CC BY
62Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления и пути ее совершенствования
Мельниковская Алена Олеговна,
ассистент кафедры государственного и территориального управления Санкт-Петербургского государственного экономического университета (СПбгЭУ), [email protected]
В статье рассмотрены вопросы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и пути ее совершенствования. Высказано предположение о необходимости применения более детализированной системы критериев и показателей для оценки. Автор приходит к выводу о том, что оценку эффективности можно реализовать посредством сравнительного анализа эффективности деятельности органов местного самоуправления на основании показателей муниципальных образований в динамике изменений по отраслям. Процедура оценки должна позволять находить межотраслевые закономерности и точки соприкосновения между различными областями социально-экономической системы. Выявлено, что недостатком федерального законодательства в области регулирования процедур оценки является отсутствие поправок на погрешности. Важной проблемой, не получившей разрешения, является включение в официальную методологию оценки неоднозначных показателей, не связанных с результативностью работы местной власти. Рассмотрены проблемные аспекты реализации оценки посредством опроса общественного мнения. Перспективным вектором работы по совершенствованию работы органов местного самоуправления является введение самооценки эффективности.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципалитет, эффективность, мониторинг, исполнительная власть, институт власти, общественный контроль
Местное самоуправление занимает важнейшую роль в сложной этнотерриториальной системе России. Органы местного самоуправления являют собой один из уровней публичной власти, причем они непосредственным образом взаимодействуют с населением муниципальных образований. Тесная связь системы органов местного самоуправления и народонаселения подчеркнута и законодателем: так, текст Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13] содержит описание более десятка механизмов участия населения в управлении территориями посредством работы на муниципальном уровне. Соответственно, представители органов местного самоуправления должны находиться в постоянном диалоге с общественностью, взаимодействуя при этом с высшим уровнем власти - государством. Государство, в свою очередь, определяет алгоритмы деятельности органов местного самоуправления - их нормативно-правовую основу, организацию, степень экономической самостоятельности. Подобная иерархическая двойственность и промежуточное положение органов местного самоуправления как медиатора между государством и населением приводит к сложности в организации их эффективной деятельности. В этой связи совершенно логично, что данный институт находится в состоянии постоянной трансформации; научно-исследовательские подходы к анализу его эффективности также постоянно меняются.
Среди множества изменений в работе органов местного самоуправления одной из наиболее важных положительных тенденций является их стремление к прозрачности и открытости к инициативам [7, с. 177]. Наряду с этим, деятельность органов местного самоуправления сталкивается со множеством сложностей и барьеров, снижающих эффективность принимаемых ими мер. Среди подобных препятствий исследователи, как правило, отмечают нехватку бюджетных средств, их неправильное распределение, дефекты в организации работы самих органов, недостаток открытости муниципалитетов к общественным инициативам, неиспользование всего спектра потенциала возможностей и полномочий местным самоуправлением. Эти и другие сложности порождают множество дискуссий как в научных, так и в правительственных кругах, что особенно актуально в современных условиях, ведь многие сферы и аспекты общественной жизни, контролируемые органами местного самоуправления, находятся в состоянии стагнации [9, с. 78].
Таким образом, спектр компетенций органов местной власти достаточно обширен, и российский законодатель предоставляет им возможность «развернуться» и самостоятельно регулировать множество сфер, но в реальной практике уровень эффективности работы данного уровня власти не всегда соответствует ожидаемому [9, с. 80]. В данной связи в современной научной
X X
о
го А с.
X
го т
о
м о м м
см см о см
о ш т
X
<
т О X X
литературе развернулись активные дискуссии о том, как, во-первых, комплексно и адекватно оценить эффективность работы органов местного самоуправления, и, во-вторых, о том, какие механизмы могут улучшить организацию деятельности местной власти.
Эффективность - непременная оценочная характеристикой практически любого вида человеческой деятельности [8, с. 95]. Проблематика эффективности управления отнюдь не нова - существует множество отечественных и зарубежных исследований, посвященных анализу деятельности субъектов и объектов управления, их функций в динамической системе социальных отношений [8, с. 95].
