CC BY
74
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ СИСТЕМ
DOI: 10.15838/tdi.2022.1.61.1 УДК 332.135 | ББК 65.04
© Котов А.В.
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРЕФЕРЕНЦИАЛЬНЫХ РЕЖИМОВ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
АЛЕКСАНДР ВЛАДИМИРОВИЧ КОТОВ
Институт Европы РАН Москва, Российская Федерация
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН Новосибирск, Российская Федерация
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Москва, Российская Федерация e-mail: alexandr-kotov@yandex.ru
ORCID: 0000-0003-2990-3097; ResearcherID: O-1938-2018
Актуальность оценки эффективности преференциальных режимов на муниципальном уровне обусловлена необходимостью поиска возможностей ускоренного развития территорий. В статье раскрывается их роль как компенсирующих механизмов с целью стимулирования роста производства и достижения положительных экономических эффектов (на доходы населения, ввод жилья, пополнение доходной базы местных бюджетов). Предметом исследования являлись муниципальные образования, в которых были созданы различные преференциальные режимы (особые экономические зоны и территории опережающего развития). Исходные данные исследования — муниципальная статистика Росстата. Методология исследования основывалась на эконометрическихметодах. Авторский подход к оценке эффективности заключался в применении методов корреляционно-регрессионного анализа для территорий присутствия преференциальных режимов, для которых были подобраны муниципальные районы-аналоги, где подобные льготные условия отсутствовали. Приведены результаты расчетов, оказавшиеся сопоставимыми для исследуемых преференциальных режимов. Показано, что в настоящее время они пока не стали пилотом успешной «зональной политики» на муниципальном уровне. Вместе с тем отмечено, что преференциальные режимы представляют собой долгосрочный проект, оценивать эффективность которого в краткосрочной перспективе следует весьма взвешенно. Научный вклад работы заключается в использовании подхода для анализа экономических эффектов на местном уровне, так как на общерегиональном уровне они практически не различимы. В рамках анализа отечественных и зарубежных научно-методических подходов к оценке эффективности преференциальных режимов установлено, что она зависит от включения различных факторов территориальной и отраслевой специфики. Дальнейшая разработка методиче-
ских подходов может быть использована в деятельности федеральных и региональных органов государственной власти для уточнения выбора механизмов территориального развития. При этом скорее всего преференциальные режимы смогут стать точками роста для локальной занятости, но комплексные эффекты на другие стороны развития территории будут невысокими.
Пространственное развитие, преференциальный режим, инструменты развития, меры поддержки, особые экономические зоны, инвестиционный проект, оценка эффективности, территории опережающего развития.
БЛАГОДАРНОСТЬ
Статья подготовлена в соответствии с НИР по Государственному заданию РАНХиГС при Президенте РФ (тема 7.1, 2022 год).
Введение
Преференциальный режим представляет собой не только понятие собственно правового регулирования, но и взаимосвязанное осмысленное единство норм и правил для целенаправленного развития хозяйственной деятельности. Процесс их создания во многих странах привел к формированию применимой к национальным условиям правовой базы функционирования. Анализ основных характеристик преференциальных режимов показывает, что условия их деятельности касаются различных аспектов региональной политики и являются весьма сходными (табл. 1).
Отличительной чертой процесса развития префрежимов в России в настоящее время является их перекрестное функционирование. Действительно, на протяжении последних лет в российской практике были использованы практически все известные в мировой практике меры воздействия с пространственной проекцией. Значительная часть этих инструментов существовала автономно, «независимо» (Гришина, Котов, 2020). В идеале, каждый инструмент региональной политики должен был бы применяться на основании понятных и измеряемых критериев и однозначно оценивать эффективность его применения (Котов, 2020). Но до сих пор решения об использовании инструментов принимаются исходя из различных соображений, где острота проблем регионального развития занимает далеко не первое место.
В связи с этим существует риск, что принятие решений об использовании новых
преференциальных режимов будет происходить на основе регионального лоббирования (администрации, местного бизнеса) без серьезного технико-экономического обоснования и механизма реализации. Еще одной важной особенностью является ориентация региональных администраций на краткосрочное улучшение финансовой ситуации, связанной с полным или частичным освобождением от налогов, которое позитивно влияет на показатели фирм-резидентов, но очень скупо проявляется в эффектах для остальной территории, что формирует парадокс функционирования основной части префрежимов в России - установленный льготный режим иногда отрицательно сказывается на состоянии местного промышленного сектора.
В результате может остаться нереализованной главная экономическая идея запуска преференциальных режимов - стимулирование предпринимательской активности слаборазвитых территорий через точечное улучшение делового климата. Оценка эффективности их действия, как правило, завершает управленческий цикл реализации инвестиционных проектов. Одновременно на ее основе закладываются и принимаются решения о преемственности реализации тех или иных режимов в дальнейшем. Таким образом, процедура оценки результативности важна для совершенствования национальной политики стимулирования экономической активности.
