CC BY
579
13 (55) - 2011
Финансовый контроль
УДК 336.025.2
оценка эффективности и результативности использования бюджетных средств при проведении финансового контроля
М. в. ВАСИЛЬЕВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет
В статье предлагаются методы и инструментарий оценки эффективности использования бюджетных средств, позволяющие усовершенствовать методику проведения финансового контроля за государственными средствами за счет конкретизации подходов к оценке эффективности использования бюджетных средств.
Ключевые слова: государственный, финансовый, контроль, эффективность, бюджетный, расходы, оценка, целевая программа, государственные средства, бюджетирование, результат, эффект.
В Бюджетном послании Президента РФ Д. А. Медведева от25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010—2012 годах» отражены основные направления и ориентиры бюджетной политики на ближайшую перспективу, одним из которых является реализация в максимальной степени программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета с ясно определенным ожидаемым эффектом и установкой соответствующих индикаторов [10].
Одно из направлений государственного финансового контроля в настоящее время — оценка эффективности бюджетных целевых программ с точки зрения эффективности использования государственных средств. Эффективность реализации программ оценивается как соотношение результатов и затраченных на их достижение ресурсов.
Согласно принципам программно-целевого бюджетирования именно анализ эффективности — ключевая цель оценки реализации программ, так как он не только позволяет судить о результативности реализации программы, но и рассчитывает стоимость достигнутых результатов и, как следствие, реализует главную задачу «в контроле — повышение его общественной результативности» [21, С. 16].
В условиях бюджетной реформы в России, необходимости развития системы финансового контроля, изменения целевой ориентации контроля от затрат к результатам актуальным становится развитие методологии оценки эффективности использования бюджетных средств (экономичности, эффективности использования ресурсов и результативности осуществленных затрат).
Экономичность характеризует затратную (ресурсную) сторону эффективности использования бюджетных средств, причем предполагается, что бюджетные средства используются по целевому назначению, отсутствуют расточительность, вовлечение в общественные финансы избыточных ресурсов, превышение минимальных стандартов и т. д. [9].
Эффективность использования ресурсов проявляется в повышении производительности труда, росте фондо- и материалоотдачи, ускорении оборачиваемости средств.
Показатели эффективности использования ресурсов одинаковы для всех звеньев финансовой системы и секторов национальной экономики.
Результативность бюджетных расходов характеризует соответствие бюджетных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, которые определяют органы государственной власти и местного самоуправления при разработке программ и проектов [8, с. 134].
При проведении финансового контроля оценку эффективности использования общественных денег необходимо рассматривать, с одной стороны, как процесс или совокупность действий, ведущих к совершенствованию финансовых отношений, сбалансированности бюджетов, повышению качества жизни населения, а с другой — как организованную систему, включающую органы власти, реализующие программы и финансовую политику, действующие на основе принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами.
Особое значение в связи с переходом к бюджетированию, ориентированному на результат, приобретает оценка результативности бюджетных расходов, при этом повышение эффективности использования ресурсов и экономичность являются условиями достижения результатов, определенных в государственных планах и программах (рис. 1).
Оценка эффективности использования бюджетных средств основана на применении комплек-
Условные обозначения: А — связь эффективности и результативности с целями и задачами финансовой политики, относительно которых оценивается результат использования бюджетных средств; Б — связь эффективности и экономичности: условие эффективности — минимизация затрат на достижение планируемого результата, т. е. экономичность; В — связь результативности и экономичности: минимизация затрат на достижение планируемого результата
Рис. 1. Взаимосвязь показателей эффективности использования бюджетных средств
сного подхода и предусматривает использование системы показателей, включающей:
- абсолютные показатели, которые характеризуют достижение поставленных целей или запланированных результатов в натуральных и стоимостных показателях (численность родившихся, умерших, безработных, богатых и бедных, количество преступлений, цена потребительской корзины и т. п.);
- качественные показатели, которые отражают качество работы объекта или системы управления при использовании бюджетных средств (уровень пенсионного обеспечения, уровень обеспеченности жильем, социальными благами и т. д.);
- относительные показатели, которые отражают «цену» результативности в части затрат на единицу продукции или услуг (объем социальных услуг на единицу вложенных средств, прирост рождаемости или уменьшение смертности на единицу вложенных средств, сокращение заболеваемости на единицу вложенных средств и пр.);
- динамические показатели, которые характеризуют изменение указанных ранее показателей во времени, т. е. темпы роста или прироста (рождаемости, реальной заработной платы, пенсионного обеспечения и т. д.).
