Оценка деятельности полиции: какой она должна быть? Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРАВО

ОЦЕНКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ: КАКОЙ ОНА ДОЛЖНА БЫТЬ?

Дуров А.И., Мочалов А.Н.

В средствах массовой информации идет активное обсуждение различных аспектов проходящей в стране милицейской реформы, о целесообразности переименования милиции в полицию, о том, какой должна быть обновленная российская полиция.

Данная статья является продолжением общероссийской дискуссии и посвящена вопросу о том, кто, каким образом и по каким показателям должен оценивать результативность и эффективность деятельности полиции.

ESTIMATION OF ACTIVITY OF THE POLICE: WHAT IT SHOULD BE?

A.I. Durov, A.N. Mochalov

In mass media there is an active discussion of various aspects of militian reform passing in the country, about expediency of renaming of militia to police, about what should be the updated Russian police.

This article is a continuation of nationwide discussions and deals with the question of who, how and by what indicators should assess the effectiveness and efficiency of the police.

Президент России Д.А. Медведев внес в Государственную Думу проект Федерального закона "О полиции". Законодательной инициативе главы государства предшествовало широкое обсуждение законопроекта. Причем впервые в отечественной истории пространством такого обсуждения стал Интернет. Впервые каждый житель страны мог высказать своё мнение по каждой из норм законопроекта. Надо сказать, что некоторые положения (главным образом, явно несуразные, например, о "строгости и решительности" действий полицейского) [1] были устранены из окончательной редакции проекта Федерального закона, внесенного в Государственную Думу. Однако большинство норм, на которые пришлась основная масса критики академических кругов и Интернет-сообщества, сохранилось. Министерство внутренних дел, выступившее автором законопроекта, распространило информацию, что по концептуальным положениям дан-

ный документ якобы не встретил принципиальных возражений [2].

В то же время ряд кардинальных возражений были и остаются. Так, в частности, продолжает оставаться нерешенным вопрос о том, кто и как будет оценивать эффективность и результативность функционирования преобразованной структуры.

В соответствии с ч. 6 ст. 9 проекта Федерального закона "О полиции" "одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции" должно выступать общественное мнение. Формулировка данной нормы предполагает, что, во-первых, должны существовать как основные, так и неосновные (второстепенные?) критерии официальной оценки деятельности полиции. Во-вторых, общественное мнение будет являться одним из основных критериев. Но, по-видимому, не единственным. Какие ещё критерии, помимо общественного мнения, будут применяться для оценки

работы полиции? Законопроект не даёт ответа на этот вопрос. Говорит лишь (здесь же, в ч. 6 ст. 9), что критерии эти должны быть разработаны федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел (МВД). Учитывая, что "полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел" (ч. 1 ст. 4 законопроекта), причем, без преувеличения, основной составной ее частью, логичным представляется вывод, что полиция сама и будет разрабатывать критерии оценки собственной деятельности. И в этом кроется серьёзный порок, ибо оценочные критерии всегда можно подобрать определенным образом, ориентируясь на желаемый результат.

Возведение общественного мнения в ранг "одного из основных критериев официальной оценки деятельности полиции" выглядит если не инновационным прорывом, то, по крайней мере, шагом весьма прогрессивным, направленным на повышение открытости органов внутренних дел. Но в любых исследованиях общественного мнения немаловажное значение имеют методика проведения исследования, а также субъект исследования. Как следует из ч. 5 ст. 9 законопроекта, мониторингом общественного мнения о деятельности полиции будет заниматься всё тот же федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел. Он же, судя по всему, будет определять и методику проведения мониторинга (способ его проведения, выборку и т.д.). То есть субъект мониторинга, а заодно его заказчик и объект будут совпадать в одном лице. Несложно догадаться, что мониторинг этот, скорее всего, будет проводиться таким образом, чтобы получать на выходе желаемый результат.

Оценка деятельности полиции, таким образом, не будет объективной, если законопроект в рассматриваемой части будет принят без изменений. Чтобы дать

ответ на вопрос, как должна оцениваться деятельность полиции, следует определить:

- кто должен выступать оценщиком работы полиции?

- что должно оцениваться в работе полиции?

- какими способами следует оценивать работу полиции?

Начнем с первого из обозначенных вопросов. Как было показано выше, оценщиком работы полиции будет МВД. Именно МВД будет и определять критерии оценки, и анализировать показатели, и давать им интерпретацию. То есть речь идёт фактически не столько об оценке, сколько о самооценке работы полиции. Не отрицая важной роли самоконтроля в государственном управлении, представляется всё же, что официальная оценка (если, разумеется, у государства есть потребность в объективной оценке) должна производиться субъектом, прямо не заинтересованным в желаемых показателях. Так, официальную оценку деятельности полиции мог бы осуществлять Президент РФ. Это вполне сочетается с конституционными функциями и полномочиями главы государства. Именно Президент в соответствии со ст. 80, 87 Конституции РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина (а полиция, как указывается в ч. 1 ст. 1 законопроекта, "предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан"), определяет основные направления внутренней политики страны, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Эти конституционные функции главы государства обусловливают то, что МВД, будучи органом исполнительной власти, непосредственно подчиняется именно Президенту РФ, а не Правительству. Будет вполне логичным, если Президент РФ своим указом утвердит критерии и методику оценки деятельности полиции. Практической же реали-

Дуров А.И.,

зацией указа может заниматься Администрация Президента РФ (потребуется внесение изменений в указы Президента, регламентирующие деятельность Администрации).

