CC BY
121
Удк 336.14: 061.1
оценка эффективности расходов
государственных (муниципальных) учреждений
А. М. БАЛТИНА, кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой финансов E-mail: abaltina@mail.osu.ru Оренбургский государственный университет
В статье эффективность использования бюджетных средств в общественном секторе экономики предложено оценивать двумя способами: через удовлетворенность потребителя и через показатели результативности деятельности государственных (муниципальных) учреждений. Второй способ позволяет оценить неэффективные расходы учреждения, используя аппарат линейной алгебры; установить тот объем финансирования, который соответствует достигнутым показателям результативности учреждения.
Ключевые слова: общественный сектор экономики, результативность деятельности, эффективность расходов, неэффективные расходы.
Внимание любого государства к повышению эффективности расходов бюджета определяется прежде всего его ответственностью перед налогоплательщиками, оплачивающими государственные услуги. По мнению С. В. Барулина, особенность рынка совокупных государственных услуг, стоимость которых выражается через совокупные государственные расходы и эквивалентна совокупным налоговым платежам, состоит в его монополистическом характере, поскольку цену услуг устанавливает государство. Совокупный налогоплательщик выступает своеобразным покупателем и потребителем совокупных государственных услуг, предъявляя спрос на них и создавая предложение финансовых ресурсов, которые он должен отдать государству в виде налоговых платежей [1, с. 95—96].
Качественный аспект налогов как цены услуг государства, сформулированный в рамках теории договорного государства, является основой для понимания принципа макроэкономического вза-
имодействия экономических субъектов. Однако управление экономикой, по мнению М. Блауга, «подразумевает знание не только направления экономических эффектов, но и их точной величины» [2, с. 302]. Отсюда возникает необходимость определения нормы налогового изъятия, которая обеспечит выполнение взятых на себя государством функций и будет поддержана обществом, что особенно важно для демократического государства. По замечанию Т. Эггертссона, цена обмена государственных услуг на налоги ограничена масштабами монопольной власти государства, а именно: угрозой смены власти при наличии у граждан кандидатов на замену правителя; оппортунистическим поведением агентов государства, нанятых для оказания государственных услуг и сбора налогов; разнообразными издержками измерения, в особенности издержками измерения базы налогообложения [10, с. 346]. Это означает, что монополизм субъекта, устанавливающего налоги, отчасти ограничен. Причем чем более развиты демократические институты смены власти, тем тщательнее государство вынуждено учитывать интересы (профессиональные, партийные и др.) объединенных групп населения, исходя из основных принципов дифференциации налогов (получаемых выгод и платежеспособности).
Количественного эффекта, сопоставимого с увеличением нормы налогового изъятия, можно достичь за счет повышения эффективности использования бюджетных средств (причем не подрывая условий существования органов власти и деловой активности в стране). Отсюда то внимание Правительства Российской Федерации к повышению
эффективности бюджетных расходов, которое рассматривается как составная часть улучшения качества государственного (муниципального) управления, что нашло отражение в ряде принятых нормативных правовых документов [7, 9]. Роль повышения эффективности бюджетных расходов многократно возрастает при увеличении прозрачности бюджетного процесса и подотчетности деятельности органов исполнительной власти перед обществом за реализацию государственной политики в той сфере ведения, за которую они ответственны.
Экономист М. -Э. Гранье-Фокер, характеризуя особенности масштабной бюджетной реформы во Франции, отмечает, что результативность как критерий достижения поставленных целей имеет три измерения. С позиции гражданина оценивается социально-экономическая эффективность, которая принимает во внимание результаты государственной политики с точки зрения достижения высших для общества целей. Со стороны потребителя оценивается качество государственных услуг. С позиции налогоплательщика дается оценка эффективности управления, которая соотносит достигнутые результаты с затраченными средствами [4]. Этот последний аспект результативности принято называть эффективностью.
Под эффективностью в общественном секторе экономики, представленном государственными (муниципальными) учреждениями, созданными для оказания общественных услуг гражданам, следует понимать не само по себе соотношение результатов и затрат, а его динамику с учетом изменения стоимости денежной единицы во времени. Поэтому в расчете эффективности бюджетных расходов следует учитывать изменение уровня удовлетворенности потребителей общественной услуги по отношению к изменению бюджетных расходов, приведенных к текущей стоимости, на ее предоставление:
Э =
и, - и01 , Ри (1/(1 + г)) - Р01
и* Ро,
(1)
где ии, и0(._ уровень удовлетворенности потребителей в 1-й общественной услуге в текущем и базисном финансовом году соответственно; Р1;, Р0 — бюджетные расходы на оказание 1-й общественной услуги в текущем и базисном финансовом году соответственно; г — ставка дисконтирования, в качестве которой может быть принят индекс потребительских цен.