Видовой состав показателей эффективности бюджетных расходов, аспекты и критерии их оценки представлены на рис. 2.
Комплексный подход к оценке эффективности использования бюджетных средств должен основываться на принципах, представленных в табл. 1.
Оценка эффективности использования бюджетных средств должна базироваться на аналитическом инструментарии, который включает в себя как формализованные, так и неформализованные методы (рис. 3).
Для проверки эффективности государственных расходов широко используются традиционные методы экономической статистики и математико-статистические методы изучения связей: индексный метод, регрессионный анализ, анализ пакета данных (табл. 2).
Выбор метода зависит от целей, которые ставят перед собой орган государственной власти или местного самоуправления, орган государственного финансового контроля, независимые эксперты и т. д.
Поскольку эффективность в общественном секторе достигается посредством Парето-улучше-ний, то инструментарий оценки эффективности бюджетных расходов должен включать методы
финансовая аналитика
проблемы и решения
Эффективность достижения цели Эффективность решения задач Эффективность реализации работ
Аспекты оценки
Критерий эффективности Критерий качества (качества структуры, процесса, конечного результата) Критерий своевременности Критерий результативности
Критерии оценки
Эффективность бюджетных расходов
Экономичность
Абсолютные показатели
Динамические показатели
Относительные п о казатели
Эффективность использования ресурсов
Качественные показатели
Динамические показатели
Относительные показатели
Результативность осуществленных затрат
л
Прямые (непосредственные) резул ь таты
1
Абсолютные показатели
х
Конечные социальные
результаты |
Качест- Относи- Динами-
венные тельные ческие
пока- пока- пока-
затели затели затели
Эффективность
Экономическая Общественная Общественно-экономическая Социальная Бюджетная Научная Техническая Экологическая
Источник: составлено автором.
рис. 2. Направления оценки эффективности бюджетных расходов
Таблица 1
принципы оценки показателей эффективности управления общественными финансами и эффективности использования бюджетных средств
принцип содержание
Научность Применение научных методов познания, использование новейших методик, разработок, показателей, отражающих результативность бюджетной и административной реформ, разработка новых методов и методик на основе опыта лучшей практики управления общественными финансами [22]
Системность Проявляется во взаимообусловленных, динамически развивающихся связях качества управления общественными финансами и улучшении социально-экономического положения государства, региона, муниципалитета
Независимость Неприменение любыми органами государственной власти, местного самоуправления и должностными лицами методов волевого и материального воздействия
Гласность Итоги оценки эффективности деятельности органов власти, результативности бюджетных средств должны быть доведены до общественности
Действенность Результаты оценки должны быть применены на практике для повышения качества управления общественными финансами и результативности бюджетных средств
Экономичность Все средства, вложенные в оценку эффективности и качества управления общественными финансами, должны дать отдачу. При достижении планируемого результата ориентация на минимизацию затрат
Оперативность Своевременный мониторинг состояния общественных финансов позволит быстро принимать меры к достижению поставленной цели
Объективность Использование достоверных источников информации о состоянии общественных финансов, об уровне социально-экономического развития, эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления [25]
Государственность Поиск путей улучшения состояния общественных финансов предусматривает сочетание государственных и общественных интересов (общественные интересы связаны с качеством и объемом бюджетных услуг, государственные — с эффективностью бюджетных расходов)
Комплексность Всестороннее исследование эффективности, качества управления общественными финансами, результативности бюджетных средств, анализ всех влияющих на них факторов (внутренних и внешних)
Регулярность Оценка эффективности, качества управления общественными финансами, результативности бюджетных средств должна производиться с четкой периодичностью
Сопоставимость Результаты оценки качества, эффективности управления общественными финансами и результативности бюджетных средств должны быть сопоставимы в динамике и по территориям
Источник: составлено автором.
финансовая аналитика
Источник: составлено автором.