Второй вопрос, на который следует дать ответ, - что должно оцениваться в работе полиции? Большинство людей, принявших участие в Интернет-обсуждении законопроекта, отмечают, что оцениваться, безусловно, должны конечные результаты работы полиции. Хотя надо отметить, что существует и иное мнение. Согласно теории косвенных административно-правовых отношений, общественный контроль над деятельностью органов государственной власти должен осуществляться не только по результатам, но и над процессом осуществления данной деятельности [3]. Безусловно, необходимо согласиться с автором теории А.М. Асадовым, предлагающим уникальную административно-правовую конструкцию, которая способна включить общественные организации и гражданские институты в управленческий процесс для обеспечения общественного контроля, повышения транспорентности деятельности органов государственной власти.

Итак, оцениваться должны как результаты, так и процесс деятельности полиции. Результаты есть не что иное как степень достижения целей, стоящих перед полицией, по основным направлениям ее деятельности. Основные направления деятельности полиции перечислены в ст. 2 законопроекта. Это:

1) защита личности, общества, государства от преступных посягательств;

2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

4) розыск лиц;

5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

Мочалов А.Н.

6) охрана общественного порядка;

7) обеспечение безопасности дорожного движения;

8) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;

9) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

10) охрана имущества и объектов на договорной основе;

11) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц.

Критерии оценки должны быть разработаны отдельно по каждому из направлений деятельности. Так, по первому направлению (защита личности, общества, государства от преступных посягательств) критериями могут служить изменение числа потерпевших от преступлений (в том числе по преступлениям отдельных видов или категорий) на 1000 человек, изменение числа погибших от преступных посягательств на 1000 человек, изменение причиненного ущерба от преступлений в реальном измерении (отдельно по разным видам преступлений и разным группам потерпевших и т.д.).

По второму и третьему направлениям наиболее информативными показателями, по-видимому, останутся изменение числа зарегистрированных преступлений и доли раскрытых преступлений в общем числе зарегистрированных преступлений. Правда, проблемы, связанные с этими показателями (долгое время считающимися основными показателями результативности деятельности милиции), известны давно. К примеру, в погоне за показателями нередки случаи отказов сотрудников милиции принимать заявления о совершенных преступлениях. Но имеющиеся проблемы в мониторинге данных вовсе не говорят о том, что

какие-либо индикаторы плохи или устарели. Так или иначе, статистика преступности и раскрываемости преступлений достаточно хорошо показывает результативность работы органов внутренних дел, да и всей правоохранительной системы.

В данном случае необходимо совершенствовать механизм принятия и обработки заявлений и сообщений о преступлениях и административных правонарушениях, исключающих возможность сокрытия самого факта обращения (например, посредством внедрения автоматизированных систем учёта и обработки обращений), механизм контроля за законностью и обоснованностью принимаемых по обращениям решений (главным образом, через развитие независимого правосудия), ужесточать ответственность должностных лиц за необоснованный отказ в принятии заявления, регистрации преступления или возбуждении уголовного дела (вплоть до дисциплинарного увольнения и уголовной ответственности). Создав такие условия, в которых будет крайне затруднительно сокрыть преступление или административное правонарушение, динамика преступности и административных правонарушений будет одним из наиболее объективных и красноречивых показателей деятельности полиции.

В то же время показатель этот, будучи весьма информативным, не является однозначным с точки зрения интерпретации. Так, значительный рост числа зарегистрированных коррупционных преступлений в 2008 году был интерпретирован Генеральным прокурором России Ю.Я. Чайкой как свидетельство усиления борьбы с коррупцией. "Подчеркну, - сказал он в одном из интервью, комментируя данный вопрос, -не рост числа совершенных преступлений, а именно рост числа зарегистрированных преступлений" [4]. Для преодоления проблем, связанных с интерпретацией показателей, в оценке деятельности полиции, помимо анализа собственно самих показателей, следует использовать также экспер-

тные оценки представителей академических кругов, правозащитных организаций, международных организаций (например, Всемирного Банка) и т.д. На основе коэффициентного метода возможна оценка доли учтенных (зарегистрированных) преступлений в общем объёме преступлений данного вида (рассчитанном на основе существующих методик и экспертных оценок). Так, изменение коэффициента зарегистрированных преступлений также может служить одним из показателей деятельности полиции.

По третьему, а также по пятому направлениям (выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний) важными показателями должны служить не только собственно показатели конечного результата (к коим относится динамика преступности и раскрываемости преступлений), но и показатели процесса, а также показатели качества принятия промежуточных решений.