В связи с этим целью исследования является разработка методического подхода к
Таблица 1. Рамочные условия функционирования преференциальных режимов в России
Территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) Особые экономические зоны Свободный порт Владивосток Зоны территориального развития(ЗТР)
1.ТОСЭР на Дальнем Востоке 2. ТОСЭР в ЗАТО ТОСЭР в моногородах создаваемые в регулярном порядке в Калининградской области в Магаданской области в Республике Крым и Севастополе Арктическая зона РФ
Ответственный ФОИВ 1. Минвосток-развития РФ 2. Минэкономразвития РФ Минэкономразвития РФ Минвостокразвития РФ Минэкономразвития РФ
Профильный НПА ФЗ от 29.12.2014 № 473-Ф3 ФЗ от 29.12.2014 № 473-Ф3, ПП РФ от 22.06.2015 ФЗ от 22.07.2005 № 116-ФЗ ФЗ от 10.01.2006 № 16-ФЗ ФЗ от 31.05.1999 № 104-ФЗ ФЗ от 29.11.2014 № 377-ФЗ ФЗ от 13.07.2020 № 193-Ф3 ФЗ от 13.07.2015 № 212-ФЗ ФЗ от 03.12.2011 № 392-ФЗ
Цель создания комплексный подход в обеспечении условий для бизнеса улучшение инвест. деятельности на территории моногородов 1 категории развитие обрабатывающих отраслей экономики, туризма, транспортной инфраструктуры и др. развитие Калининградской области увеличение инвестиционной привлекательности северного региона на новом этапе промышленного освоения развитие Республики Крым и г. Севастополя развитие предпринимательской деятельности в Арктике развитие торговли с государствами АТР ускорение социально-экономического развития субъекта РФ
Условия и срок создания по решению Правительства РФ создается на 49 лет ОЭЗ функционирует до конца 2045 года ОЭЗ функционирует до 31 декабря 2025 года создается на 25 лет Правительство РФ определяет ВЭД для статуса резидента создается на 70 лет с возможностью продления создается на 12 лет
Основная преференция -налог на прибыль* ФБ - 0% на 5 лет; РБ - не более 5% на 5 лет, не менее 10% на след. 5 лет ФБ - 0% на 5 лет; РБ - не более 5% на 5 лет, не менее 10% на след. 5 лет ФБ - 2%; РБ - от 0 до 13,5% 0% на 6 лет, 10% с 7 по 12 год ФБ - 0%; РБ - от 0 до 13,5% ФБ - 0%; РБ - 0% до 13,5%; 2% - в течение 3 лет; 6% - с 4 по 8 год; 13,5% - с 9 года на 10 лет 10 лет - федеральная доля, 5 лет - региональная ФБ - 0% на 5 лет; РБ - не более 5% на 5 лет, не менее 10% на след. 5 лет должен быть указан в соответствии с региональным законодательством о налогах и сборах
Источник: составлено автором. * Другие льготы: по земельному налогу, налогу на имущество предприятий, освобождению от таможенных пошлин при импорте, налогу на добавленную стоимость, пониженным страховым взносам.
оценке эффективности преференциальных режимов на муниципальном уровне. Несмотря на значительное внимание, которое научное сообщество и государство уделяло и уделяет пространственному развитию, следует признать, что целостная система оценки эффективности инструментов пространственного развития в России по-прежнему находится в стадии формирования. Поэтому оценка эффективности преференциальных
режимов непосредственно на низовом административном уровне, к числу которых относятся, например, различные инициативы развития перспективных экономических специализаций территорий, а также инфраструктурные проекты и проекты в сфере им-портозамещения, приобретает особое значение для корректировки государственной экономической политики в сфере пространственного развития.
Обзор отечественных исследований
по проблематике эффективности
преференциальных режимов
Оценка эффективности механизма преференциальных режимов, в том числе на основе системы критериев и показателей их влияния на социально-экономическое развитие страны, регионов и муниципалитетов, должна рассматриваться в качестве ключевого слагаемого соответствующей управленческой практики. Это предполагает регулярный характер проведения мониторинга их использования, обеспечивающего информационную базу для оценки эффективности, а также для принятия организационных решений по сохранению/корректировке/ упразднению тех или иных видов преференциальных режимов для конкретных территорий. Во многих научных исследованиях на сегодняшний день обобщены и раскрыты наиболее общие проблемы в применении методических подходов к оценке префрежи-мов, отмечаемые экспертным сообществом, национальными органами исполнительной власти, высшими органами аудита, и трудности построения авторских разработок.
Например, как показывают исследования оценки эффективности ОЭЗ, универсальные методики не позволяют учитывать ряд факторов, влияющих на результативность: тип зоны, экономико-географическое положение, финансирование инфраструктуры, налоговые льготы, отраслевую структуру экономики региона. В итоге применение общих подходов искажает оценки результативности в условиях неоптимального разграничения полномочий между федеральными и региональными властями, дублированием инструментов федеральной поддержки инвесторов (Кузнецова, 2016). Трудно учесть при оценке нестабильность регуляторной системы преференциальных режимов. Частые пересмотры «правил игры» формируют разные условия деятельности, что существенно влияет на поведение инвесторов, затрагивая их интересы. Ряд исследователей справедливо указывает, что одним из главных условий эффективности функционирования преференциальных режимов,
в частности на примере дальневосточных локальных зон, должно явиться не столько наличие самого льготного из внутрироссий-ских режимов, сколько долгосрочная стабильность вводимых льгот (Леонов, 2020; Леонов, Толмачев, 2020).
Положительно на общем фоне выделяются работы, в которых представляется сравнительная оценка затрат при реализации проекта в условиях и вне преференциального режима. При этом производится расчет итоговых показателей проекта с оценкой его экономической эффективности. Выявлено, что на данный момент преференциальные режимы скорее способствуют социально-экономическому развитию приоритетных геостратегических территорий (за исключением Северного Кавказа) (Крючко, Кузнецова, 2021). Но в целом за пределами самих зон реализации проектов они приводят к межрегиональным различиям в уровне социально-экономического развития, нежели их сокращению (Кузнецова, 2020).
Сложным представляется методический учет сочетания различных режимов, так как трудно обособить отдельный эффект каждого из них. Например, Дальний Восток является единственным макрорегионом, в пределах которого действуют практически все возможные формы и рычаги содействия инвестиционным процессам. Отметим, что частично о результативности мер выстроенной системы поддержки инвестиционных процессов можно судить по высокому значению соотношения частных и бюджетных инвестиций (Гулидов, 2021). Выводы о несовершенстве механизмов оценки эффективности действующих режимов вследствие отсутствия единой системы измерения результативности реализуемых проектов как инвесторами без статуса резидентов, так и самими резидентами преференциальных режимов подтверждаются и в работе (Ивельская и др., 2021).
Применение регионального разреза статистики при оценке, на наш взгляд, в целом может дать слабые результаты, так как на фоне региональной экономики производственные результаты резидентов просто
теряются. В связи с этим следует упомянуть опыт сравнения различных показателей социально-экономического развития субъектов Дальнего Востока России за период 2000-2016 гг., результаты которого свидетельствуют, что режимы ТОСЭР и свободного порта Владивосток (СПВ) кардинальным образом не повлияли на изменение социально-экономического положения регионов Дальнего Востока России (Стецюк, 2018).