Безусловно, любая власть должна быть эффективной. Данный постулат порождает ряд вопросов:
(1) что именно включается в состав категории «эффективность власти»?
(2) какие компоненты могут представить реальную картину продуктивности власти и ее представителей?
(3) каким образом можно интегрировать разрозненные экономико-социальные показатели, косвенно подтверждающие эффективность/неэффективность власти в некий единый коэффициент, дающий общее представление о работе властных структур?
В обиходном сознании повышение эффективности работы органов власти отождествляется с сокращением расходов на ее «содержание»; такой подход, как справедливо указывает С. М. Бардакова, фокусируется лишь на «знаменателе» эффективности (расходы на содержание власти) и игнорирует «числитель» (результаты работы органов власти) [2, с. 98].
Сложность оценки работы органов власти обусловлена, помимо прочего, и тем, что само по себе управление - невероятно сложный конструкт, компоненты которого должны быть определенным образом упорядочены: к примеру, цели, которые ставит перед собой местная власть, должны исходить из имеющихся ресурсов, а результат деятельности, в свою очередь, есть итог рационального использования ресурсов и соответствия цели. Таким образом, оценка может основываться на соответствии результатов деятельности целям, на адекватности распределения ресурсов, на актуальности цели и многих других критериях.
А. А. Колосова говорит о том, что оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления, как правило, основывается на двух показателях: на том, что «делаются нужные вещи» (внешняя оценка), и на том, «насколько правильно делаются нужные вещи» (внутренняя оценка) [4, с. 39]. Каждый вид и уровень эффективности управления, справедливо отмечают Л. А. Пашин с соавт., «подлежит четкому описанию, выработке адекватных ему критериев и показателей, обоснованию методологии и методики их применения» [8, с. 95].
Необходимость оценивания работы структур местной власти была подтверждена и на законодательном уровне: в 2007 г. были приняты дополнения к Федеральному закону № 131ФЗ, установившие принципы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Законодатель, кроме того, зафиксировал список показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Были очерчены те сферы, где оценка является обязательной; в частности, речь идет об экономическом развитии подконтрольной территории, о здравоохранении, об образовании (дифференцированная оценка, реализуемая по
каждому из образовательных уровней), о показателях культурно-досуговой сферы, физической культуры и спорта, жилищного строительства, жилищно-коммунальной отрасли, энергосбережении и энергоэффективности [8, с. 96].
Анализ нормативно-правового массива и реальной управленческой практики показывает, что в России оценка эффективности деятельности органов самоуправления имеет особую специфику; помимо выше-обозначенных векторов реализации мониторинга и оценки, для нашей страны характерно сочетание как абсолютных, так и относительных показателей. Кроме того, оценка эффективности имеет объективно-субъективный характер: итоговое оценочное суждение в той или иной области управления формируется как за счет объективных, фактологических, количественных данных, так и на базисе субъективной оценки эффективности, реализуемой посредством опроса общественности [10, с. 314].
Подобный подход к оценке эффективности работы органов местного самоуправления имеет массу преимуществ и в целом соответствует мировому опыту, накопленному в данной области, но, при этом, передовыми такие технологии оценки назвать нельзя. По этой причине исследователи предлагают авторские методологии оценки, в том числе и те, которые могут быть потенциально зафиксированы в обновленном сегменте законодательного массива.
Одной из наиболее распространённых сегодня научных позиций является мнение о том, что для оценки каждой из отраслей управления требуется применять более детализированную систему критериев и показателей [12, с. 180]. Кроме того, высказываются мнения о том, что многие из показателей результативности органов местной власти априори не могут быть сведены к количественным показателям; следовательно, их оценка должна носить исключительно описательный характер.
При этом, цели развития социально-экономических систем носят разноплановый характер, могут быть долгосрочными и краткосрочными, обобщенными и специфичными, поэтому и процедуры оценки должны соответствовать характеру различных целей, а не «подгоняться» под ежегодные процедуры оценки.
