CC BY
54
DOI 10.24412/2227-7315-2022-3-92-99
УДК 342.92
Б.А. Медведев
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ
Введение: актуальность статьи связана с необходимостью повышения эффективности государственного управления на основе внедрения качественных механизмов ее оценки, для поиска которых целесообразно обращение к законодательству зарубежных стран, где данные механизмы получили нормативное закрепление. Цель: выявить основные подходы к нормативно-правовому установлению механизмов оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в иностранных государствах и определить возможные контуры работы российского законодателя в соответствующем направлении. Методологическая основа: общие и частные научные методы познания объективной действительности, к которым относятся анализ, синтез, абстрагирование, формально-юридический, сравнительно-правовой и иные методы научного познания. Результаты: установлены и охарактеризованы практики иностранных государств в сфере нормативной регламентации оценки эффективности деятельности органов государственного управления. Вывод: выявленный в результате проведенного исследования подход, который выражен в принятии закона, содержащего общие принципы, критерии и порядок оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, мог бы быть полезен для совершенствования отечественной нормативной базы, поскольку существующее разрозненное законодательное и подзаконное регулирование без установления порядка реальной оценки эффективности работы федеральных органов государственного управления не способствует успешному реформированию последнего.
Ключевые слова: оценка эффективности, органы исполнительной власти, государственное управление, зарубежные государства, законодательство.
B.A. Medvedev
ASSESSMENT OF THE EFFECTIVENESS OF EXECUTIVE AUTHORITIES UNDER THE LEGISLATION OF FOREIGN COUNTRIES
Background: relevance of the article is associated with the need to improve public administration efficiency through the introduction of qualitative mechanisms for its evaluation, to find which it is advisable to refer to the legislation of foreign countries, where these mechanisms have been enshrined in law. Objective: to identify the main approaches to the normative-legal establishment of mechanisms to assess the effectiveness of executive authorities in foreign countries and to determine the possible contours of
© Медведев Богдан Александрович, 2022
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: bagm331@icloud.com © Medvedev Bogdan Aleksandrovich, 2022 92 Рostgraduate student of the Department of Administrative and Municipal Law (Saratov State Law Academy)
the work of the Russian legislator in the relevant direction. Methodology: general and particular scientific methods of cognition of objective reality, which include analysis, synthesis, abstraction, formal legal, comparative legal and other methods of scientific cognition. Results: established and characterized the practices of foreign countries in the field of normative regulation of performance evaluation of public administration. Conclusion: the approach identified as a result of the study, which is expressed in the adoption of a law containing general principles, criteria and procedure for evaluating the effectiveness of the executive power bodies, could be useful for improving the domestic regulatory framework, since the existing patchwork of legislative and sub-legislative regulation without establishing a procedure for real assessment of the effectiveness of federal public administration bodies does not contribute to the successful reform of the latter.
Key-words: efficiency assessment, executive authorities, public administration, foreign countries, legislation.
Эффективность деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровней является ключевым параметром их функционирования, поскольку от нее зависит поступательное развитие всех областей, отраслей и сфер государственного управления. Одной из основных задач административно-правовой политики государства является определение путей совершенствования законодательства, регулирующего деятельность органов исполнительной власти, с тем чтобы закрепить алгоритм оценивания результатов реализации их полномочий, путей и средств достижения поставленных перед ними целей. Подходы, вырабатываемые в науке административного права, играют здесь определяю- ш щую роль, способствуя поиску путей организации эффективного воздействия и государства на экономику [1, с. 183] и иные области. а
Длительное время в нашем государстве нормативно устанавливались лишь о полномочия (права и обязанности) органов государственного управления и их о должностных лиц, на основе практики осуществления которых можно было о судить о результативности их функционирования. Однако эти полномочия лишь а показывают предметную сторону деятельности органов исполнительной власти, в обеспечивая реализацию их функционального предназначения. Получили рас- о пространение различные аналитические отчеты, статистические материалы, Ю формируемые соответствующими органами, отражающие факт применения ими | тех или иных правовых норм. Часто результаты деятельности субъектов госу- К дарственного управления излагаются в утверждаемых ими документах страте- а гического планирования с указанием в них дальнейших перспектив улучшения | тех областей жизни социума, в которых они реализуют свою компетенцию. В то и же время возникают вопросы о достаточности такого подхода, о том возможно № ли на основе каких-либо заранее не утвержденных количественных показателей 31 оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти, а также о ) том, может ли служить подобным индикатором достижение запланированных 2 количественных ориентиров?