Рис. 3. Инструментарий оценки эффективности использования бюджетных средств
Методы измерения эффективности государственных расходов
Таблица 2
Метод Суть метода Недостатки
Анализ индексов Сопоставление эффективности деятельности организации с показателями предыдущих периодов и показателями подобных ей организаций Наличие ограничений: невозможно учесть объективные факторы, которые повлияли на результат управления. Метод целесообразно использовать применительно к производственным финансовым структурам
Регрессионный анализ Эффективность оценивается на основе анализа отклонений среднего значения результативного признака от факторных Требует постоянного контроля за генерируемыми внутри организации основными и пояснительными данными
Анализ пакетов данных Ориентирован на максимальный уровень производительности или результативности. Деятельность признается неэффективной, если показатель ниже «передового» уровня Искусственность построений при определении максимально достижимого уровня
Источник: составлено автором по материалам [26, 27].
теории принятия решений, теорию игр, метод ситуационного анализа, имитационное моделирование и т. д.
Современный инструментарий оценки эффективности бюджетных расходов должен включать в себя методы факторного анализа и факторного моделирования, что позволит расширить количество факторов, управление которыми даст возможность органам власти повысить результативность бюджетных расходов.
Продемонстрируем механизм факторного моделирования.
финансовая аналитика
проблемы и решения
Для оценки эффективности бюджетных расходов возьмем три ключевых показателя:
1) прямой (непосредственный) результат (бюджетная услуга и ее объем);
2) затраты на предоставление бюджетной услуги;
3) конечный социальный результат, с помощью которого можно измерить качество бюджетной услуги.
Оценка эффективности бюджетных расходов в данном случае будет основана на расчете таких показателей [2, с. 14-17]:
- экономическая эффективность (соотношение показателя бюджетной услуги и затрат на ее предоставление);
- результативность (соотношение показателей конечного результата и бюджетной услуги);
- эффективность бюджетных расходов (соотношение показателя конечного результата и затрат на предоставление бюджетной услуги).
Взаимосвязь указанных показателей можно продемонстрировать с помощью двухфакторной мультипликативной модели. Данные рис. 4 помогают увидеть пути повышения эффективности бюджетных расходов.
Органы власти могут:
1) повысить экономическую эффективность при сохранении результативности, сокращая расходы на предоставление бюджетных услуг без ухудшения качества услуги и конечного результата;
2) повысить результативность при сохранении экономической эффективности, повышая качество услуги без увеличения расходов на ее предоставление.
Так как результат управления общественными финансами зависит от множества факторов, между которыми существует причинно-следственная связь, то оценка эффективности бюджетных средств может сопровождаться построением причинно-следственных диаграмм, в частности диаграммы Исикавы.
Процесс достижения эффективности использования бюджетных средств можно представить в виде схемы (рис. 5).
В силу множественности показателей и видов эффективности оценка должна осуществляться с
применением методов сравнительной комплексной оценки и рейтинговой оценки, что предопределяет применение метода расстояний:
^ (! - X)2 ^ т1П'
где Я. — интегральный показатель региона, характеризующий эффективность использования бюджетных средств;
х — формализованный показатель эффективности, получаемый путем сопоставления каждого показателя с лучшим среди сравниваемых в динамике или в разрезе регионов. Рост показателя в динамике говорит о повышении эффективности использования бюджетных средств, например о повышении качества медицинского обслуживания или увеличении продолжительности жизни. Количественное снижение показателя свидетельствует о росте эффективности использования бюджетных средств, например падает уровень преступности; 7 — сравниваемые регионы или периоды; i — показатели эффективности использования бюджетных средств.
Интегральный показатель эффективности бюджетных средств, рассчитываемый по данной формуле, может быть использован для межрегионального сравнения и оценки изменения эффективности управления в динамике на определенной территории [6, с. 142—147; 7, с. 39—48].
Существенная роль в процессе оценки эффективности использования бюджетных средств отводится неформализованным методам. Оценка эффективности государственных программ и бюд-
Источник: составлено автором.