Отчасти данную проблему удалось разрешить А. В. Краснову и Д. Х. Бадрутдиновой, которые представили и успешно апробировали новую методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, в основе которой - компаративный анализ показателей муниципальных образований по достигнутому уровню и динамике изменений по отраслям, выделенным для данных целей законодателем: здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт, ЖКХ, муниципального управления как такового. Сущность предложенной вышеотмеченными авторами системы расчета комплексного интегрального показателя заключается в построении упорядоченных рейтингов муниципальных районов и городских округов по показателям, отражающим достижения в отмеченных выше отраслях. Авторы вводят комплексный интегральный показатель посредством шкальной оценки 7 базовых интегральных показателей, 19 интегральных показателей и 109 частных показателей. При этом для каждой из сфер, исходя из специфики конкретной отрасли, разработаны собственные критерии, показатели, коэффициенты и расчетные формулы (что выгодно отличает
данную методику от унифицированного подхода, который сформулировал российский законодатель) [3, с. 321].
Оценка являет собой фундамент для дальнейших мер по совершенствованию систем местного самоуправления; в данной связи А. А. Колосова говорит о целесообразности проведения ретроспективного, текущего и перспективного анализов эффективности деятельности структур местного самоуправления [4, с. 39]. Кроме того, оценка должна не просто констатировать -она должна способствовать выявлению причин и факторов, влияющих на степень эффективности управления территорией (идентификация причин отклонений от плановых показателей, причин несоблюдения сроков). Методология оценки, кроме того, должна позволять ранжировать данные факторы в зависимости от степени их значимости (первостепенные/второстепенные), и, что немаловажно, позволять находить причинно-следственную связь между ними.
По нашему мнению, важно также уметь находить межотраслевые закономерности и находить точки соприкосновения между различными областями социально-экономической системы. В качестве примеров межотраслевых взаимосвязей приведем следующие: уровень эффективности системы образования региона (образовательный сектор) влияет на уровень трудоустройства (трудоустройство и занятость); загрузка работников сферы здравоохранения (трудоустройство и занятость) влияет на качество медицинского обслуживания (здравоохранение); степень следования предприятиями территории принципам экологической безопасности (производство) влияет на состояние природных ресурсов (природоохранная деятельность); уровень заработной платы (экономические показатели) определяет демографические тенденции (демография и качество жизни). На сегодняшний момент органы местного самоуправления, следуя предписаниям вышеотмеченного закона, измеряют показатели по разным сферам деятельности изолированно, что, безусловно, не позволяет оценить специфику и степень взаимовлияния факторов, детерминирующих эффективность работы органов власти.
По нашему мнению, оценке может быть подвергнут уровень профессионализма кадров, работающих в органах местного самоуправления, ведь от этого уровня, в конечном итоге, зависит качество управления. Данный вектор исследовательских разработок пока, к сожалению, не представлен в отечественных исследованиях, хотя в современной периодике и можно найти точечные эксперименты по оценке образованности управленцев в целом [1, с. 135].
На текущий момент федеральное законодательство и местные регламенты не учитывают возможность незначительных девиаций в точности оценочных показателей, хотя погрешность, даже самая малая, может привести к получению некорректного представления об эффективности структуры власти. Е. В. Корниенко и Ю. С. Павлик выражают схожий тезис: исследователи отмечают, что разнообразие источников сбора данных для оценки и гетерогенный характер показателей позволяют говорить о погрешности, возникающей при оценке результативности работы исполнительного органа местного самоуправления. Различия в демографии, природных и социальных условиях различных регионов России, различия в кадровом составе, уровне подготовки управленческих кадров, неадекватные современным
условиям методологии расчета частных показателей, до сих пор применяющиеся некоторыми муниципальными образованиями, - все это приводит к существенным вариациям и погрешностям при расчете эффективности местной системы самоуправления. Можно в данном контексте привести выводы, к которым приходят вышеотме-ченные авторы: (1) «наличие этих различий [между регионами] не учитывается методикой оценки результативности деятельности исполнительного органа местного самоуправления»; (2) «созданная система совершенно не учитывает того, как возник полученный результат» [5, с. 10].