Нельзя сказать, что оценка эффективности деятельности субъектов государственного управления в нашей стране не была предметом научных изысканий, но подобные исследования проводились в области, в первую очередь, экономических и социологических наук, не отражаясь на содержании законодательства. Лишь в ХХ! веке в контексте административной реформы стали приниматься 93
нормативные правовые акты, содержащие словосочетание «оценка эффективности», для определения социальной полезности органов публичного управления, наличия или отсутствия качественных улучшений руководимых ими областей, отраслей и сфер функционирования социума. Вместе с тем подобное регулирование носит разрозненный и фрагментарный характер, охватывая низовые уровни публичного управления — региональное и муниципальное. В настоящее время актуально дальнейшее административное реформирование государственного аппарата для внедрения инструментов качественного управления [2, с. 148].
Указанными обстоятельствами определяется необходимость поиска путей совершенствования нормативной регламентации оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. Одним из возможных вариантов развития отечественного законодательства в этом направлении является частичное, адаптированное под российские реалии и отечественную правовую систему, заимствование опыта зарубежных государств. Для этих целей необходимо также учитывать результаты современных исследований отечественных специалистов в области теории государственного управления [4, с. 166-172] и политологии [5, с. 47-57], которыми была подвергнута анализу зарубежная практика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Оценка эффективности государственного управления далеко не во всех государствах включена в предмет законодательного регулирования. Нередко нормативные акты содержат декларативные положения об эффективности, не отражая механизмов ее оценки. К примеру, в законодательстве ряда государств Латинской Америки реализован системный подход к нормативно-правовому регулированию государственного управления, а его эффективность рассматривается в качестве одного из основных его атрибутов, но механизмы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти не проработаны.
В Мексиканских Соединенных Штатах еще в 1976 г. был принят Органический закон о федеральном государственном управлении (в ред. от 5 апреля 2022 г.)1. Его концепция подразумевает регламентацию как основ организации федерального государственного управления, так и правоотношений в различных его отраслях и сферах. Эффективность рассматривается мексиканским законодателем как один из принципов деятельности федеральных органов исполнительной власти и их нижестоящих территориальных структур, как неотъемлемое свойство процесса государственного управления. В этом ключе использование прилагательного «эффективный» охватывает весь текст закона, показывая необходимость «эффективной борьбы с бедностью», «эффективного функционирования морских и речных портов», «эффективных государственных закупок», «эффективного производства и использования энергии» и т.д. Однако никаких общих правил и механизмов определения эффективности деятельности субъектов государственного управления законодателем не сформулировано, что вряд способствует достоверному установлению достижения целей управления.
Законодательство с похожим названием действует и в Боливарианской Республике Венесуэла — Органический закон о государственном управлении от
1 См.: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal el 29 de diciembre de 1976 (Última reforma publicada DOF 05-04-2022) // Официальный сайт Генерального конгресса Мексиканских Соединенных Штатов. URL: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LOAPF.pdf (дата 94 обращения: 15.04.2022).
17 ноября 2014 г.1, в котором принцип эффективности распространяется как на государственное управление в целом, так и на распределение и использование государственных ресурсов (ст. 19, 20). Постулируется необходимость эффективного выполнения целей и задач, установленных президентом в актах стратегического планирования. Ответственными за это являются центральные органы государственного управления, губернаторы и мэры сообразно их компетенции. Эффективность при использовании государственных ресурсов предполагает, в том числе задействование механизма аутсорсинга: если деятельность частноправовых субъектов позволяет более эффективно выполнять присущие органам государственного управления функции, то им следует такие функции передавать, за исключением полномочий по контролю, надзору и оценке результатов реализации переданных функций. Экономическая эффективность государственного управления также определяется тем, чтобы административные органы не расходовали более высокую долю бюджета, выделяемого на соответствующую отрасль или сферу, чем это предусмотрено. В этих целях субъекты исполнительной власти на основе предварительного экономического исследования и наиболее эффективных для той или иной отрасли или сферы показателей должны определять предельные расходы финансовых ресурсов. В то же время в последующих положениях данного закона принцип эффективности не подкрепляется обеспечительными механизмами, позволяющими оценить достижение соответствующего состояния государственного управления.
