Оценка эффективности бюджетных расходов на общее образование Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Финансы образования

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ БюДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ОБщЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ

и. в. костенко

Кафедра «Финансы» новосибирского государственного университета

экономики и управления

Одним из приоритетных направлений социально-экономического развития российской Федерации на ближайшую перспективу является развитие образования, так как в современном мире главным фактором развития страны, ее конкурентоспособности на международном рынке являются уровень и качество образования населения. Международные исследования в области школьного образования показали значительное ухудшение уровня общего образования в нашей стране, несмотря на возрастающий объем финансирования этой отрасли, что говорит о неэффективном использования направляемых в данную сферу бюджетных средств.

Бюджетная реформа, начавшаяся в нашей стране с 2004 г., имеет следующую цель: повысить эффективность и экономичность расходов бюджетов всех уровней, в том числе расходов на образование. По оценкам Минфина россии, около 30 % всех бюджетных средств на данный момент расходуются неэффективно.

Особенно актуальной задача оценки эффективности расходов становится на фоне разграничения расходных обязательств, когда местным органам власти Бюджетный кодекс (Бк рФ) предоставляет достаточно широкие полномочия по регулированию своего бюджетного процесса.

В современных условиях принципы планирования и финансирования в соответствии с достигаемыми результатами внедряются во многих субъектах рФ. Однако большинство методик направлено на оценку эффективности использования средств на уровне отдельных министерств и ведомств. на уровне же получателей бюджетных средств процесс планирования и финансирования по-прежнему в основном базируется на принципе

«от достигнутого», что не гарантирует эффективности использования выделяемых ресурсов с точки зрения реализации комплекса целей государственной политики и максимального удовлетворения потребностей населения.

к такому выводу автор статьи пришел в результате анализа системы финансирования общеобразовательных учреждений на примере г. новосибирска.

Анализ состава и структуры расходов отдельных общеобразовательных учреждений г. новосибирска показал следующее.

1. структура расходов общеобразовательных учреждений относительно стабильна. наибольший удельный вес (от 55 до 91 %) занимают расходы на оплату труда и расходы на приобретение услуг, в частности коммунальные расходы (от 15 до 25 %). доля капитальных расходов в большинстве учреждений в общей структуре расходов составляет менее 1 %. В некоторые периоды вообще не осуществлялось финансирование этих статей расходов. Это говорит о недостаточном и неравномерном финансировании общеобразовательных учреждений.

2. Первоначально утвержденные суммы расходов в сметах общеобразовательных учреждений существенно отличаются от аналогичных показателей в отчетах об исполнении смет расходов, что свидетельствует о невысоком качестве планирования необходимых расходов.

3. Утвержденные суммы расходов в сметах после их уточнений в течение года отличаются от сумм кассовых расходов (причем как в меньшую, так и в большую сторону) по отдельным статьям, что свидетельствует о низком уровне исполнения финансовых планов общеобразовательных учреждений.

4. В процессе планирования и финансирования однотипных общеобразовательных учреждений отсутствует единый подход. на практике сумма финансирования, выделяемая конкретному бюджетному учреждению, может зависеть от субъективных факторов (личностных отношений и т. д.).

5. расчетный объем финансирования бюджетной услуги или деятельности бюджетного учреждения не зависит от результатов оказания услуги или его деятельности, от качества оказываемых услуг и выполняемых функций.

кроме того, проведенный автором корреляционный анализ показал отсутствие связи между объемом финансирования, выделяемого конкретному образовательному учреждению, и основными производственными показателями — количеством обучающихся и классов.

таким образом, применяемые методы планирования и финансирования общеобразовательных учреждений не позволяют точно рассчитать объема средств, необходимых образовательному учреждению для качественного оказания образовательных услуг. кроме того, система отчетности общеобразовательных учреждений сформирована таким образом, что позволяет провести оценку лишь целевого использования бюджетных средств, но не эффективность бюджетных расходов.