Поиск более тонких эффектов общей факторной производительности и переход на локальный масштаб анализа дают лучшие результаты. Заслуживающим внимания примером является оценка эффектов программы ТОР на развитие моногородов, сделанная на основе материалов из базы данных СПАРК-Интерфакс для российских компаний за период с 2014 по 2018 год в сопоставлении с контрольной группой населенных пунктов, которые потенциально с одинаковой вероятностью могли получить такой же статус. Судя по этим оценкам, можно говорить о более высокой общей факторной производительности в городах с территориями опережающего развития. Вместе с тем отмечается, что эта результативность достигнута за счет повышения эффективности среди фирм, которые уже действовали в городах с данным преференциальным режимом. При этом само создание ТОР не повлияло на число фирм в моногороде, что заставляет отвергнуть гипотезу о воздействии такой политики на динамику появления новых фирм (Белев и др., 2021).
Отметим, что усилия авторов в применении собственных методик также связаны с включением в оценку эффективности, помимо традиционных финансовых индикаторов успешности инвестиционных вложений, оценки количественного изменения одного результативного индекса (например, индекса промышленного производства) (Чичканов, Белявская-Плотник, 2018). Общими рекомендациями большинства специалистов являются учет многоаспектных особенностей функционирования преференциальных режимов (Полянин и др., 2020), разделение эффектов наличия инфраструк-
туры и собственно налоговых условий (Каратаева, 2018), учет разных стадий развития и производственного цикла проекта (Хар-ченкова, 2018).
Несовершенство методик оценки, основанных преимущественно на анализе выполнения плановых значений показателей: количества резидентов, числа созданных ими рабочих мест, объемов привлеченных инвестиций и т. п. - отмечено и в работе (Синенко, Цыганова, 2018), поскольку само понятие эффективности преференциальных режимов логично рассматривать не только с точки зрения бюджетных затрат и выгод, но и с позиции социально-экономического развития региона.
Весьма часто оценка эффективности проводится лишь на этапе обоснования необходимости привлечения средств либо мониторинга реализации проектов и научных исследований в части показателя выделения и освоения инвестиционных ресурсов. В результате рассмотрения деятельности ОЭЗ становится ясным, что сопоставлять разные инструменты можно, только опираясь собственно лишь на оценку процесса инвестирования, поскольку в нем отслеживаются показатели финансирования и фактического освоения профинансированных средств (Михеева, Ананьева, 2011). Примером многоаспектной оценки является подход по оценке эффективности ТОР Хабаровского края. Автор понимает оценку эффективности как методологическое единство количественного подхода, базирующегося на выявляемых параметрах состояния региональной системы, и опосредованного качественного, включающего в себя локальные данные, связанные с районами размещения резидентов ТОР (Толмачев, 2021).
В целом при различных авторских оценках преференциальных режимов наблюдается значительная степень субъективизма, касающаяся выделения приоритетных эффектов, понимания приоритетных инвестиционных проектов, масштаба действия (сама территория либо с прилегающими территориями или на уровне региона). Вместе с тем проектирование различных режимов по-
прежнему выступает важным начальным переговорным условием для региональных властей в процессе привлечения и удержания потенциальных инвесторов и, в конечном итоге, повышения конкурентоспособности не только территорий размещения, но и региона в целом (Швецов, 2018; Кириллова, Атаева, 2022).
Зарубежные научно-методические подходы к оценке преференциальных режимов
Среди зарубежных исследований по эффективности можно выделить две группы: описательные тематические исследования, касающиеся эволюции конкретных территорий, и работы, основанные на формализованном эконометрическом анализе (Johansson, Nilsson, 1997; Mayer, Ottaviano, 2008; Tantri, 2012; Lonarkar, 2014; Siroän,Yücer, 2014; Pradhan, Zohair, 2014; Moberg, 2015). Чаще всего в исследованиях отсутствуют различия между прямыми и индуцированными эффектами преференциальных режимов (Cizkowicz et al., 2017).
Одной из главных целей создания преференциальных режимов является поощрение экспортоориентированной деятельности. Наиболее актуальными направлениями для изучения их взаимосвязи выступают следующие:
- теория конкурентной политики, поскольку преференциальный режим можно интерпретировать де-факто как государственную помощь, предоставляемую экс-портоориентированным предприятиям;
- теория прямых иностранных инвестиций, так как многие фирмы, действующие в преференциальных режимах, являются представителями других юрисдикций;
- теория новой экономической географии, в рамках которой преференциальные режимы, начиная с первых, позиционировались как меры региональной политики, которые могут перераспределить и агломерировать экономическую деятельность в пространстве;
- теория экономического развития с предпосылкой, что преференциальные ре-
жимы предназначены для структурно-технологического развития и повышения инновационное™ экономики; этот аспект их деятельности следует рассматривать с точки зрения теории роста с особым акцентом на его глубинные детерминанты, которые важны для страны, конкретных регионов, сталкивающихся с проблемой необходимости перехода от низких затрат на рабочую силу (или, в более широком смысле, от использования низкокачественных ресурсов) к росту, основанному на инновациях;
- теория неоднородности фирм, где основное внимание уделяется микроэкономическому анализу, который отличает экспортеров от неэкспортеров и исследует множество других факторов, имеющих решающее значение для предприятий, желающих стать экспортерами (Nazarczuk, Uminski, 2018).
В ряде работ развивается направление оценки квази-экспериментов, когда можно сопоставить результаты применения и, соответственно, неприменения режимов. Для реализации этих подходов необходимо наличие схожих объектов из обеих групп по существенным характеристикам. Это позволяет оценивать эффект от мер политики, сравнивая показатели подвергавшихся / не подвергавшихся воздействию территорий (Aschauer, 1989; Ниворижкин, 2009; Zecchini,Ventura, 2009).
