения 03.07.2017).
6. Доклад об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета [Электронный ресурс]. — Режим доступа: minfin.ru/common/upload/library/2015/07/main /Doklad Ob osnovnykh napravleniyakh povysheniya effektivnosti raskhodov federalnogobudzheta.pdf. (датаобращения 03.07.2017).
7. Об утверждении Порядка формирования Н(М)ЦК государственных контрактов и гражданско-правовых договоров при размещении заказов на поставки товаров, работ, услуг, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджета г. Москвы: Постановление Правительства Москвы от 27 февраля 2012 г. № 68-ПП [Электронный ресурс]. — Режим доступа: ria-center.hse.ru/data/2013/03/16/ 1292782088/2.22.4.5. %20Новый %20НПА %20 с %20 изменениями.pdf (дата обращения 03.07.2017).
Статья поступила в редакцию 22 июля 2017 года Статья одобрена к печати 24 октября 2017 года
112