В современных условиях развития сферы государственных финансов актуальной представляется разработка методики оценки эффективности бюджетных расходов, которую могли бы использовать органы государственной и муниципальной власти всех уровней. Методика должна способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств в процессе управления расходной частью бюджета, а стимулировать повышение качества оказываемых бюджетных услуг.

на наш взгляд, основы обеспечения эффективного использования бюджетных средств заложены в подходе к рассмотрению сущности бюджетных расходов. современное бюджетное законодательство рассматривает расходы бюджета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

изучение литературы, посвященной государственным и муниципальным финансам, позволяет выделить две основные точки зрения по определению сущности бюджетных расходов, а именно:

1) расходы представляются как затраты финансовых ресурсов, аккумулированных на соответствующем уровне бюджетной системы [3, 5, 7].

данная точка зрения представляется нам слишком узкой, так как понятие «затраты» применительно к расходам бюджета можно употреблять лишь в узких частных случаях (например, при закупке товаров бюджетными учреждениями). кроме того, применение термина «затраты» предполагает односторонность движения бюджетных ресурсов

2) как экономические отношения, возникающие в связи с использованием фонда денежных средств [4]. Эта точка зрения, на взгляд автора, более полно отражает сущность бюджетных расходов.

рассмотренные подходы к определению сущности бюджетных расходов имеют существенный недостаток: все они концентрируют внимание либо непосредственно на сущности самого процесса расходования средств, либо отмечают, что целью расходования бюджетных средств является выполнение государством (муниципальным образованием) своих функций. В то же время не указывается, какова конечная цель расходования средств, аккумулированных в бюджете.

с точки зрения автора, оказание бюджетных услуг неизбежно сопровождается затратами финансовых ресурсов. Мерилом целесообразности такого рода затрат становится возможность получения эквивалентной компенсации в виде произведенных бюджетных услуг, удовлетворяющих определенные потребности. Поэтому повышение обоснованности затрат уже само по себе становится важнейшей задачей бюджетного процесса, даже не принимая во внимание социального или иного аспекта этой цели. таким образом, на наш взгляд, более полным следует считать такое определение сущности бюджетных расходов:

расходы бюджета — экономические отношения, возникающие при осуществлении обоснованных, с позиции достигаемых результатов, затрат бюджетных средств, осуществляемых в целях предоставления бюджетных услуг, удовлетворяющих экономические, материальные, социальные и другие потребности населения, проживающего на соответствующей территории, а также в целях обеспечения устойчивого экономического роста территории.

такой подход к пониманию сущности расходов бюджета позволяет приблизиться к достижению целей проводимой бюджетной реформы, предполагающей максимально объективное определение необходимого объема расходов, а также максимально эффективное его использование.

к сожалению, сфера бюджетных финансовых отношений не получила достаточного методичес-

кого и организационно-правового обеспечения критериев оценки эффективности расходования бюджетных средств. Несмотря на то, что статья 34 БК РФ закрепляет принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, в бюджетном законодательстве не содержится положений о том, что подразумевать под эффективностью бюджетных расходов.

Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «Об условиях и порядке предоставления средств федерального бюджета, предусмотренных на государственную поддержку малого предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» является практически единственным документом в бюджетной сфере, дающим определение результативности бюджетных расходов как соотношения между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степени достижения планируемых результатов деятельности. Данное определение, на наш взгляд, является спорным. Во-первых, нет четкого понимания, что подразумевать под результатами деятельности, и какого типа расходы необходимо учитывать при расчете данного показателя. Во-вторых, предлагаемое в постановлении определение объединяет в себе два, по сути, разных показателя — соотношение результатов деятельности и расходов, с одной стороны, и соотношение фактических результатов деятельности и планируемых, с другой. На взгляд автора, рассматриваемые показатели характеризуют самостоятельные понятия — эффективности и результативности расходов. В бюджетной же практике эти понятия иногда употребляются как синонимы.