Эффективным будет являться такое использование бюджетных средств, при котором степень
удовлетворенности потребителей общественной услуги возрастет в большей степени, чем увеличатся бюджетные расходы. Недостаток оценки эффективности через удовлетворенность потребителей очевиден: субъективное восприятие, ориентация на собственное представление потребителя о качестве.
Проведение аналогий с коммерческими организациями, где определение эффективности не вызывает особых проблем, поскольку и затраты, и результаты количественно измеримы и принадлежат одному субъекту, лишь подтверждает условность расчета показателя эффективности в общественном секторе экономики. Причинами этого является следующее:
— результат нередко не поддается точной количественной оценке из-за нематериального характера предоставляемых услуг;
— существенная зависимость результата деятельности учреждения от ценностной ориентации самих потребителей и их подготовленности для соучастия в процессе оказания услуги;
— важно не только число оказываемых услуг (оно соотносится с выполняемыми полномочиями и функциями), но и прежде всего их качество, которое оценивают потребители;
— расходы на оказание государственных или муниципальных услуг финансируются за счет средств бюджета, а эффект получают граждане, оценка которыми качества полученных услуг может не совпадать с установленными органами управления показателями результативности деятельности;
— промежуточные (непосредственные) результаты лишь косвенным образом характеризуют конечные результаты;
— расходы и конечные результаты, которые являются приоритетными по сравнению с непосредственными результатами, нередко отделены длительным промежутком времени;
— многие показатели результативности субъективны и изменчивы в связи с тем, что задачи органами управления могут быть переосмыслены и переформулированы, а следовательно, сопоставимость их оценки будет утрачена;
— количественно измеримые показатели не всегда однозначно могут быть связаны с планируемыми результатами деятельности, тем более, когда в анализ вовлекаются качественно значимые цели;
— необходимость работы на результат может привести к занижению планируемых показателей деятельности, особенно если их достижение
материально вознаграждается, что считается обязательным условием внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.
Поэтому эффективность как соотношение результатов и затрат в общественном секторе экономики правильнее было бы рассматривать через призму результативности: лучше не то, что обошлось государству дешевле, а то, что позволило достичь запланированных целей, соответствующих интересам избирателей.
В то же время значение имеет и экономическая эффективность, показывающая, насколько рационально организация комбинирует различные виды ресурсов с учетом их стоимости, и добивается ли она при этом минимума издержек при одних и тех же непосредственных и/или конечных результатах. Определение экономической эффективности в общественном секторе экономики приобретает смысл только в том случае, когда государственные (муниципальные) учреждения относительно самостоятельны с учетом принципа законности в принятии решений об использовании средств на своем локальном уровне.
Учитывая все эти сложности, тем не менее, для управления финансовыми ресурсами государства чрезвычайно важно иметь некие опорные точки, которые позволяли бы осуществлять контроль за эффективностью использования бюджетных средств. С одной стороны, это способ существования публичной политики и доказательства ее состоятельности, с другой стороны, условие поддержания огромной государственной машины по производству общественных услуг в работоспособном состоянии, причем постоянно приспосабливающемся к меняющимся внешним условиям. Следовательно, проблема эффективности не может быть ограничена только определением показателя, каким бы адекватно оценивающим результаты деятельности и затраты он ни был.
Неэффективность в общественном секторе экономики может быть связана с тем, что процесс оказания услуги был прерван: уволился педагог в учреждении дополнительного образования для детей, который вел авторскую программу, а замены ему найти не удалось; не выполнены нормативы по наполняемости групп, классов в результате перехода учащегося в другое учреждение, либо студент по субъективным причинам забрал документы из вуза и др. Эти показатели также могут быть оценены с точки зрения неэффективности использования ресурсов, но не всегда по причине плохой работы администрации учреждения.
Другой вид неэффективности возникает в связи с неэкономностью использования ресурсов из-за отсутствия должного контроля. Счетная палата РФ, в частности, обращает внимание на ненадлежащий контроль за исполнением заключенных госконтрактов, что приводит к образованию дебиторской задолженности, на невыполнение госконтрактов, на отсутствие экономического обоснования ценообразования на платные услуги [8].