Распространенной стратегией оценивания эффектов является сосредоточение на широком наборе показателей благосостояния, кроме инвестиций, включающем такие показатели, как рост совокупной факторной производительности (СФП) и цены факторов производства1 (Perkins, 1996). Чаще всего используется метод «разность-в-разностях» (difference-in-difference), где причинно-следственная интерпретация результатов основана на предположении, что преференциальные режимы в муниципалитетах, получивших их позднее, будут такими же эффективными, как схожие по характеристикам территории-аналоги, использующие системы льгот ранее. В то же время этот ме-
1 Special Economic Zones: An Operational Review of Their Impacts (2017). World Bank, Washington, DC. 6 ВОПРОСЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ • ТОМ 10 • № 1 • 2022 |
тод требует многих специальных оговорок, так как более ранние группы могут отличаться от следующих географическим положением, институциональными условиями деятельности местной промышленности, человеческим капиталом, уровнем развития инфраструктуры, финансовым развитием, ценами на факторы производства и другими ненаблюдаемыми характеристиками. Для решения проблемы, заключающейся в снижения неоднородности территорий применения преференциальных режимов, используются методы учета фиксированных эффектов, чтобы контролировать различные эффекты, зависящие от местной структуры хозяйства.
C точки зрения микроэкономики важным представляется фиксировать их влияние на экономику агломерации, а также на поведение фирм и трудовых ресурсов. Одним из приемов является оценка эластичности роста СФП в экономике муниципального образования по отношению к программе ОЭЗ после импульсного увеличения инвестиций (Wang, 2013).
Большинство применяемых методических подходов свидетельствует, что преференциальные режимы оказывают положительное, хотя часто весьма ограниченное влияние. Тем не менее за последние 2-3 десятилетия параллельно с практикой развития префрежимов в мире совершенствовались и методы оценивания, с помощью которых улавливаются эти эффекты. Отметим, что меньше становится работ, носящих чисто описательный характер. К главным типам эффектов, обусловленных существованием префрежимов, как правило, относят воздействие на развитие компаний, на экономическое развитие регионов, пространственные эффекты (воздействие на соседние регионы) и эффекты обратной связи (стороннее влияние на территорию с префрежимом).
Прямой перенос техник оценивания из международного опыта не обоснован и малорезультативен, учитывая различия в целях и особенностях развития нескольких видов российских специальных налоговых юрисдикций. Практическую пользу пред-
ставляют подходы к оценке эффективности префрежимов в увязке с общим процессом регионального развития и структурными сдвигами. В этом случае сопоставляются эффекты от более низких налогов и территориально-ориентированных результатов в виде увеличения миграции, повышения местных показателей производства и благосостояния.
Разработка методического подхода к эконометрической оценке эффективности преференциальных режимов на муниципальном уровне
В предыдущем разделе было показано, что отечественные и зарубежные подходы к оценке преференциальных режимов так или иначе стремятся в обобщенном виде объективно сравнить широкий круг инвестиционных проектов, учесть количество весьма разноплановых эффектов, связанных с реализацией проекта и его влиянием на комплексное социальное экономическое развитие региона и межрегиональное взаимодействие. Методологически важно установить, что в настоящий момент в России не существует универсальной, общепринятой и удовлетворительной с точки зрения экспертного сообщества методики оценки эффективности. Целесообразно отметить, что критериями результативности применения преференциальных режимов могут быть:
- объективное и субъективное восприятие динамики уровня жизни;
- ускорение экономического развития региона, подтягивание его к уровню более развитых (или к среднему по стране);
- уменьшение межрегиональных различий по уровню душевого ВРП;
- наличие позитивных структурных сдвигов в экономике (например, рост внешнеэкономической деятельности при увеличении доли обрабатывающих производств) и др.
Для того чтобы отразить положительные результаты действия преференциальных режимов, в рамках реализации авторского методического подхода была подготовлена база муниципальной статистики Росстата в разрезе 2008-2018 гг. по примерно 30 регионам применения основных преференциаль-
ных режимов по следующим показателям: численность населения, численность работников, заработная плата; отгрузка товаров собственного производства; объем производства сельскохозяйственной продукции, оборот торговли; инвестиции в основной капитал; доходы и расходы местного бюджета; ввод жилья. Для оценки эффективности наиболее широко распространенных мер в ретроспективе также использовались методы эконометрического моделирования. Период 2014-2018 гг. был выбран в качестве основного тестируемого, так как в его пределах имелись необходимые данные по абсолютному большинству муниципалитетов.
В ходе подбора эконометрической модели наиболее удачной была принята следующая спецификация:
D = f(ZAN;V;VVODJ;Status) , (1)
где:
D - доходы местного бюджета - показатель доходов местного бюджета, фактически исполненных, тыс. руб.;
ZAN - численность занятых - показатель среднесписочной численности работников организаций, чел.2;
V - объем отгруженной продукции - показатель отгрузки товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами (без субъектов малого предпринимательства), тыс. руб.;
VVOD_J - ввод жилья - показатель ввода в действие жилых домов на территории муниципального образования, кв. м общей площади);
Status - статус муниципалитета - фиктивная переменная 0/1 (применялся инструмент ОЭЗ/ТОСЭР или нет). На следующем этапе подобраны муниципальные районы-аналоги из других субъектов РФ, в которых не применялись инструменты пространственного развития.
Апробация разработанного
подхода для преференциальных
режимов ОЭЗ и ТОР
Для преференциальных режимов ОЭЗ в Калужской области (Людиновский муниципальный район) и ОЭЗ в Самарской области (Ставропольский муниципальный район) были подобраны 27 муниципальных районов-аналогов из регионов Центральной России. Критерием подбора являлась сравнимая численность с муниципальными районами, на территории которых расположена ОЭЗ, с учетом отклонения +/- 20% от общей численности работников. ОЭЗ в Калужской и Самарской областях в Центральной России были выбраны как наиболее успешные.
Из оценок построенной модели за 20142018 гг. следует, что для доходов местного бюджета преференциальный режим ОЭЗ наиболее значим с точки зрения увеличения рабочих мест. Также коэффициент положителен при переменной «Ввод жилья». Но сам факт преференциального режима и объем отгруженной продукции входят в модель с отрицательным знаком, что говорит о действии налоговых и других льгот с обратным знаком для местной экономики в исследуемом периоде (табл. 2).
Таким же образом осуществлено эконо-метрическое моделирование результатов деятельности территорий опережающего развития в Хабаровском крае (Солнечный муниципальный район) и Приморском крае (Михайловский, Надеждинский, Спасский, Черниговский муниципальные районы). Для целей моделирования были подобраны еще 13 муниципальных районов-аналогов из этих и других регионов Дальнего Востока. Критерием подбора являлась сравнимая численность с муниципальными районами, на территории которых расположены ТОР, с учетом отклонения +/-20% от общей численности работников.