Рис. 4. Схема факторного моделирования показателя эффективности бюджетных расходов
финансовая аналитика
Условные обозначения: А — экономичность: А1 — целевое использование бюджетных средств, А2 — соблюдение минимальных стандартов; В — эффективность использования ресурсов: В1 — повышение производительности труда, В2 — рост фондоотдачи, В3 — рост материалоотдачи; С — показатели затрат: С1 — объем средств для приобретения медицинского оборудования; D — результативность бюджетных расходов: D1 — прямые результаты, D1.1 — количество проведенных медицинских операций, D1.2 — численность учащихся школ, D2 — конечные социальные результаты, D2.1 — снижение уровня смертности, D2.2 — повышение уровня образования; Е — показатели затрат: Е1 — количество лиц, получивших высшее образование; F — бюджетная эффективность: F1 — снижение бюджетного дефицита, F2 — рост доли адресной социальной помощи в рамках бюджета и т. д.
рис. 5. Причинно-следственная диаграмма (диаграмма Исикавы) достижения эффективности использования бюджетных средств
жетных расходов предполагает, например, широкое использование приема сравнения. В качестве его базы могут быть:
— нормативные значения показателей (индикаторы), достижение которых свидетельствует об эффективности использования бюджетных средств;
— аналогичные показатели предшествующих периодов, полученные в соседних регионах, на родственных объектах, в аналогичных процессах и зарубежной практике.
Условием применения приема сравнения является обеспечение сопоставимости данных, что весьма актуально для бюджетных расходов социального характера, когда результат мероприятия может быть выражен в натуральных показателях.
Следует отметить, что в бюджетной сфере значительная часть эффектов от программ и проектов, финансируемых из бюджета, не преследует цели получения финансовой выгоды, а носит социальный характер. Ценность таких эффектов можно установить только экспертными методами, что и определяет широкое применение неформализованных методов оценки. Во всех случаях в основу оценки результативности положены балльная оценка и мнения экспертов.
Таким образом, необходимым инструментом оценки эффективности бюджетных средств становятся эвристические методы.
Если сравнение эффективности различных проектов и программ осуществляется для выбора
одного из возможных управленческих решений или при решении вопроса финансирования нескольких проектов и программ в условиях ограниченности бюджетных ресурсов на их реализацию в полном объеме, то формализованная оценка предпочтительнее экспертной.
Итак, анализ существующей практики оценки эффективности использования бюджетных средств выявил, что она базируется на аналитическом инструментарии и сочетает формализованные и неформализованные методы.
Качество управления общественными финансами определяется мерой, в которой оно направляет общественные финансы на достижение социально-экономических целей в соответствии с потребностями общества и экономики. Качество управления общественными финансами характеризуется и качеством процессов самой управленческой деятельности: научностью применяемых методов управления, прогрессивностью средств управления, профессионализмом аппарата управления.
Приказ Минфина России от 10.12.2007 № 123н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета» [24] определил новую проблему: что понимается под финансовым менеджментом, осуществляемым главными распорядителями бюджетных средств, и под качеством финансового менеджмента применительно к общественным финансам.
По мнению Н. В. Фадейкиной, Г. А. Фадейкина [28, с. 75—82], финансовый менеджмент в общественном секторе экономики предполагает эффективное и ответственное управление общественными финансами на базе таких основных принципов, как системность, непрерывность, функциональность, комплексность, адаптивность, с соблюдением частных, более детализированных принципов.
Задача повышения качества управления общественными финансами актуализирует и оценку качества, формирование ее методических основ. Оценка качества управления общественными финансами должна включать критерии и методические подходы. Она является комплексным процессом, включающим в себя исследование большого количества показателей (индикаторов), особая роль при этом отводится критериям качества.
Три группы критериев качества управления общественными финансами представлены в табл. 3.
Задачи, решаемые в процессе мониторинга и оценки качества управления, инструментарий оценки, факторы, влияющие на качество управления, причины, затрудняющие разработку методик оценки качества управления общественными финансами, представлены в табл. 4.