В настоящее время оценка эффективности бюджетных расходов проводится на основе методики, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р [7]. В соответствии с этим документом эффективность определяется от противного — рассчитываются неэффективные бюджетные расходы на основе норм и соотношений, установленных в методике. Результаты оценки неэффективных расходов, по данным Министерства регионального развития Российской Федерации, приведены в табл. 1.
Из приведенных данных следует, что отрицательная динамика имеет место в здравоохранении и общем образовании, позитивные сдвиги едва заметны в жилищно-коммунальном хозяйстве, и лишь в государственном управлении отмечена положительная динамика. Относительные показатели (табл. 2) свидетельствуют о том, что в общем образовании наметилась положительная динамика, что особенно важно в условиях снижения числа учащихся в школах.
В то же время возросли расходы на проведение тех мероприятий, которые не регламентируются методикой: расходы на подвоз детей к школам,
Таблица 1
неэффективные расходы консолидированных бюджетов субъектов рФ, млрд руб.
Вид деятельности 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Здравоохранение 56 79 91,7
Общее образование 125 139 141,6
Жилищно-коммунальное хозяйство 96 99 98,7
Государственное управление 89 85 83,1
Таблица 2
доля неэффективных расходов в общем объеме расходов консолидированных бюджетов субъектов рФ, %
Вид деятельности 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Здравоохранение 5,3 6,7 7,6
Общее образование 21,0 19,0 18,0
Жилищно-коммунальное хозяйство 11,9 9,7 11,6
Государственное управление 1,9 1,4 1,3
на ремонт и содержание интернатов при школах и т. д. Поэтому к показателям, используемым для расчета неэффективных расходов в сфере общего образования, следует отнестись критически.
Так, показатель «доля муниципальных общеобразовательных учреждений с числом учащихся в 10—11 классах менее 150 чел. в городской местности и менее 84 чел. в сельской местности в общем числе муниципальных общеобразовательных учреждений» не может быть использован без анализа дополнительных расходов, связанных с изменением вида учебного заведения (с преобразованием средней школы в основную). Только в том случае, если проект удался, т. е. имеется совокупный положительный финансовый результат — снижение расходов, можно говорить о сокращении неэффективных расходов. Решение математической задачи в данном случае не предполагает учет долговременных последствий, что противоречит концепции бюджетирования, ориентированного на результат.
Представляется необоснованным включение в расходы бюджета муниципалитета на общее образование, используемые для оценки, бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, поскольку нельзя «смешивать» текущие и капитальные расходы. Единовременные капитальные расходы следует учитывать только как амортизационные начисления в соответствии с методом начисления, принятым в секторе государственного управления. Именно такой подход следует применять и для определения цены услуги, рассчитывая финансовый норматив.
Три показателя: численность учащихся, приходящихся на одного учителя, на одного прочего работающего в муниципальных общеобразовательных учреждениях, средняя наполняемость классов в школах в городских поселениях и в сельской местности, предполагают установление норм, соблюдение которых позволит снизить, но не исключить, неэффективные расходы. Причины этого состоят в том, что средние значения названных показателей могут лишь приблизиться к рекомендуемым величинам. Например, более низкая (по сравнению с рекомендуемой нормой) наполняемость одних классов должна быть компенсирована превышением рекомендованных значений в других классах. Поскольку верхних значений не установлено, то эффективность расходов может быть достигнута только за счет снижения результативности.
Кроме того, о каких неэффективных расходах идет речь при нормативном методе финансирова-
ния? Учреждение получает определенную сумму средств, определяемую произведением финансового норматива на число потребителей, которой имеет право распоряжаться.
Безусловно, предложенный методикой подход позволяет акцентировать внимание на проблеме, но он не дает никаких рекомендаций относительно результативности. Неэффективные расходы оцениваются сами по себе, независимо от результативности , тогда как эффективность должна быть подчинена результативности, но не наоборот. Из этого должны следовать управленческие решения, которые не должны позволить ущемить интересы работников из-за неэффективной работы администрации учреждения.
Для оценки эффективности использования бюджетных средств в общественном секторе экономики необходимо провести не индивидуальное сравнение результатов и затрат на их достижение для одного учреждения, а определить, какое место среди аналогичных учреждений должно занимать учреждение по объему финансирования, имея достигнутые показатели результативности. Точнее, какова должна быть цена услуги учреждения при сопоставлении его с другими аналогичными учреждениями? Исследователь В. Н. Лексин отмечает: «Если же взаимозависимости административных ресурсов и результата не столь просты, то для оценки эффективности требуется проведение специальных расчетов с использованием методов аналогий или сопоставления разнокачественных характеристик результата и затрат» [6, с. 21].