К сожалению, население не всегда склонно оценивать качество власти, которая им управляет, а власть, в свою очередь, не всегда прилагает достаточно усилий для того, чтобы достигнуть поставленных целей; зачастую речь идет о поверхностном, формализованным выполнении плановых задач. Во многих (особенно периферийных - дистантных от столичного региона) структурах местного самоуправления наблюдается слабая ориентация органов муниципальной власти на конечный результат, что усугубляется пассивной удовлетворенностью или индифферентностью граждан «продуктами» деятельности местного самоуправления.
В подобных обстоятельствах у органов местной власти нет мотивации к совершенствованию процедур оценки; оценка эффективности самоуправления сегодня - это сбор информации об основных результатах деятельности муниципальных образований, изолированный от общего процесса управления; результаты оценки фактически не принимаются во внимание в течение следующих отчетных периодов. Частотна формализованная практика, которую мы условно назовем «оценка ради оценки», тогда как в идеальной ситуации, как указывают Е. В. Корниенко и Ю. С. Павлик, «система оценки эффективности должна являться звеном в общей цепи процесса управления эффективностью» [5, с. 10]. Формализация оценки привела и к тому, что органы власти, действуя в рамках официальной системы оценки эффективности, ставят основной целью формальное достижение показателей, а не действительное повышение эффективности работы.
Важной проблемой, не получившей разрешения до сих пор, является включение в официальную методологию оценки неоднозначных показателей, не связанных с результативностью работы местной власти (или указывающих на нее косвенно). А. О. Репей в качестве таковых называет показатель «доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории муниципального района», в отношении которого не может быть достигнуто абсолютное значение, так как на территориях муниципалитетов в любом случае будут локализированы участки, которые не могут стать объектами налогообложения. Данный показатель лишь отчасти определяется продуктивностью деятельности органов местного самоуправления, соответственно, производить оценку на основании данного показателя не вполне корректно [10, с. 317].
Как отмечено выше, важной положительной тенденцией в организации работы современных органов местного самоуправления является повышение уровня прозрачности и укрепление взаимодействия местной власти и жителей территории. В данной связи Федеральный закон [13] ввел также реализацию оценки посредством
X X
о
го А
с.
X
го т
о
м о м м
es es o es
o
Ш
m
X
<
m O X X
опроса общественного мнения, что, несомненно, представляет собой значимый шаг в модернизации властных институтов страны.
Общественный контроль выполняет две важные социальные функции: во-первых, он выступает средством мониторинга за соблюдением принципа господства права и, во-вторых, он способен предупреждать нарушения законности в деятельности органов исполнительной власти [7, с. 178-179]. Правовая фиксация общественного контроля, произошедшая в 2014 г., позволила жителям муниципальных образований использовать действенный инструментарий контроля за деятельностью органов местного самоуправления и муниципальных предприятий. Имплементация общественного контроля как метода мониторинга и оценки деятельности местной власти, по нашему мнению, являет собой индикатор начала новой эпохи государственного управления - эпохи, когда граждане смогут принимать реальное участие в государственном decision-making.
В данной связи процедурам реализации общественного контроля следует уделить особое внимание. Несмотря на то, что общественный контроль, можно сказать, - новация в отечественном пространстве, многие исследователи уже отмечают некоторые дефекты в его реализации. Как отмечено выше в тексте статьи, оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления имеет объективно-субъективную двойственность, так как формируется на основе фактологической количественной информации по отраслям (объективный аспект оценки) и на основе опроса общественного мнения (субъективный аспект). Недостатки оценочной методологии наблюдаются в обоих компонентах оценки, но, по нашему мнению, именно субъективный аспект представляет собой «слабое звено» в методике оценки эффективности местной власти. В частности, до сих пор не выработано механизма, который позволил бы обеспечить достоверность результатов опроса; ответы респондентов не всегда можно отождествить с реальной удовлетворенностью населения работой местной власти. Е. В. Корниенко и Ю. С. Павлик приводят весьма показательные примеры: гражданин, столкнувшийся хотя бы раз с невозможностью попасть на прием, отказом от помощи (даже мотивированным, аргументированным и законным), затягиванием бюрократических процедур будет обобщенно-негативно оценивать всю работу структур местной власти [5, с. 10].