Классическая научная трактовка эффективности расходов предполагает отношение достигнутых результатов к затратам, осуществленным для достижения указанных результатов.

В качестве результата деятельности общеобразовательных учреждений автором статьи предлагается принять качество оказываемых образовательных услуг с учетом минимизации относительных затрат на оказание услуг.

В отечественных методиках бюджетного анализа эффективности расходов не разработаны предложения оценки качества образовательной услуги на основе интегрального показателя, учитывающего в комплексе основные факторы, влияющие на качество образовательной услуги.

В рамках классической трактовки эффективности расходов автором статьи построена модель оптимизации результатов деятельности общеоб-

разовательных учреждений с соответствующими ограничениями по ресурсам.

= £ (ВX ^хКСт^шах;

I =1

при Г < Г ,

смета

где F — сумма фактических расходов, осуществленных за счет бюджетных средств; F — сумма финансирования, утвержденная

смета ^ * ' ^ * ^

в смете;

Лы — целевая функция модели, отражающая результаты деятельности общеобразовательного учреждения;

— балльное значение индикатора I; Ж — вес индикатора I в общих результатах деятельности общеобразовательного учреждения;

N — количество индикаторов; Кст — коэффициент структуры используемых средств, позволяющий исключить влияние использования внебюджетных средств на результаты деятельности учреждений. Автором предложена следующая система индикаторов, использующихся при расчете интегрального показателя результатов деятельности общеобразовательных учреждений:

1) индикаторы внутренних процессов:

2) индикаторы удовлетворенности потребителей услуги:

3) индикаторы развития потенциала:

4) индикаторы экономичности использования бюджетных ресурсов.

Методический инструментарий определения качества общеобразовательной услуги формируется с учетом применения системного подхода к рассмотрению факторов, влияющих на качество образовательной услуги, а также с учетом максимальной информативности показателей, возможности проведения рейтинговой оценки общеобразовательных учреждений при их сравнении с другими учреждениями, являющимися носителями лучшей практики в области качества оказываемых услуг.

Предлагаемая методика оценки эффективности использования бюджетных средств общеобразовательными учреждениями может использоваться при формировании бюджета с учетом внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Предлагаем производить расчет следующих индикаторов, относимых к соответствующим выделенным группам.

Индикаторы внутренних процессов. Кадровый состав:

72

ФИНАНСЫ и кредит

1.1. Качественный состав преподавательского состава, % (высшее образование, квалификационная категория); К

А _

К

общ

где Кво — количество учителей, имеющих высшее образование; Кобщ — общее количество учителей.

Организация учебного процесса: 1.2. Отклонения от базисного учебного плана (БУП), ч., %

Ч,

А =

уп

Ч

буп

где Чуп — количество часов, соответствующее требованиям БУП;

Чбуп — число часов, предусмотренное БУП. 1.3. Удельный вес дополнительных образовательных программ, %

ОП_

А

ОП

общ

где ОПдоп — число дополнительных учебных программ;

ОПобщ — общее число учебных программ Учебно-методическое, информационное и библиотечное обеспечение.

1.4. Книгообеспеченность основной и дополнительной учебной литературой по предметам, ед. /чел., %;

К

А _ уч.лит

А _

К

общ

где Кпп — количество предметов, обучение по которым осуществляется с использованием программных продуктов; Кобщ — общее количество предметов;

2.2. Доля предметов, ведущихся с использованием инновационных методов образования, %.

К

А _. ин°

Кобщ

где Кино — количество предметов, обучение по которым осуществляется с применением инновационных методов в образовании; Кобщ — общее количество предметов. 2.3. Доля предметов профильного характера в 10-11-х классах, %.

А

К

пр10

К

общ10

где Кпр10 — количество предметов профильного характера в программах 10-11-х классов; Кобщ10 — общее количество предметов в программе 10-11-х классов.