Для формализованного решения поставленной задачи целесообразно использовать аппарат линейной алгебры, позволяющий рассчитать весовые коэффициенты для каждого учреждения, с которым сравнивается анализируемое (оцениваемое) учреждение. В этих целях применяется метод, основанный на анализе характеристик каждого учреждения-аналога и на расчете степени близости к оцениваемому учреждению [5]. Метод дает хорошие результаты даже в случае, если между оцениваемым учреждением и учреждениями-аналогами имеются существенные различия в характеристиках. Значение стоимости услуги оцениваемого учреждения рассчитывается как средневзвешенная величина по степени «близости» учреждений-аналогов. Приведем алгоритм определения средневзвешенного значения.
Первый этап. Имеем п учреждений, относящихся к одному виду (например, применительно к вузам: классические, технические, экономичес-
кие и др. университеты). Эти учреждения назовем учреждениями-аналогами. Сравнивая аналоги с оцениваемым учреждением, определяемся с множеством факторов оценки эффективности его деятельности по которым имеются отличия. Предполагаем, что эти факторы должны влиять на цену услуги, которую должно заплатить государство.
Пусть количество факторов, влияющих на цену услуги, равно т. Таким образом, объект оценки и каждое из учреждений-аналогов можно описать совокупностью значений по т факторам:
(х01,х02,...,х0т) - объект оценки;
(хл,х72,...,х7т) -¡-й объект-аналог, 7 = 1,п.
Необходимым условием применения данного метода является возможность представления значений рассматриваемых факторов, влияющих на цену услуги, в количественном виде. К таким факторам относятся показатели, характеризующие результативность деятельности. Так, для вузов, подведомственных Рособразованию, показатели эффективности деятельности определены приказом Федерального агентства по образованию от 28.11.2008 № 1770. Целью их введения явилась необходимость установления должностных окладов и выплат стимулирующего характера руководителям учреждений в зависимости от достижений возглавляемых ими учреждений, а также необходимость оценки эффективности работы вузов на основе единых показателей, что позволяет создать необходимую для расчета базу данных по учреждениям-аналогам.
В итоге выполнения предварительного этапа должна быть сформирована матрица М (матрица состояния) размерностью (п+1) х т, в которой построчно записаны характеристики учреждения (1-я строка) и учреждений-аналогов:
(
М =
хт хп
\ Хп1
\
ДМ =
(Дх11 Дх1; ДХ ДХ
ДХ1 ДХ
Л
Дх, Дх , ... Дх
V п1 п2 пт у
Таким образом, каждый элемент матрицы сравнения Дх^ характеризует отличие /-го учреждения от оцениваемого учреждения по у-му фактору.
Третий этап. Нормирование матрицы сравнений. Для того чтобы уйти от различных единиц измерения столбцов матрицы ДМ, необходимо пронормировать каждый элемент матрицы следующим образом:
Дх,,.
Щ =-
' )2
Таким образом, каждый элемент матрицы необходимо разделить на корень квадратный из суммы квадратов всех элементов соответствующего столбца. Далее получаем нормированную матрицу сравнения ДМ*. Для контроля вычислений необходимо выполнить проверку, использующую свойство нормированной матрицы, т. е. сумма квадратов элементов в каждом из столбцов должна быть равна 1:
X (мр )2=1, у=1т.
1=1
Четвертый этап. Определение весовых коэффициентов. На основе матрицы ДМ* рассчитываем расстояния I по формуле
п2 пт J
Второй этап — формирование матрицы сравнений ДМ. Значения первой строки матрицы М вычитаем из соответствующих элементов всех последующих строк. В результате получаем матрицу ДМ размерностью п х т:
где ДХ у = Хр - Хо у ,
1 = 1, п, у = 1, т.
I, = X (ДЬу )2,' = 1, п.
V у=1
Графическая интерпретация полученного результата: в п-мерном евклидовом пространстве в качестве центра координат выступает оцениваемое учреждение, а каждому учреждению-аналогу соответствует отдельная точка, удаленная от центра координат на расстояние I. Можно предположить, что чем меньше величина /, тем ближе у'-е учреждение-аналог к оцениваемому учреждению, т. е. данную величину можно использовать в качестве меры близости аналога к оцениваемому учреждению.