2 Отметим, что с 2017 года Росстат изменил методологию учета показателя среднесписочной численности работников организаций, которые стали учитываться без данных по субъектам малого предпринимательства. Это приводит к проблеме неполной сопоставимости при расчетах, которые тем не менее были выполнены в условиях продолжения трендов развития занятости в муниципалитетах в 2009-2016 гг. и 2017-2018 гг., отсутствия других источников информации и пересчета официальных данных.
Таблица 2. Результаты эконометрической оценки режима ОЭЗ (для 2014-2018 гг.)
Коэффициент Ст. ошибка ^статистика P-значение
со^ 0,229230 0,150722 1,521 0,1305
-0,720118 0,109276 -6,590 < 0,0001 ***
2ДМ 0,749950 0,153168 4,896 < 0,0001 ***
V -0,0243943 0,0419530 -0,5815 0,5619
0,0799162 0,0220241 3,629 0,0004 ***
Среднее зав. перемен 0,992327 Ст. откл. зав. перемен 0,351493
Сумма кв. остатков 11,98411 Ст. ошибка модели 0,292576
1^-квадрат 0,326389 Испр. 1^-квадрат 0,307143
*** Уровень значимости P < 0,001. Источник: расчеты автора.
Таблица 3. Результаты эконометрической оценки режима ТОР (для 2014-2015 гг.)
Коэффициент Ст. ошибка ^статистика P-значение
со^ 0,470049 0,497783 0,9443 0,3523
-0,143964 0,219706 -0,6553 0,5171
2ДМ 0,600870 0,511946 1,174 0,2495
V 0,0302040 0,0640482 0,4716 0,6405
-0,0612159 0,0998099 -0,6133 0,5441
Среднее зав. перемен 1,000001 Ст. откл. зав. перемен 0,537774
Сумма кв. остатков 9,599795 Ст. ошибка модели 0,556481
1^-квадрат 0,051593 Испр. 1^-квадрат -0,070782
Источник: расчеты автора.
Таблица 4. Результаты эконометрической оценки режима ТОР (для 2016-2018 гг.)
Коэффициент Ст. ошибка ^статистика P-значение
со^ 0,411941 0,387136 1,064 0,2925
2ДМ 0,765321 0,452867 1,690 0,0974 *
0,00108729 0,0341501 0,03184 0,9747
V -0,153510 0,101529 -1,512 0,1370
-0,0894513 0,165704 -0,5398 0,5918
Среднее зав. перемен 1,000000 Ст. откл. зав. перемен 0,449629
Сумма кв. остатков 10,04565 Ст. ошибка модели 0,452784
1^-квадрат 0,062451 Испр. 1^-квадрат -0,014083
* Уровень значимости P < 0,05. Источник: расчеты автора.
Особенность моделирования в данном случае заключается в том, что базовая модель была протестирована на двух временных периодах:
- 2014-2015 гг. (до начала действия преференциального режима ТОР);
- 2016-2018 гг. (первые годы действия преференциального режима ТОР).
Результаты оценивания частной модели для 2014-2018 гг. представлены в табл. 3, 4.
Результаты всех оцененных моделей сопоставимы. С положительным знаком и небольшой значимостью в модели представлена переменная среднесписочной численности работников. Отрицательный знак находится у коэффициента объема отгруженной продукции и у преференциального режима ТОР. Общая слабая значимость моделей может говорить о том, что по режиму территорий опережающего развития нельзя сделать вывод о быстрой социально-экономической отдаче.
Заключение
Создание преференциальных режимов в России предполагало прежде всего ускоренное развитие определенных территорий. Несмотря на благоприятную экономическую динамику (увеличение числа резидентов, товарооборота, объема произведенной продукции), нельзя сказать, что реализована именно модель ускоренного развития. Механизм преференциальных режимов в России стал компенсирующим, чтобы стимулировать производство, экспорт и рост доходов, улучшать торговый баланс регионов и государства. Но в целом инструментом долгосрочного положительного влияния на экономический рост и повышение уровня и качества жизни преференциальные режимы за прошедший период не стали.
Зарубежный опыт также показывает, что наряду с развитием преференциальных режимов необходимо заниматься проблемами сглаживания межрегиональной дифференциации и ускорения регионального развития. Низкие конкурентные преимущества слаборазвитых регионов и строгие критерии отбора заявок регионов для их создания практически не оставляют шанса данным территориям. С другой стороны, сильные регионы легко преодолевают барьеры и привлекают к себе инвесторов, при этом значимость этих инструментов для них не является решающей.
При всем разнообразии преференциальных режимов в России следует понимать, что только промышленно-производственные объекты, пользующиеся их льготами, могут оказать реальное влияние на экономику региона. Они могут привлекать крупные компании и значительные частные инвестиции, что обеспечит большое количество новых рабочих мест, высокие выплаты и налоговые платежи в бюджет. При развитии режимов следует начинать реализацию проектов с простыми их типами на небольшой территории, постепенно диверсифицируя специализацию и расширяя масштабы созданных зон. Без накопления необходимого опыта попытки быстрой реализации проектов обречены, как показывает практика, на неудачу.
Теоретический вклад выполненной работы состоит в развитии количественных моделей оценки преференциальных режимов, которые необходимы для определения будущего институционального дизайна (формы поддержки) пространственных проектов развития. Результаты ретроспективной оценки действующих режимов по итогам эконометрического моделирования (зависимая переменная - доходы местных бюджетов) показали значимость режимов ОЭЗ и ТОСЭР для создания рабочих мест на уровне муниципалитетов.
С точки зрения прикладной науки это означает, что выбор наиболее приемлемого методического подхода не должен заслонять будущие прикладные управленческие задачи, например, задачи увязки преференциальных режимов с главными технико-экономическими особенностями проектов (материало-, энерго-, трудо-, фондоемкостью проектов, транспортабельностью продукции и др.). При разработке методик региональным органам управления целесообразно учесть требования к ускорению экономического развития территорий, подтягиванию их к уровню более развитых (или к среднему по стране); уменьшению межрегиональных различий по уровню душевого ВВП; увеличению инвестиционной привлекательности регионов и активности частных инвесторов; обеспечению позитивных структурных сдвигов в экономике (например, рост внешнеэкономической деятельности при увеличении доли обрабатывающих производств).