2.4. Качественная успеваемость по результатам года, %.

К

Ао _

4и5

К

К

обуч

где Куч лит — количество единиц учебной литературы в библиотеке учреждения; Кобуч — количество обучающихся в учреждении

1.5. Наличие в документах учреждения порядка контроля за качеством оказываемых услуг Бъ;

1.6. Доступ к электронным образовательным ресурсам Б6;

Индикаторы удовлетворенности клиентов. Содержание подготовки обучающихся: 2.1. Доля предметов, ведущихся с использованием программных продуктов, %;

К

где К4и5 — количество обучающихся, сдавших ЕГЭ на уровень, соответствующий оценке не менее 4;

Кобщ — общее количество выпускников. 2.5. Доля учеников — победителей олимпиад различного уровня, %.

А _■ Кол

Кобщ

где Кол — количество обучающихся, ставших в текущем году призерами олимпиад и соревнований различного уровня; Кобщ — общее количество обучающихся.

2.6. Количество выпускников, зачисленных в учреждения начального и среднего профессионального образования, в том числе на бюджетный набор, чел., %.

^^ титт^ /гттг^

А _■

К

где КНПО/СПО — количество выпускников в текущем году, по окончании общеобразовательного

учреждения поступивших в учреждения НПО или сПО;

К , — общее количество выпускников.

общ

2.7. Количество выпускников, зачисленных в вузы, в том числе на бюджетный набор, чел., %.

^^тэттг^

Аз =

К

где КВПО — количество выпускников в текущем году, по окончании общеобразовательного учреждения поступивших в вуз; Кобщ — общее количество выпускников. 2.8. Конкурс при поступлении в образовательное учреждение, чел. /мест.

А4 =

К

К

где Кпост — количество человек, поступавших в соответствующем году на обучение по определенной ступени образования; К — количество человек, окончивших обу-

оконч ' ^

чение по определенной ступени образования. индикаторы развития потенциала. Степень развития материально-технической базы:

3.1. Обеспеченность учебными площадями в соответствии с нормативами.

0„

а

факт

16

О..

норм

где Офакт — фактическая обеспеченность учебными площадями на одного обучающегося; Онорм — нормативная обеспеченность учебными площадями на одного обучающегося. 3.2. Обеспеченность компьютерами, ед/чел.

К

а _ комп

17 _ '

К

обуч

где К — количество персональных компьюте-

комп

ров, используемых для обеспечения образовательного процесса;

Кобуч — общее количество обучающихся в образовательном учреждении.

3.3. Процент оснащения оборудованием для специализированных кабинетов, %.

К

т-А _ оснащ

а _ "К ,

14 общ

где К — количество специализированных

оснащ

кабинетов, оснащенных необходимым современным оборудованием; Кобщ — общее количество специализированных кабинетов.

3.4. Доля капитальных расходов в общей их сумме, %.

Р

гл _ кап

19 _ '

Р

общ

где Кжел — количество желающих обучаться в учреждении;

Кзачисл — количество зачисленных в учреждение. Привлекательность учреждения для клиентов: 2.9. Соотношение числа учащихся, поступивших в 1(10) класс и окончивших 9-й (11-й) класс, %.

К

а _ пост

15 _

где Ркап — сумма расходов на приобретение основных средств и нематериальных активов; Робщ — общая сумма расходов общеобразовательного учреждения Повышение квалификации персонала: 3.5. Доля педагогического и административно-управленческого персонала, прошедшего повышение квалификации не менее 1 раза в 5 лет, %.

а2о _

К

общ

где К

— количество человек, прошедших

пов. квал ' * ^

повышение квалификации не менее 1 раза за последние 5 лет;

Кобщ — общее количество учителей. 3.6. Доля педагогического персонала, получающего образование более высокой ступени, %.