Наиболее развитым в части регулирования оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти оказалось законодательство ряда государств англосаксонской системы права, а также иные принимаемые ими правовые акты. В США 3 августа 1993 г. был издан Закон об эффективности и результатах работы правительства (в ред. от 4 января 2011 г.)2, требующий, чтобы независимые агентства правительства решали задачи управления эффективностью, такие как: постановка целей, измерение результатов функционирования и ведение отчетности о совершенствовании деятельности.
В соответствии с дополнениями 2011 г. усилена оценка эффективности федерального правительства США, обязанного установить цели деятельности для определения уровня эффективности в течение года, на который рассчитывается план, и верстается план финансового года для каждой из приоритетных целей. При этом в плане деятельности федерального правительства должны быть определены агентства и организации, программные мероприятия, финансовые расходы и другие меры, способствующие достижению каждой цели федерального правительства в течение текущего финансового года. Для реализации каждой цели деятельности оно обязано назначить ведущего правительственного чиновника, который будет нести ответственность за координацию усилий по достижению цели; установить общие показатели эффективности федерального правительства с ежеквартальными целевыми показателями, которые будут использоваться при оценке общего прогресса в достижении каждой цели деятельности федерального
1 См.: Ley Orgá nica de la Administración Pública de fecha 17 de noviembre de 2014. URL: http://www.conatel.gob.ve/wp-content/uploads/2015/02/Ley-Org%C3%A1nica-de-Administraci%C3%B3n-P%C3%BAblica.pdf (дата обращения: 15.04.2022).
2 См.: The Government Performance and Results Act of 1993 (GPRA) // Официальный сайт Конгресса США. URL: https://www.congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/2142/ text?overview=closed (дата обращения: 16.04.2022). 95
правительства и индивидуального вклада каждого агентства или организации в полученный результат. Правительству также надлежит определять основные проблемы управления, которые являются общегосударственными или сквозными по своему характеру, и составлять планы по их решению с указанием соответствующих целей, показателей эффективности и основных этапов реализации этих планов.
Агентства должны составлять стратегические планы, планы повышения эффективности работы и проводить анализ пробелов в своих проектах. Последняя редакция указанного закона усилила требования к осуществлению агентствами стратегического планирования, сроки которого увязаны со сроком полномочий президента США. Основным документом агентства является стратегический план, который должен содержать: 1) всеобъемлющее заявление о миссии агентства, охватывающее основные его функции и полномочия; 2) общие цели и задачи, включая цели, ориентированные на конечный результат; 3) описание способов достижения приоритетных целей федерального правительства; 4) описание порядка выполнения целей и задач, включая описание операционных процессов, навыков и технологий, а также человеческих, финансовых, информационных и других ресурсов, необходимых для достижения этих целей и задач, описание направлений взаимодействия агентства с другими агентствами для достижения собственных целей и задач и приоритетных целей федерального правительства; 5) выявление внешних по отношению к агентству и неподконтрольных ему факторов, которые могут существенно повлиять на реализацию общих целей и задач; 6) описание методик оценивания, используемых при установлении или а пересмотре общих целей и задач, с определением графика проведения оценочных
0 „
? мероприятий; и др.