Отметим, что преференциальные режимы пока не стали успешным пилотом «зональной политики» на муниципальном уровне, т. е. их развитие как приоритетных территориальных ареалов для инвестиций слабо повлияло на маркетинговое продвижение территорий. В текущем периоде важно их позиционировать как платформу для разработки государственной политики на федеральном уровне для развития малого и среднего бизнеса, создания механизма «инвестиционного лифта» на территории действия, где на последовательно проходящих
стадиях роста фирмы к ее поддержке подключались соответствующие федеральные и региональные институты развития.
Вместе с тем преференциальные режимы представляют собой долгосрочный проект, оценивать эффективность которого в краткосрочной перспективе следует очень осторожно. Их финансовые условия необходимо усилить гарантиями по улучшению обеспеченности и доступности здраво-
охранения, образования, социальной инфраструктуры, качества жизненных условий в муниципальных образованиях, где реализуются инвестиционные проекты. Учитывая региональные особенности слабозаселенных территорий с недостаточно развитой инфраструктурой и промышленной базой, в рамках преференциальных режимов следует гибко подходить к выбору приоритетных проектов.
ЛИТЕРАТУРА
Белев С.Г., Ветеринаров В.В., Сучкова О.В. (2021). Территории опережающего развития и производительность в российских городах // Экономический журнал Высшей школы экономики. Т. 25. № 1. С. 9-41. Б01: 10.17323/1813-8691-2021-25-1-9-41 Гришина И.В., Котов А.В. (2020). Инвестиционные аспекты федеральной поддержки регионального развития // Российский внешнеэкономический вестник. № 3. С. 23-34.Б01: 10.24411/2072-8042-2020-00024 Гулидов Р.В. (2021). К вопросу об оценке государственной политики по развитию Дальнего Востока
России // Пространственная экономика. Т. 17. № 4. С. 143-167. Б01: 10.14530/эе.2021.4.143-167 Ивельская Н.Г., Султанова Е.В., Стефаненко М.А. (2021). Влияние преференциальных режимов на структуру экономики Владивостокского городского округа // Азимут научных исследований: экономика и управление. Т. 10. № 1 (34). С. 313-317. Б01: 10.26140/аше-2021-1001-0077
Каратаева Г.Е. (2018). Сравнительный анализ налоговых преференций территорий опережающего развития в России // Инновационное развитие экономики. № 2 (44). С. 112-120.
Кириллова С.А., Атаева А.Г. (2022). Проблемы организации особых экономических зон туристско-рекреационного типа в регионах России // Проблемы развития территории. Т. 26. № 1. С. 62-79. Б01: 10.15838^.2022.1.117.5 Котов А.В. (2020). Оценка эффективности инструментов региональной политики // Экономика региона.
Т. 16. № 2. С. 352-362. Б01: 10.17059/2020-2-2 Крючко Е.А., Кузнецова О.Р. (2021). Определение направлений развития производства в условиях преференциального режима территории опережающего социально-экономического развития // Ученые записки Комсомольского-на-Амуре гос. технического ун-та. № 2 (50). С. 98-102. Б01: 10.17084/20764359_2021_50_98 Кузнецова О.В. (2020). География особых экономических зон и их аналогов в России // Региональные исследования. № 4 (70). С. 19-31. Б01: 10.5922/1994-5280-2020-4-2
Кузнецова О.В. (2016). Особые экономические зоны: эффективны или нет? // Пространственная экономика. № 4. С.129-152.
Леонов С.Н. (2020). Преференциальные режимы созданных локальных точек роста и их влияние на экономику Дальнего Востока // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. Т. 13. № 3. С. 28-45.
Леонов С.Н., Толмачев В.Д. (2020). Территории опережающего развития и свободный порт Владивосток как инструменты реализации региональной политики в Хабаровском крае // Регионалистика. Т. 7. № 6. С. 5-35.
Михеева Н.Н., Ананьева Р.И. (2011). Инструменты региональной политики: оценка эффективности
использования // Регион: экономика и социология. № 3. С. 39-57. Ниворижкин А. (2009). Разрывный дизайн // Квантиль. № 7. С. 1-8.
Полянин А.В., Проняева Л.И., Подситкова К.И. (2020). Развитие методических аспектов оценки эффективности функционирования территорий опережающего развития // Регион: системы, экономика, управление. № 4 (51). С. 17-28. Б01: 10.22394/1997-4469-2020-51-4-17-28 Синенко О.А., Цыганова Т.Д. (2018). Особые экономические зоны России: практика применения налоговых льгот и оценка эффективности // Вестник УрФУ. Сер.: Экономика и управление. Т. 17. № 1. С. 166-191. Б01: 10.15826/уеБГп1к.2018.17.1.008
Стецюк В.В. (2018). Экономический анализ влияния реализации проектов «Территории опережающего развития и свободный порт Владивосток» на социально-экономическое развитие субъектов Дальнего Востока России // Вестник Томского гос. ун-та. Экономика. № 44. С. 104-124. DOI: 10.17223/19988648/44/7
Толмачев В.Д. (2021). Подходы к оценке эффективности территориально-локализованных инструментов региональной политики. Опыт ТОР Хабаровского края // Проблемы социально-экономического развития Сибири. № 1 (43). С. 51-60. DOI: 10.18324/2224-1833-2021-1-51-60
Харченкова Е.В. (2018). Территории опережающего развития: детерминанты эффективности // Экономика и предпринимательство. № 3 (92). С. 538-546.
Чичканов В.П., Белявская-Плотник Л.А. (2018). Территории опережающего развития в контексте обеспечения экономической безопасности макрорегиона // Экономика региона. Т. 14. № 1. С. 227-242. DOI: 10.17059/2018-1-18
Швецов А.Н. (2018). Инструменты политики поляризованного пространственного развития // Федерализм. № 1 (89). С. 82-103.
Aschauer D.A. (1989). Is public expenditure productive? Journal of Monetary Economics, 23, 177-200.