Оценка качества управления общественными финансами ставит вопрос: что принимать за эталон качества? В процессе управления общественными финансами органы государственной власти и местного самоуправления стремятся приблизиться к целевому индикатору. Оценить степень достижения результата можно, применив один из методов сравнительной комплексной оценки, в частности метод расстояний, который основан на расчете
Таблица 3
общественными финансами
Критерии качества управления
группа критериев Характеристика группы
Целевые критерии Характеризуют направленность управления общественными финансами на решение социально-экономических проблем, стоящих перед страной или регионом. Отражают результативность управления, говорят об актуальности, значимости, весомости конечных результатов, реальности, надежности получения ожидаемых результатов. Целевые критерии качества управления выражают меру, в которой управление общественными финансами обеспечивает выполнение социального заказа общества, населения региона, социальных групп. Кроме того, целевые критерии отражают уровень развития экономического, производственного, ресурсного потенциалов страны, региона
Критерии качества методов и организации процесса управления общественными финансами Применяются в процессе управления общественными финансами. Позволяют оценить совершенство способов, методов, технологии управления, подготовки решений, разработки законов, указов, постановлений, проектов, планов и т. д.
Критерии качества ресурсного обеспечения работ Являются косвенной характеристикой оценки качества управления, но играют важную роль в выработке суждений о его качественном уровне
Источник: составлено автором.
Таблица 4
методические элементы оценки качества управления общественными финансами
задачи оценки инструментарий оценки причины, затрудняющие разработку методик оценки факторы, влияющие на качество управления
Достижение лучшего состояния системы управления общественными финансами. Определение факторов, влияющих на качество управления общественными финансами. Выявление существующих и возможных проблем управления общественными финансами. Разработка мероприятий по устранению имеющихся проблем Графические модели процесса управления. Система показателей (индикаторов) оценки. Аналитические таблицы для изучения отдельных процессов. Алгоритмы расчетов показателей эффективности. Шкалы балльной оценки значений показателей качества. Весовые значения оцениваемых показателей качества в общей системе Отсутствие нормативных моделей. Отсутствие согласованных нормативно закрепленных направлений развития региональных финансов. Субъективизм в оценке. Проблемы информационного обеспечения процедур мониторинга и оценки Факторы макро-, мезо-, микроуровня (тенденции развития национальной экономики, действия органов власти, рыночная конъюнктура). Тенденции и уровень социального развития региона, (численность и структура населения, направления развития отраслей национальной экономики). Факторы локального масштаба. Политические факторы
Источник: составлено автором.
финансовая аналитика
интегрального показателя, достаточно чувствительного к изменениям состояния общественных финансов и социально-экономической ситуации во времени и в пространстве.
Расчет интегрального показателя с помощью метода расстояний осуществляется по формуле:
Rj=JX d - ** )2
где Лу — интегральный показатель, характеризующий качество управления общественными финансами;
Ху — формализованный показатель качества управления общественными финансами; i — порядковый номер показателя; У — порядковый номер сравниваемого региона или периода.
В качестве индикаторов комплексной оценки качества управления бюджетами субъектов Федерации и соблюдения Бюджетного кодекса РФ в соответствии с приказами Минфина России № 98 и № 123-н могут выступать следующие показатели [24].
1. Исполнение бюджета субъекта РФ по доходам без учета безвозмездных поступлений.
2. Средний региональный уровень платежей граждан за содержание и ремонт жилого помещения и предоставленные коммунальные услуги, сложившийся из установленных органом местного самоуправления тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения.
3. Доля расходов бюджета субъекта РФ, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов бюджета субъекта РФ (без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий).
4. Отношение объема заимствований субъекта РФ в текущем финансовом году к сумме, направляемой на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств бюджета субъекта РФ.
Низкое качество управления общественными финансами в отдельных регионах и трудности внедрения лучших приемов управления связаны:
— с различными стартовыми условиями социально-экономического развития;
— с отсутствием стимулов и возможностей для разработки лучших способов органами государственной власти и местного самоуправления;
— с несовершенством гражданских институтов и независимых организаций, не позволяющих в полной мере вовлечь население в распространение передовых методов управления;
— с трудностями в разработке универсальных стандартов, одинаковых для всех регионов (муниципальных образований), в планировании, системе межбюджетных отношений, управлении долгом и т. д. [16].