а Особенности подхода законодателя США к регламентации оценки эффектив-
| ности деятельности органов исполнительной власти состоят в том, что:
1 1) оценке подлежит эффективность деятельности федерального правительства | в целом без учета частных показателей работы ключевых правительственных I органов — исполнительных департаментов (министерств). Основные механизмы
§ оценивания эффективности рассчитаны на независимые агентства, за исклю-
ф
| чением ЦРУ, органов почтового управления и Счетной палаты правительства. § Таким образом, правилами об оценке эффективности охвачено не каждое звено
системы центральной исполнительной власти; | 2) оценка эффективности в большей степени ориентирована на обеспечение
| надлежащего функционирования «сервисного государства», о чем говорят основ-& ные используемые в законе определения понятий. Так, «уровень обслуживания | клиентов» предполагает оценку предоставления услуг покупателю, клиенту, ё гражданину или другому получателю, которая может включать оценку качества, § своевременности их оказания и удовлетворенности перечисленных субъектов. | «Показатель эффективности» означает соотношение запрограммированных | параметров деятельности агентств (таких как финансовые затраты или часы, отработанные сотрудниками) с полученными количественными результатами, связанными с оказанием услуг или поставкой продукции, и иными результатами;
3) основной функцией государственного управления, обеспечивающей повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, является планирование — стратегическое планирование и планирование эффективности. 96 Первое определяется стратегическими долгосрочными планами, а второе —
промежуточными (годовыми планами, ежеквартальными целевыми показателями), реализация которых обеспечивает достижение стратегических целей управления;
4) оценка эффективности основана на сочетании внутреннего и внешнего контроля. Внутренний контроль в каждом агентстве осуществляют главный операционный директор и должностные лица по повышению эффективности. Первый является заместителем руководителя агентства и организует улучшение работы агентства и достижение его миссии и целей за счет задействования механизмов стратегического планирования и планирования эффективности, анализа, регулярной оценки прогрессивных изменений и использования информации об эффективности для улучшения последующих результатов. Ему подчиняются должностные лица по повышению эффективности, которые оказывают ему консультативную поддержку, помощь в проведении регулярных обзоров деятельности агентства, включая ежеквартальные обзоры эффективности, в доведении до сведения руководителей, специалистов и иных сотрудников агентства соответствующей информации. Внешний контроль осуществляется Советом по повышению эффективности, состоящим из заместителя директора Административно-бюджетного управления (председатель Совета), должностных лиц по повышению эффективности каждого агентства и других лиц по усмотрению председателя. Помимо контрольных полномочий, состоящих в оценке реализации требований к планированию, отчетности и использованию информации о результатах деятельности, Совет способствует обмену между агентствами практиками, которые привели к повышению эффективности деятельности;
5) обеспечивается открытость информации об оценке эффективности деятельности федерального правительства и агентств, предполагающая необходимость размещения всей информации о результатах реализации стратегических планов и планов повышения эффективности в сети Интернет и ее ежеквартального обновления.
В Канаде механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти не возведен в ранг закона. Тем не менее правительством Канады на уровне стратегического планирования меры по его формированию предпринимаются. В настоящее время действует Программа управления эффективностью 2018 г.1, которая рассчитана на руководителей высшего звена в министерствах. Одна из ее основных целей состоит в создании основы, в рамках которой может применяться последовательный и справедливый подход к управлению эффективностью. Руководители высшего звена участвуют в повышении эффективности работы министерств на основании соглашения об эффективности, заключаемого с секретарем Тайного совета. Содержащиеся в нем обязательства показывают приоритетные области деятельности министерства в течение рабочего цикла в связке с планами работы данного органа. Они должны быть достижимы, ориентированы на результат и поддаваться измерению или иметь наглядное выражение. Каждое обязательство должно сопровождаться соответствующими показателями эффективности, представляющими собой данные, на основе которых можно определить, выполняются ли обязательства и насколько хорошо. На их основе формируется отчетность в конце рабочего цикла. Практика Канады является
1 См.: Performance Management Program // Официальный сайт Правительства Канады. URL: https://www.canada.ca/en/privy-council/programs/appointments/governor-council-appointments/ performance-management/senior-public-servants.html (дата обращения: 16.04.2022).
одним из примеров смещения акцентов в оценке результативности деятельности органов исполнительной власти на уровень руководства, поскольку именно от него зависит эффективность государственного управления [3, с. 179].