Cizkowicz P., Cizkowicz-P^kala M., P^kala P., Rzonca A. (2017). The effects of special economic zones on employment and investment: Spatial panel modelling perspective. Journal of Economic Geography, 17 (3), 571-605.
Johansson H., Nilsson L. (1997). Export processing zones as catalysts. World Development, 25 (12), 2115-2128.
Lonarkar P.P. (2014). Export performance analysis of India's SEZ. Journal of International Economics, 5 (1), 18-30.
Mayer T., Ottaviano G.I.P. (2008). The happy few: The internationalisation of European firms; new facts based on firm-level evidence. Intereconomics, 43, 135-148.
Moberg L. (2015). The political economy of special economic zones. Journal of Institutional Economics, 11 (1), 167-190. Available at: https://dx.doi.org/10.1017/S1744137414000241
Nazarczuk J.M., Uminski S. (2018). The impact of special economic zones on export behavior: Evidence from polish firm-level data. Repozytorium CeON, 19. Available at: 10.15240/tul/001/2018-3-001 (accessed 29.04.2022).
Perkins F.C. (1996). Productivity performance and priorities for the reform of China's state-owned enterprises. The Journal of Development Studies, 32 (3), 414-444. DOI: 10.1080/00220389608422422
Pradhan J.P., Zohair M. (2014). Subnational export performance and determinants: Evidence from two Indian States. Munich Personal RePEc, 60029.
Siroën J.-M., Yucer A. (2014). Trade performance of free trade zones (Document de travail / UMR DIAL 225). Paris.
Tantri M.L. (2012). Effectiveness of the special economic zone policy over the export processing zone structure in India: Trade performance at the aggregate level. Journal of Asian Public Policy, 5 (1), 23-40. Available at: https://dx.doi.org/10.1080/17516234.2012.661948.
Wang J. (2013). The economic impact of special economic zones: Evidence from Chinese municipalities. Journal of Development Economics, 101, 133-147.
Zecchini S., Ventura M. (2009). The impact of public guarantees on credit to SMEs. Small Business Economics, 32 (2), 191-206.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Александр Владимирович Котов - кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, Институт Европы РАН (Российская Федерация, 125009, г. Москва, ул. Моховая, д. 11); Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН (Российская Федерация, 630090, г. Новосибирск, пр-т Академика Лаврентьева, д. 17); Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Российская Федерация, 119571, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 82); alexandr-kotov@yandex.ru
Kotov A.V.
EFFICIENCY ASSESSMENT OF PREFERENTIAL TREATMENT AT THE MUNICIPAL LEVEL
The relevance of efficiency assessment of preferential treatment at the municipal level is due to the need to find opportunities for accelerated development of territories. The article reveals their role as compensatory mechanisms to promote the growth of production and achieve positive economic effects (on personal income, housing input, replenishment of the revenue base of local budgets). The subject of the study is municipalities in which various preferential treatments have been established (special economic zones and advanced development territories). The source data of the study are the municipal statistics of Rosstat. The research methodology is based on econometric methods. The author's approach to efficiency assessment consists in the application of methods of correlation and regression analysis for the territories of preferential treatments, for which we selected municipal districts-analogues, where such preferential conditions did not exist. We presented the results of calculations that proved to be comparable for the preferential treatments under study. We also showed that they have not yet become a pilot scheme for successful "zonal policy" at the municipal level. At the same time, one should note that preferential treatment is a long-term project, the effectiveness of which in the short term should be evaluated very carefully. The scientific contribution of the work lies in the use of the approach to analyze the economic effects at the local level, as they are almost indistinguishable at the region-wide level. As part of the analysis of Russian and foreign scientific and methodological approaches to assessing the effectiveness of preferential treatment, we have found that it depends on the inclusion of various factors of territorial and sectoral specificity. Further development of methodological approaches can be used in the activities of federal and regional public authorities to clarify the choice of mechanisms for territorial development. The further development of methodological approaches can be used in the activities of federal and regional state authorities to clarify the choice of territorial development mechanisms. Thus, most likely, preferential treatment can become points of growth for local employment, but the comprehensive effects on other aspects of territorial development will be low.
Spatial development, preferential treatment, development tools, support measures, special economic zones, investment project, efficiency assessment, advanced development territories.
REFERENCES
Aschauer D.A. (1989). Is public expenditure productive? Journal of Monetary Economics, 23, 177-200
Belev S.G., Veterinarov V.V., Suchkova O.V. (2021). Priority development areas and productivity growth in Russian Cities. Ekonomicheskii zhurnal Vysshei shkoly ekonomiki=The HSE Economic Journal, 25(1), 9-41. DOI: 10.17323/1813-8691-2021-25-1-9-41 (in Russian).
Chichkanov V.P., Belyavskaya-Plotnik L.A. (2018). Priority development areas in the context of the economic security of macro-region. Ekonomika regiona=Economy of Region, 14(1), 227-242. DOI: 10.17059/2018-1-18 (in Russian).
Cizkowicz P., Cizkowicz-P^kala M., P^kala P., Rzoñca A. (2017). The effects of special economic zones on employment and investment: Spatial panel modelling perspective. Journal of Economic Geography, 17(3), 571-605.
Grishina I.V., Kotov A.V. (2020). Federal support of regional development: Investment aspect. Rossiiskii vneshnee-konomicheskii vestnik=Russian Foreign Economic Bulletin, 3, 23-34. DOI: 10.24411/2072-8042-2020-00024 (in Russian).
Gulidov R.V. (2021). On the matter of appraisal of public policy towards the development of the Russian Far East. Prostranstvennaya ekonomika=SpatialEconomics, 17(4), 143-167. DOI: 10.14530/se.2021.4.143-167 (in Russian).
Ivel'skaya N.G., Sultanova E.V., Stefanenko M.A. (2021). Influence of preferential regime on the structure of the economy of the Vladivostok city district. Azimut nauchnykh issledovanii: ekonomika i upravlenie=Azimuth of Scientific Research: Economics and Administration, 10, 1(34), 313-317. DOI: 10.26140/anie-2021-1001-0077 (in Russian).
Johansson H., Nilsson L. (1997). Export processing zones as catalysts. World Development, 25(12), 2115-2128.
Karataeva G.E. (2018). Comparative analysis of tax preferences of advanced development territories in Russia. Innovatsionnoe razvitie ekonomiki=Innovative Development of Economy, 2(44), 112-120 (in Russian).