Эффективность целевых программ можно определять с помощью методов оценки эффективности бюджетных целевых программ, используемых как в зарубежных странах, так и в России. Это:
— метод анализа издержек и выгод, предложенный К. Вейссом, а позднее — М. Скривеном;
— метод анализа издержек и результативности, предложенный М. Пэттоном;
— метод учета показателей доходов будущих периодов, предложенный В. Коссовым, В. Лившицем, А. Шахназаровым и позднее доработанный П. Виленским, В. Лившицем, С. Смоляком [11, 17];
— метод интегральной оценки, учитывающий весовые значения направления реализации программы, предложенный М. Афанасьевым и И. Кривороговым [5];
— метод суммирования эффектов от реализации программы, предложенный Б. Мининым, В. Радиным, В. Серебрянниковым, А. Тереховым, Р. Тихоновым [4].
Метод анализа издержек и выгод (СВА — cost-benefit analysis), предложенный К. Вейсом [38], заключается в сравнении выгод (социальных эффектов или результатов), оцениваемых в денежном выражении, которые возникают при реализации бюджетных расходов по конкретному направлению, и произведенных расходов. Метод имеет два варианта. Первый оценивает эффект (полученные чистые выгоды) в краткосрочном периоде по формуле: NB, = B - C,
st '
где NBst — краткосрочные чистые текущие выгоды
(short-term net present benefit);
B — выгоды (социальный эффект или результат)
в текущем периоде;
С — бюджетные расходы в текущем периоде.
Второй вариант предусматривает оценку долгосрочного эффекта от реализации целевой программы с учетом ставки дисконтирования.
Преимущества метода анализа издержек и выгод:
— универсальный характер данного показателя для сравнения программ между собой и во времени;
— возможность оценки агрегированного долгосрочного эффекта на основе приведения показателя чистых выгод по ставке дисконтирования к текущему моменту;
i=i
— возможность легкой интерпретации [31].
В то же время на практике проявляются серьезные недостатки данного метода. Наиболее важный — сложность или невозможность оценки социального эффекта и результатов в денежном выражении. Такая ситуация возникает в случаях, когда:
— выгоды от бюджетных расходов сложно оценить в стоимостном выражении;
— издержки на сбор необходимой информации оцениваются как слишком высокие;
— информация может быть собрана, но серьезные ошибки в ее оценке приводят к чрезвычайно высокой степени неопределенности [32].
В методе анализа издержек и результатов (cost effectiveness analysis — CEA), предложенном М. Пэт-тоном, нет таких недостатков. Он схож с методом анализа издержек и выгод, однако отличается тем, что при оценке отсутствует необходимость измерения выгоды или социального эффекта программы в денежном выражении. При использовании данного метода возможна оценка результатов или социального эффекта в натуральных или условных единицах.
Сравнению двух названных методов посвящены работы Дж. Лезурна, М. Левина, И. Грамлича, Л. Якобсона и др. [1; 3; 12-14; 15, с. 25-27; 23; 33-36] Как отмечает Л. Якобсон, «применение метода анализа издержек и результативности недостаточно, когда требуется распределить ресурсы общественного сектора между различными направлениями деятельности... Такой анализ не позволяет дать обоснованный ответ на вопрос, в какую из сфер уместнее вложить дополнительные средства. В последнем случае требуется дать сопоставимые между собой оценки отдачи, которую общество получает от расходов в разных сферах» [30].
Необходимо отметить, что это утверждение может быть отнесено к случаям, когда в качестве оценки социального эффекта или результата используют частные показатели, выраженные в натуральных величинах. В то же время сегодня существуют различные модификации метода анализа издержек и результативности, в основе которых лежит использование общих показателей социального эффекта реализации целевых программ, их унификация или выражение в условных единицах.
Если рассматривать два названных метода, то к их общим недостаткам можно отнести:
— отсутствие учета конечного объема затрат на реализацию программы, так как при уточнении в течение года бюджета соответствующего уровня
затраты на программу могут изменяться;
— учет только социального эффекта от реализации программы, хотя возможен также экономический, экологический и организационный эффект.
При этом наибольший методологический интерес представляют первый и последний этапы оценки эффективности, связанные с оценкой социального эффекта и расчетом интегрального критерия. Именно на этих этапах возникают принципиальные различия при использовании метода анализа издержек и выгод и метода анализа издержек и результативности.