Выявление учреждений-лидеров, которые наилучшим образом распоряжаются имеющимися у них ресурсами, позволяет построить границу производственных возможностей, на определенном удалении от которой располагаются прочие менее эффективные учреждения. Идея аппроксимации границы производственных возможностей по наилучшим из достигнутых результатов, по мнению Е. И. Борисовой и Л. И. Полищук [3], неявно предполагает, что организации-лидеры, которые устанавливают стандарты оценки, действительно достигают наивысших возможных результатов или близки к таковым и исчерпывают тем самым
х
х
х
х
11
12
1т
резервы эффективности в анализируемом сегменте общественного сектора экономики. Такое предположение может обосновываться: конкуренцией между учреждениями за потребителей, донорские средства и иные ресурсы; различиями в эффективности управления и склонности к инновациям; качеством решения проблемы агентских отношений между менеджментом организации, с одной стороны, и ее наблюдательным советом, с другой, и т. п.
Граница производственных возможностей проходит через значения затрат и результатов учреждений-лидеров, уровень приближения к которым всех остальных учреждений может быть оценен при помощи подходящей функции расстояния.
Каждой величине ^ можно сопоставить обратную ей величину р. =1, которая может быть преобразована в весовой коэффициент по формуле
Р.
v =-
IЛ
Очевидно, что полученные весовые коэффициенты удовлетворяют условию нормирования:
I v, = 1.
Пятый этап. Определение цены услуги оцениваемого учреждения с учетом найденных весовых коэффициентов по формуле
Сц = I (C х v)
где Соц — цена услуги оцениваемого учреждения;
С. — цена услуги 1-го учреждения-аналога.
Этот метод гарантированно дает результат цены услуги оцениваемого учреждения, не выходящий за границы интервала цены услуги учреждений-аналогов.
Экономическая интерпретация результатов применения приведенного метода для определения неэффективных расходов учреждения состоит в определении цены услуги оцениваемого учреждения при известных показателях результативности его деятельности в сравнении с учреждениями-аналогами в расчете на одного получателя услуги (при финансировании по нормативу). Если полученная цена оказалась ниже норматива, по которому было проведено фактическое финансирование учреждения, то эта разница и будет являться размером неэффективных расходов в расчете на одного потребителя услуг:
Нэф = Сф — Соц,
где Нэф — неэффективные расходы в расчете на одного потребителя услуг, рублей; Сф — цена услуги по фактическому финансированию, рублей.
Вывод: установление связи между показателями деятельности учреждения и объемом его финансового обеспечения будет стимулировать учреждение к повышению результативности и эффективности деятельности в том случае, если будет принято решение по снижению финансирования на всю величину (или часть) неэффективных расходов. Вместе с тем сложно принимать решения на будущее по прошлым результатам. Однако в целях стимулирования повышения эффективности использования бюджетных средств управленческие решения обязательно должны приниматься. Лучше, если в их основе будет лежать формализованный подход, основанный на репрезентативности выборки.
Список литературы
1. Барулин С. В. Налоги как цена услуг государства // Финансы 1995. № 2. С. 25-27.
2. БлаугМ. Методология экономической науки, или как экономисты объясняют / пер. с англ. М.: НП «Журнал Вопросы экономики». 2004.
3. Борисова Е. И., Полищук Л. И. Анализ эффективности в некоммерческом секторе: проблемы и решения: препринт WP10/2008/02. М.: ГУ ВШЭ. 2008.
4. Гранье-ФокерМ. -Э. Бюджет, ориентированный на результат, для эффективного государственного управления: первые выводы // Бюджет. 2007. № 7. С. 62-68.
5. Грибовский С. В, Сивец С. А. Математические методы оценки стоимости недвижимого имущества: учеб. пособие / под ред. С. В. Грибовского, М. А. Федотовой. М.: Финансы и статистика. 2008.
6. Лексин В. Н. Новый этап реализации административной реформы // Российский экономический журнал. 2006. № 4. С. 3-36.
7. Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р.
8. Одинцов М. В. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования в 2008 году средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности федеральными государственными учреждениями и территориальными органами исполнительной власти в природоохранном и агропромышленном комплексах». URL: http:// www.ach.gov.ru/ 2010-04-04-buleten_doc_files-fl-1925.pdf.
9. Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р.
10. Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты / пер. с англ. М.: Дело. 2001.
1=1
i=1
1=1