Kharchenkova E.V. (2018). Territories of advanced development: determinants of efficiency. Ekonomika i predprinimatel'stvo=Economics and Entrepreneurship, 3(92), 538-546 (in Russian).
Kirillova S.A., Ataeva A.G. (2022). Problems of organization of special economic zones of the tourist and recreational type in Russia's regions. Problemy razvitiya territorii=Problems of Territory's Development, 26(1), 62-79. DOI: 10.15838/ptd.2022.1.117.5 (in Russian).
Kotov A.V. (2020). Assessing the efficiency of regional policy tools. Ekonomika regiona=Economy of Region, 16(2), 352-362. DOI: 10.17059/2020-2-2 (in Russian).
Kryuchko E.A., Kuznetsova O.R. (2021). Determining the directions of production development in the conditions of the preferential regime of the territory of advanced social-economic development. Uchenye zapiski Komsomol'skogo-na-Amure gos. tekhnicheskogo un-ta=Scholary Notes of KNASTU, 2(50), 98-102. DOI: 10.17084/20764359_2021_50_98 (in Russian).
Kuznetsova O.V. (2016). Special economic zones: Efficient or not? Prostranstvennaya ekonomika=Spatial Economics, 4, 129-152 (in Russian).
Kuznetsova O.V. (2020). Geography of special economic zones and their analogues in Russia. Regional'nye issledovaniya=Regional Studies, 4(70), 19-31 DOI: 10.5922/1994-5280-2020-4-2 (in Russian).
Leonov S.N. (2020). Preferential regimes of established local growth points and its impact on the economy of the Far East. Ekonomicheskie i sotsial'nye peremeny: fakty, tendentsii, prognoz=Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast, 13(3), 28-45 (in Russian).
Leonov S.N., Tolmachev V.D. (2020). Territories of advanced development and the free port of Vladivostok as tools for implementing regional policy in the Khabarovsk Territory. Regionalistika=Regionalistics, 7(6), 5-35 (in Russian).
Lonarkar P.P. (2014). Export performance analysis of India's SEZ. Journal of International Economics, 5(1), 18-30.
Mayer T., Ottaviano G.I.P. (2008). The happy few: The internationalisation of European firms; new facts based on firm-level evidence. Intereconomics, 43, 135-148.
Mikheeva N.N., Anan'eva R.I. (2011). Regional policy tools: Evaluation of the effectiveness of their use. Region: ekonomika i sotsiologiya=Region: Economics and Sociology, 3, 39-57 (in Russian).
Moberg L. (2015). The political economy of special economic zones. Journal of Institutional Economics, 11(1), 167-190. Available at: https://dx.doi.org/10.1017/S1744137414000241
Nazarczuk J.M., Uminski S. (2018). The impact of special economic zones on export behavior: Evidence from polish firm-level data. Repozytorium CeON, 19. Available at: 10.15240/tul/001/2018-3-001 (accessed April 29, 2022).
Nivorizhkin A. (2009). Regression discontinuity design. Kvantil'=Quantile, 7, 1-8 (in Russian).
Perkins F.C. (1996). Productivity performance and priorities for the reform of China's state-owned enterprises. The Journal of Development Studies, 32(3), 414-444. DOI: 10.1080/00220389608422422
Polyanin A.V., Pronyaeva L.I., Podsitkova K.I. (2020). Development of methodological aspects of estimation of efficiency of functioning of advanced development territories. Region: sistemy, ekonomika, upravlenie=Region: Systems, Economics, Management, 4(51), 17-28. DOI: 10.22394/1997-4469-2020-51-4-17-28 (in Russian).
Pradhan J.P., Zohair M. (2014). Subnational export performance and determinants: Evidence from two Indian States. Munich Personal RePEc, 60029.
Shvetsov A.N. (2018). The instruments of polarized spatial development policy. Federalizm=Federalism, 1(89), 82-103 (in Russian).
Sinenko O.A., Tsyganova T.D. (2018). Special economic zones in Russia: Practice of application of tax incentives and assessment of efficiency. Vestnik UrFU. Ser.: Ekonomika i upravlenie=Bulletin of Ural Federal University. Series Economics and Management, 17(1), 166-191. DOI: 10.15826/vestnik.2018.17.1.008 (in Russian).
Siroen J.-M., Yücer A. (2014). Trade performance of free trade zones (Document de travail/ UMR DIAL 225). Paris.
Stetsyuk V.V. (2018). Economic analysis to estimate the impact of the territory of advanced development and free port of Vladivostok implementation on social and economic development of constituent entities of the Russian Far East. Vestnik Tomskogo gos. un-ta. Ekonomika=Tomsk State University Journal, 44, 104-124. DOI: 10.17223/19988648/44/7 (in Russian).
Tantri M.L. (2012). Effectiveness of the special economic zone policy over the export processing zone structure in India: Trade performance at the aggregate level. Journal of Asian Public Policy, 5(1), 23-40. Available at: https://dx.doi.org/10.1080/17516234.2012.661948.
Tolmachev V.D. (2021). Approaches to assessing efficiency of territorially localized instruments of regional policy. Experience of ADTs in the Khabarovsk territory. Problemy sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Sibiri=Issues of Social-Economic Development of Siberia, 1(43), 51-60. DOI: 10.18324/2224-1833-2021-1-51-60 (in Russian).
Wang J. (2013). The economic impact of special economic zones: Evidence from Chinese municipalities. Journal of Development Economics, 101, 133-147.
Zecchini S., Ventura M. (2009). The impact of public guarantees on credit to SMEs. Small Business Economics, 32(2), 191-206.
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Aleksandr V. Kotov - Candidate of Sciences (Economics), Senior Researcher, Institute of Europe of the Russian Academy of Sciences (11, Mokhovaya Street, Moscow, 125009, Russian Federation); Institute of Economics and Industrial Engineering, Siberian Branch of the Russian Academy of Sciences (17, Academician Lavrentyev Avenue, Novosibirsk, 630090, Russian Federation); The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (82, Vernadsky Avenue, Moscow, 119571, Russian Federation); e-mail: alexandr-kotov@yandex.ru