В первом методе оценка социального эффекта осуществляется в денежном выражении, так как интегральный критерий представляет аддитивную функцию (вычисление разности между оценкой социального эффекта и оценкой расходов на достижение этого эффекта требует, чтобы аргументы имели одинаковые единицы измерения).
Второй метод предполагает возможность измерения социального эффекта в немонетарной форме (натуральных или условных единицах) и использует мультипликативный вид интегрального критерия (расчет отношения расходов к достижению социального эффекта и оценка социального эффекта допускают возможность различия природы аргументов).
Таким образом, выбор формы интегрального критерия (аддитивной или мультипликативной) накладывает ограничение на вид аргументов, т. е. на форму оценки социального эффекта, так как расходы в обоих методах выражены в денежном эквиваленте.
В настоящее время в России необходимо разработать и принять закон о целевых программах. Он нужен для того, чтобы создать правовую базу эффективного взаимодействия государства и бизнеса при разработке и исполнении бюджетных целевых программ. Сейчас эти аспекты регламентируются постановлениями федерального правительства, субъектов Федерации, утверждаются законом о бюджете, в котором ежегодно предусматриваются объемы бюджетных ассигнований на финансирование целевых программ [18—20, 27].
После принятия закона целесообразно разработать универсальную (типовую) методику оценки эффективности программ с последующим утверждением ее постановлением Правительства Российской Федерации.
С учетом представленного в данной статье обзора существующих методов оценки эффективности бюджетных целевых программ можно реко-
мендовать следующие требования к содержанию такой методики.
1. Результаты от реализации бюджетных целевых программ должны поддаваться количественной оценке.
2. Методы должны содержать систему показателей для измерения результатов реализации программ и целевые значения, что позволит осуществлять оценку эффективности реализации программ.
3. В качестве основного должен выступать метод комплексной оценки эффективности целевых программ с суммированием эффектов от ее реализации.
4. Кроме того, должен проводиться регулярный контроль за выполнением целевых программ для определения степени достижения установленных для них значений. Применение подобной методики повысит качество разработки, исполнения и мониторинга программ. Таким образом, оценка эффективности общественных финансов означает упорядочение в виде единой системы с четко определенными характеристиками, логической структурой (субъект, объект, предмет, формы, средства, методы оценки) и процедурами осуществления.
Важнейшим методологическим элементом оценки являются категории, на базе которых формируются показатели (индикаторы) оценки эффективности использования бюджетных средств, качества жизни населения, финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств.
Предлагаемый подход отличается от существующих системой регулятивных принципов и аналитическим инструментарием оценки, включающим в себя формализованные и неформализованные методы оценки.
Рассмотренная методика и инструментарий оценки эффективности использования бюджетных средств позволяют усовершенствовать методику проведения финансового контроля государственных средств за счет конкретизации подходов к оценке эффективности использования бюджетных средств.
Список литературы
1. Адрианов М. Неэффективное использование бюджетных средств. Информация к размышлению // Бюджетные учреждения: ревизия и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2010. № 3.
2. Ананенко С. А. Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью аналитических возможностей БОР // Финансы. 2006. № 11.
3. Артюхин Р. Е. Повышать эффективность работы, результативность бюджетных расходов // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. № 14.
4. Аудит эффективности проектов, программ, изобретений и открытий. Новометрия, квали-метрия и сертификация продукции и производств / Минин Б. А., Радин В. Б., Серебрянников В. В. и др. М.: Экономика, 2008.
5. АфанасьевМ. П., КривоговИ. В. Модернизация государственных финансов. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2008.
6. Баранова И. В. Индикативный подход к оценке эффективности управления общественными финансами // Вестн. Том. гос. ун-та. 2008. № 8.
7. Баранова И. В. Нормативно-методические аспекты мониторинга эффективности и качества финансового менеджмента в общественном секторе экономики // Сибирская финансовая школа. 2008. № 6.
8. Баранова И. В. Применение аналитических процедур в оценке эффективности использования бюджетных средств // Сибирская финансовая школа. 2008. № 5.
9. Большой экономический словарь: под ред. А. Н. Азрилияна. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Институт новой экономики, 2002. 1280 с.
10. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010—2012 годах / Официальный сайт Администрации Президента РФ. URL: http://www.kremlin.ru/ acts/4187.