0>21 _

К

обуч

К

общ

где Кобуч — количество сотрудников, получающих высшее или среднее профессиональное образование;

Кобщ — общее количество сотрудников. индикаторы экономичности использования ресурсов.

4.1. Расходы на обеспечение учебного процесса в расчете на одного обучающегося.

Р +Р.

а22 _■

от мз

К

обуч

где Рот — расходы на оплату труда с начислениями;

РМЗ — расходы на увеличение стоимости материальных запасов; К , — количество обучающихся.

обуч

4.2. Расходы на обслуживание имущества в расчете на 1м площади.

Р

А _——,

где Рои — расходы на обслуживание имущества; S — площадь общеобразовательного учреждения.

4.3. Количество обучающихся, приходящееся на одного учителя.

К

А4 =-

обуч

К

уч

где Кобуч — количество обучающихся;

Куч — количество учителей.

Некоторые из предлагаемых показателей эффективности деятельности общеобразовательных учреждений трудно поддаются количественной оценке. Поэтому для приведения значений показателей к единому измерителю при расчете интегрального показателя результатов деятельности общеобразовательного учреждения автор предлагает применить метод балльно-индексных оценок.

r*=£ b х W х кст

I _1

где R—результат деятельности общеобразовательного учреждения;

В1 — балльное значение индикатора I; Ж — удельный вес индикатора I; N — количество индикаторов. Кст — коэффициент структуры используемых средств. Р

Робщ

где Рб — расходы, осуществленные за счет средств бюджета;

Робщ — общая сумма осуществленных расходов. Таким образом, показатель результата группы рассчитывается на основе индивидуальных балльных значений отдельных индикаторов. Для того чтобы привести значения рассчитанных индикаторов к сопоставимому виду, каждому из них присваивается определенное количество баллов. С этой целью значения анализируемого критерия в натуральных единицах измерения ранжируются для всех учреждений. Соответствующее количество баллов присваивается индикатору исходя из его

отклонения от максимального значения индикатора по совокупности оцениваемых учреждений. Максимальное количество баллов, которое может быть присвоено индикатору, равняется 10. Минимальное балльное значение индикатора равняется 0. Применение метода интерполяции в интервале 1 — 10 баллов позволяет определить балльное значение критерия для каждого учреждения.

Расчет балльного значения индикатора зависит от его типа. Условно все индикаторы можно разделить на 3 группы:

1) качественные или количественные индикаторы, стремящиеся к росту;

2) качественные или количественные индикаторы, стремящиеся к уменьшению;

3) бинарные индикаторы.

В предлагаемом алгоритме определения показателя эффективности использования бюджетных средств используются различные типы индикаторов: индикаторы, стремящиеся к росту (Dp D3 4 7-12); индикаторы, стремящиеся к уменьшению (D2, D22 23 24); бинарные индикаторы (D5 6).

В случае если индикатор стремится к росту, балльное значение для него рассчитывается по формуле:

I -1 д

B = 1 +-xyL. х (10 -1) ,

' I - 1д

луч худ

при ^ < ImSx и 1< B< 10 При этом:

Bt — балльное значение индикатора I; I — фактическое значение индикатора I, рассчитанное по конкретному учреждению; 1худ — худшее значение индикатора I по совокупности оцениваемых учреждений; I — лучшее значение индикатора I по совокупности оцениваемых учреждений. В случае если индикатор стремится к уменьшению, балльное значение для него рассчитывается по формуле:

I -1

B = 1 + -х (10 -1) ,

' I -1

худ луч

при I > I и 1< B. < 10.

^ худ луч I

При этом:

B. — балльное значение индикатора I; I — фактическое значение индикатора I, рассчитанное по конкретному учреждению; Iхуд — худшее значение индикатора I по совокупности оцениваемых учреждений; I — лучшее значение индикатора I по совокупности оцениваемых учреждений.