В Содружестве Австралии действует Закон о государственном управлении, эффективности и подотчетности 2013 г.1, предназначение которого состоит в установлении механизма обеспечения эффективности в деятельности субъектов государственного управления, ее соответствия высоким стандартам, правильного использования государственных ресурсов. Он затрагивает вопросы эффективности не только центрального государственного управления, но и органов исполнительной власти субъектов Содружества Австралии. В нем имеется целый раздел, посвященный эффективности деятельности последних. В основе системы оценки эффективности здесь также находится планирование. Подотчетный орган субъекта Содружества должен подготовить корпоративный план, передать его ответственному министру и министру финансов и опубликовать его. В корпоративном плане должно быть указано, как деятельность органа будет способствовать достижению приоритетов и целей правительства Содружества. Если у органа есть нижестоящие структуры, корпоративный план должен распространяться и на них. Подотчетный орган субъекта Содружества должен подготавливать годовые отчеты о результатах своей деятельности в предельно короткий срок после окончания каждого отчетного периода и представлять их в парламент. Годовые отчеты об эффективности должны содержать информацию о результатах деятельности субъекта в части достижения его целей. Помимо парламента субъектами контроля в отношении отчетов являются ответственный министр Содружества, а по финансовой его части — министр финансов Содружества.
Зарубежный опыт показывает наличие разных вариантов регулирования эффективности деятельности органов исполнительной власти. Возможно принятие законов о государственном управлении, в которые включаются положения, направленные на обеспечение эффективности деятельности органов исполнительной власти и ее оценки. Однако большая детализация правового регулирования соответствующих правоотношений достигается посредством принятия специального законодательства, как это сделано в США. В целом зарубежная практика подлежит критической оценке и сопоставления с российскими реалиями, прежде чем быть использованной для совершенствования отечественного законодательства. Некоторые подходы неприменимы, например, установление обязанности органов исполнительной власти консультироваться с законодательным органом и его специальными комитетами по вопросам содержания планов повышения эффективности (по законодательству США), поскольку заимствование такой практики могло бы означать расширение конституционных полномочий законодательного органа. Подход, выраженный в принятии закона, содержащего общие принципы, критерии и порядок оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, мог бы быть полезен для совершенствования отечественной нормативной базы, поскольку существующее разрозненное законодательное и подзаконное регулирование без установления порядка реальной оценки эффективности работы федеральных органов государственного управления не способствует успешному реформированию последнего.
1 См.: Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 // Федеральный регистр законодательства Австралии. URL: https://www.legislation.gov.au/Details/C2013A00123 (дата обращения: 16.04.2022).
Библиографический список
1. Васянина Е.Л. Финансово-правовые и административно-правовые аспекты регулирования экономики // Правовая политика и правовая жизнь. 2021. № 3.1. С. 182-193.
2. Глазунова И.В. Правовое регулирование современных форм и методов достижения целей административного реформирования // Правовая политика и правовая жизнь. 2021. № 4. С. 146-153.
3. Еремина О.Ю. Правовые критерии результативности деятельности органов исполнительной власти в зарубежных странах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. № 6. С. 179-187.
4. Мандриченко АД. Зарубежный опыт оценки эффективности деятельности органов государственного управления на региональном уровне // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ. 2019. № 14. С. 166-172.
5. Хахунова А.К. Развитие практик оценки эффективности управления: мировые тренды и опыт США // Мировая экономика и международные отношения. 2015. № 2. С. 47-57.
References
1. Vasyanina E.L. Financial-Legal and Administrative-Legal Aspects of Economic Regulation // Legal policy and legal life. 2021. No. 3.1. Р. 182-193.
2. Glazunova I.V. Legal Regulation of Modern Forms and Methods of Achieving the Goals of Administrative Reform // Legal policy and legal life. 2021. No. 4. Р. 146-153.
3. Eremina O.Yu. Legal Criteria for the Effectiveness of the Activities of Executive Authorities in Foreign Countries // Journal of Foreign Legislation and Comparative Jurisprudence. 2012. No. 6. Р. 179-187.
4. Mandrichenko A.D. Foreign Experience in Evaluating the Effectiveness of Public Administration Bodies at the Regional Level // Scientific notes of the Tambov branch of ш RoSMU. 2019. No. 14. Р. 166-172. н
s
5. Akhunova A.K. Development of Management Efficiency Assessment Practice: Global а Trends and US Experience // World Economy and International Relations. 2015. No. 2. т Р. 47-57. К
О
д
т
5
д
а
д
№
ю
UJ
4
)
2