11. Виленский П. Л., Лившиц В. Н, Смоляк С. А. Оценка эффективности инвестиционных проектов. Теория и практика: учеб. пособие. 4-е изд., пе-рераб. и доп. М.: Изд-во «Дело» АНХ, 2008.
12. Гутцайт Е. М. Эффективность в финансовом контроле: методы оценки // Аудиторские ведомости. 2009. № 4.
13. Жуков В. А, Опенышев С. П. Государственный финансовый контроль. М., 1999.
14. Исакин М. А., Шакина Е. А. Подходы к мониторингу и оценке бюджетных целевых программ // Экономический анализ: теория и практика. 2008. № 10.
15. Калинина М. Пути повышения качества государственных услуг // Бюджет. 2007. № 1.
16. Качество и полезность в экономической теории и практике: м-лы междунар. науч.-практ.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
конф. 25—26 ноября 2004 г. Новосибирск: НГУ- 26. ЭУ, 2004. 179 с.
Коссов, В. В., Лившиц В. Н., Шахназаров А. Г. Методические рекомендации по оценке эф- 27. фективности инвестиционных проектов. М.: Экономика, 2000.
Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов 28. (вторая редакция): утв. Минэкономразвития России, Минфином России, Госкомитетом России по строительной, архитектурной и жилищной политике 21 июня 1999 г. М.: Эко- 29. номика, 2000. URL: http://www. innovbusiness. ru/pravo/DocumShow_DocumID_46843.html. О порядке разработки, утверждения, финан- 30. сирования и контроля за ходом реализации городских целевых программ в городе Москве: постановление правительства Москвы от 31. 17.01.2006 № 33-ПП.
О совершенствовании практики разработки и реализации городских целевых программ в городе Москве: постановление правительства 32. Москвы от 11.01.2005 № 3-ПП. Овсянников Л. Н. Ключевые проблемы формиро- 33. вания системы государственного финансового контроля // Финансовый журнал. 2010. № 1. Олейник А Административная реформа: незачет по качеству власти. URL: http://www. vedomosti. 34. ru/newspaper. article. shtml72006/ll/29/116666. Опенышев С. П. Теоретические и методические 35. основы оценки эффективности государственного финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2001. № 1 36. (37). URL: http://www/budgetrf.ru/Publications/ Schpalata/2001/bulletin/schpal1372001bull1- 37. 12.html.
Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www. minfin. ru. 38.
Официальный сайт Министерства экономического развития РФ. URL: http://www. economy.gov.ru.
Принципы управления общественными финансами на субнациональном уровне: сб. докл. / под ред. A. M. Лаврова. М.: Комкнига, 2005. 174 с. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами / под общ. ред. A. M. Лаврова. М: Министерство финансов РФ, 2007. 538 с.
Фадейкина Н. В. Модернизация финансового менеджмента в общественном секторе / Н. В. Фадейкина, Г. А. Фадейкин // Сибирская финансовая школа. 2008. № 3. Федеральные целевые программы России / Сайт «Федеральные целевые финансы». URL: http://fcp.vpk.ru.
Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов: учебник. М.: Наука, 1995. Drummond, M. F., Stoddart, G. L. Economic evaluation of health-producing technologies across different sectors: сan valid methods be developed? / Health Policy. 1995. № 33. Duguitt, D, Wilcox, S. J. Cost-benefit analysis for public sector decision makers. 1999. Gramlich, E. Benefit-cost analysis of government programs / Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1981. URL: http://www. econlib. org/library/Enc/ BenefitCostAnalysis. html. Lesourne, J. Cost-benefit analysis and economic theory. North-Holland, Amsterdam, 1975. Levin, H. M. Cost-effectiveness analysis /SAGE Publications, 2001. URL: http://www. msses. ru/ lib/fund/gifts/new_books2005.php. Levin, H. M. Cost-effectiveness. A primer / Beverly Hills, CA: Sage Publications, Inc., 1983. Scriven M. The Logic of Evaluation/ Inverness, CA: Edgepress, 1980. URL: http://jakemachina. com/0SSA/pdf/850_Scriven. pdf. Weiss, С. Evaluation research: methods for assessing program effectiveness / Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall Press, 1972.
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ !
Журналы Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