ФИНАНСЫ И КРЕДИТ

75

В случае если индикатор бинарный, т. е. измеряется ответами «Да» и «Нет», индикатору присваивается либо 10 баллов, либо 0 баллов.

Расчет интегрального показателя результатов деятельности учреждения осуществляется путем суммирования балльных значений анализируемых индикаторов, скорректированных на их вес. Веса показателей определяются экспертным путем, исходя из степени влияния индикатора на степень достижения конечного результата оказания образовательной услуги. сумма удельных весов всех показателей должна равняться 1 (100 %).

Конечным этапом алгоритма является определение показателя эффективности использо-

Кш

вания бюджетных средств по формуле: Е _ —^ ,

где — интегральный показатель результата деятельности общеобразовательного учреждения; F — сумма финансирования общеобразовательного учреждения из бюджета в текущем году.

После определения показателей эффективности по совокупности общеобразовательных учреждений проводятся анализ и объединение общеобразовательных учреждений в группы, характеризующиеся (см. таблицу):

• высокой эффективностью расходования бюджетных средств;

• средней эффективностью;

• удовлетворительной эффективностью;

• низкой эффективностью;

• неудовлетворительной эффективностью. Уровень эффективности расходования бюджетных средств общеобразовательными учреждениями.

Значение показателя эффективности расходования бюджетных средств, % уровень эффективности расходования бюджетных средств

80-100 Высокий

60-80 Средний

45-60 Удовлетворительный

25-45 Низкий

0-25 Неудовлетворительный

Дальнейший анализ результатов оценки позволяет выявить факторы, оказавшие влияние на тот или иной уровень эффективности расходования бюджетных средств, и выработать рекомендации по его повышению и, соответственно, выделению необходимых средств для улучшения показателей результатов деятельности учреждения. Кроме того, данные об эффективности использования бюджетных средств могут использоваться при форми-

ровании бюджета и распределении средств между образовательными учреждениями. По мнению автора статьи, в бюджете соответствующего уровня должен быть сформирован специальный фонд для выделения дополнительного объема средств образовательным учреждениям, показавшим высокий уровень эффективности использования бюджетных средств для реализации программных мероприятий.

итак, представленная методика оценки эффективности расходов на общее образование позволит обеспечить планирование расходов с учетом предполагаемого результата по эффективности использования бюджетных средств.

В итоге, предлагаемый алгоритм оценки эффективности использования бюджетных средств дает возможность не только контролировать целевое расходования бюджетных средств, но и анализировать и сопоставлять суммы осуществленных расходов и величину достигнутых результатов деятельности таких учреждений.

Литература

1. Ананенко С. А Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью аналитических возможностей БОР // Финансы, 2006. № 11.

2. Бюджетный кодекс РФ.

3. Государственные и муниципальные финансы. Учебник для вузов / А. М. Бабич, Л. Н. Павлова. — М. ЮНити, 2004. — 687 с.

4. Государственные и муниципальные финансы. Учебник / [Быстряков А. Я., Викулина Т.Д., Воля В. Ф. и др.] / Под общ. ред. и. Д. Мацкуляка; Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ, — М. изд-во РАГС, 2003. — 677 с.

5. Оптимизация расходов муниципального бюджета на образование на основе нормативного финансирования / Н. Г. Типенко, Е. Н. Никитина. — М.: Фонд «ин-т экономики города», 2003. 77 с.

6. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / [Л. А. Дробозина, Л. П. Окуне-ва, Л. Д. Андросова и др.] / Под ред. Л. А. Дробози-ной. — М. Финансы ЮНити, 1997. 477 с.

7. Харитонов Д. Я., Утяшова О. В. Финансирование системы образования // Финансы и кредит, 2007. — № 27 (267).

8. Яшина Н. И., Роганова С. Ю. Определение результативности расходов на образование для обоснования эффективности использования бюджетных средств // Финансы и кредит, 2006. — № 21 (225) . - С. 2 - 8.