Перспективным вектором работы по совершенствованию работы органов местного самоуправления является введение самооценки эффективности. В отечественной управленческой парадигме данное средство пока не используется, хотя в странах Запада оно является привычным на всех уровнях государственного и местного управления. Речь идет о методологии Common Assessment Framework и концепции New Public Management [6, с.29], которая базируется на использовании критериев по направлениям, принимаемым во внимание при оценке деятельности органов муниципального управления. Широкого распространения данная методология в России по ка не получила, хотя уже имеется некоторый опыт точечного внедрения данной процедуры (к примеру, в органах местного самоуправления Ивановской области [11, с. 75]). Можно предположить, что данная процедура будет получать дальнейшее распространение (хотя для этого ее потребуется адаптировать к отечественным условиям).
Таким образом, оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления - важный, интересный и дискуссионный вопрос науки и управленческой практики. Обзор и анализ современных теоретических исследований и прикладных разработок позволили выделить следующие векторы совершенствования процедур оценки:
1) разработка более детализированной системы критериев и показателей для каждой из отраслей;
2) внедрение методологии, позволяющей производить компаративный анализ показателей муниципальных образований;
3) проведение ретроспективной, текущей и перспективной оценки;
4) нахождение межотраслевых закономерностей в рамках проведения оценки;
5) введение методологий, учитывающих погрешности;
6) исключение из перечня расчетных параметров показателей, не связанных с результативностью работы местной власти.
7) модернизация процедур общественного контроля;
8) введение самооценки эффективности.
Литература
1. Агибалова, О. Ю. Полномочия и возможности органов местного самоуправления сельских поселений: перспективы и риски / О. Ю. Агибалова, О. Н. Торуба-рова // РСЭУ. - 2020. - №1 (48). - С. 130-136.
2. Бардакова, С. М. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления / С. М. Бардакова // Известия БГУ. - 2011. - №3. - С. 98.
3. Краснов, А. В. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления / А. В. Краснов, Д. Х. Бадрутдинова // Вестник Казанского технологического университета. - 2011. - №20. - С. 320-327.
4. Колосова, А. А. К вопросу об эффективности деятельности органов местного самоуправления / А. А. Колосова // Инновационная экономика: информация, аналитика, прогнозы. - 2013. - №1-2. - С. 39-40.
5. Корниенко, Е. В. Управленческие инновации в оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления / Е. В. Корниенко, Ю. С. Павлик // Вестник ТИУиЭ. - 2020. - №1 (31). - С. 9-14.
6. Маркварт, Э. CAF: модель управления качеством для организаций публичной сферы / Э. Маркварт, Д. В. Маслов, Т. Б. Лаврова // Государственная служба. -2020. - №5 (127). - С. 26-31.
7. Михеев, Д. С. Трансформации в местном самоуправлении и общественный контроль / Д. С. Михеев // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». -2020. - №2 (22). - С. 176-182.
8. Пашин, Л. А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления / Л. А. Пашин, О. А. Судорогин, Н. В. Никитина // Среднерусский вестник общественных наук. - 2014. - №3 (33). - С. 95-100.
9. Пирметова, С. Я. Проблемы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования / С. Я. Пирметова, К. Т. Рагимханова // Образование. Наука. Научные кадры. - 2022. - №1. -С. 78-80.
10. Репей, А. О. Мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления как ин-
струмент повышения качества муниципального управления (на примере Белгородской области) / А. О. Репей // Власть. - 2021. - №5. - С. 313-319.
11. Рябцев, Н. В. Организация самооценки деятельности органов местного самоуправления как инструмент повышения уровня ее эффективности / Н. В. Рябцев // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 5: Экономика. - 2020. - №2 (260). - С. 71-78.
12. Фатхуллина, И. М. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления / И. М. Фатхуллина // Изв. Сарат. ун-та Нов. сер. Сер. Экономика. Управление. Право. - 2017. - №2. - С. 177-184.
13. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. № 40. Ст. 3822.
Assessment of the efficiency of the activities of local self-government
bodies and methods of its improvement Melnikovskaya A.O.
St. Petersburg State University of Economics
The article analyses the issues of assessing the effectiveness of the activities of local governments and ways to improve it. It has been suggested that it is necessary to use a more detailed system of criteria and indicators for evaluation. The author comes to the conclusion that the assessment of efficiency can be implemented through a comparative analysis of the effectiveness of the activities of local governments based on the indicators of municipalities in the dynamics of changes by industry. The assessment procedure should allow to find intersectoral patterns and points of contact between different areas of the socio-economic system. It is stated that the lack of corrections for errors is the lack of federal legislation in the field of regulation of assessment procedures. An important issue that has not been resolved yet is the inclusion in the official methodology for assessing certain ambiguous indicators that are not related to the performance of local authorities. The problematic aspects of the implementation of the assessment through a public opinion poll are considered. A promising vector of work to improve the work of local governments is the introduction of self-assessment of efficiency.
Keywords: local self-government, municipality, efficiency, monitoring,
executive power, institute of power, public control References
1. Agibalova, O. Yu. Powers and opportunities of local self-government
bodies of rural settlements: prospects and risks / O. Yu. Agibalova, O. N. Torubarova // RSEU. - 2020. - No. 1 (48). - S. 130-136.
2. Bardakova, S. M. Evaluation of the effectiveness of local self-government
bodies / S. M. Bardakova // Izvestiya BSU. - 2011. - No. 3. - S. 98.
3. Krasnov, A.V., Badrutdinova D.Kh. Evaluation of the effectiveness of local
government activities // Bulletin of the Kazan Technological University. -2011. - No. 20. - S. 320-327.
4. Kolosova, A. A. To the question of the efficiency of local self-government
bodies / A. A. Kolosova // Innovative economy: information, analytics, forecasts. - 2013. - No. 1-2. - S. 39-40.
5. Kornienko, E. V. Management innovations in assessing the effectiveness
of local governments / E. V. Kornienko, Yu. S. Pavlik // Bulletin of TIUE.
- 2020. - No. 1 (31). - P. 9-14.
6. Markvart, E. CAF: a quality management model for public sector
organizations / E. Markvart, D. V. Maslov, T. B. Lavrova // Public Service.
- 2020. - No. 5 (127). - S. 26-31.
7. Mikheev, D. S. Transformations in local self-government and public control
/ D. S. Mikheev // Bulletin of the Mari State University. Series "Historical Sciences. Legal Sciences". - 2020. - No. 2 (22). - S. 176-182.
8. Pashin, L. A. Evaluation of the effectiveness of local self-government
bodies / L. A. Pashin, O. A. Sudorogin, N. V. Nikitina // Central Russian Bulletin of Social Sciences. - 2014. - No. 3 (33). - S. 95-100.
9. Pirmetova, S. Ya. Problems of improving the activities of local governments
in the field of education / S. Ya. Pirmetova, K. T. Ragimkhanova // Education. The science. Scientific personnel. - 2022. - No. 1. - S. 78-80.
10. Repey, A. O. Monitoring the effectiveness of local governments as a tool to improve the quality of municipal government (on the example of the Belgorod region) / A. O. Repey // Power. - 2021. - No. 5. - S. 313-319.
11. Ryabtsev, N.V. Organization of self-assessment of local self-government bodies as a tool to increase its effectiveness / N.V. Ryabtsev // Bulletin of the Adyghe State University. Series 5: Economy. - 2020. - No. 2 (260).
- S. 71-78.
12. Fatkhullina, I. M. Evaluation of the effectiveness of local governments / I. M. Fatkhullina // Izv. Sarat. University Nov. ser. Ser. Economy. Control. Right. - 2017. - No. 2. - S. 177-184.
13. Federal Law of October 6, 2003 No. 131-FZ "On the General Principles of Organizing Local Self-Government in the Russian Federation" // SZ RF. No. 40. Art. 3822.
X X
о
го А с.
X
го m
о
м о м м