Например, в ходе проведения дознания важными показателями процесса являются сроки проведения дознания (изменение среднего срока проведения дознания по уголовному делу; изменение среднего срока приостановления дознания по уголовному делу и т.д.). В числе показателей промежуточного результата - изменение числа уголовных дел, возвращенных прокурором или судом (мировым судьёй) для производства дополнительного дознания; изменение числа лиц, оправданных в совершении преступления (если по уголовному делу проводилось дознание) и т.д. Аналогично - по делам об административных правонарушениях. Так, одним из показателей промежуточного результата может служить изменение числа административных протоколов, возвращенных судом (мировым судьёй) для устранения недостатков.

По четвёртому направлению деятельно-

Дуров А.И.,

сти (розыск лиц) одним из показателей результативности деятельности полиции может служить изменение доли разысканных лиц в общей численности разыскиваемых лиц. По шестому направлению (охрана общественного порядка) показателем конечного результата опять же может служить изменение числа нарушений общественного порядка. Показателем процесса может служить, к примеру, изменение числа сотрудников патрульно-постовой службы на 1000 человек населения. По седьмому направлению деятельности (обеспечение безопасности дорожного движения) показатели тра-диционны - изменение числа дорожно-транспортных происшествий (в т.ч. с участием пешеходов, со смертельным исходом, с участием общественного транспорта и т.д.), изменение числа нарушений Правил дорожного движения и т.д.

По восьмому и девятому направлениям (контрольная и лицензионно-разрешитель-ная деятельность полиции) важными показателями, вероятно, останутся изменение числа выданных лицензий (и отказов в выдаче лицензий, а также отозванных лицензий), числа проведенных проверок и выявленных по их результатам нарушений и ряд других. По одиннадцатому направлению деятельности (государственная защита свидетелей, потерпевших, судей и других защищаемых лиц) показателями эффективности могут служить изменение числа покушений на защищаемых лиц (показатель конечного результата), изменение числа предупрежденных покушений, изменение доли свидетелей и потерпевших, в отношении которых предприняты меры по защите, в общем числе свидетелей и потерпевших.

Теперь о третьем из поставленных вопросов: как должна осуществляться оценка деятельности полиции. Как уже отмечалось, в основе оценки деятельности полиции должны лежать, во-первых, конкретные показатели в динамике (причём, методика должна быть построена таким образом, чтобы источником показателей

Мочалов А.Н.

были не только органы внутренних дел, но и другие органы - прокуратура, суды, Рос-стат, Минэкономразвития и т.д.); во-вторых, мнения экспертов - квалифицированных специалистов в соответствующих сферах; в-третьих, наконец, нельзя забывать и об общественном мнении, т.е. восприятии населением деятельности полиции, а также о взаимодействии полиции с институтами гражданского общества. Но с важной оговоркой: мониторингом общественного мнения для целей официальной оценки деятельности полиции должно заниматься не МВД, а организация, специализирующаяся на проведении социологических исследований и обладающая необходимым для этого потенциалом (например, ВЦИОМ, Фонд "Общественное мнение" или "Левада-Центр"), на основании государственного контракта. Причём заказчиком мониторинга также должно выступать не МВД (логичным будет предположить, что функции государственного заказчика в данном случае должна осуществлять Администрация Президента РФ).

Важной составляющей оценки деятельности полиции должна стать также оценка соотношения объективных результатов работы полиции с существующими общественными потребностями и интересами.

Наконец, когда будет получена необходимая информация из всех источников, представляется возможным рассчитать один или несколько интегральных (обобщающих) показателей результативности деятельности полиции. Что это будут за показатели и каким образом они должны рассчитываться, также следовало бы закрепить в указе Президента РФ (пока что эта функция закреплена за МВД). Опыт выведения интегральных показателей для оценки результативности работы какого-либо органа власти или эффективности проекта в практике российского государственного управления уже применяется достаточно широко. В наиболее простом варианте метод интегральных показателей (индексов) сво-

дится к тому, что каждому частному показателю (о них шла речь выше) присваивается удельный вес, после чего все показатели корректируются на их удельный вес (путём умножения), а затем суммируются. Полученный обобщающий показатель за отчётный период сравнивается с аналогичным показателем базового периода. Выведение обобщающих показателей не отменяет необходимости анализа динамики частных показателей.

Выше шла речь преимущественно об оценке результативности деятельности полиции. Но не следует забывать и ещё об одном аспекте оценки, а именно - об оценке эффективности её деятельности. Проблемы эффективной деятельности органов внутренних дел всегда были и остаются остро обсуждаемые на страницах как публицистической, так и научной печати, и зачастую данный вопрос увязывался с повышением уровня правовой культуры, правосознания работников милиции [5].

Не отрицая важности духовно-нравственных основ, необходимо отметить, что эффективность деятельности полиции целесообразно понимать в экономическом смысле, т.е. как результаты работы в расчёте на единицу (напр., на 1000 руб.) ассигнованных бюджетных средств. Разработан целый ряд методик, позволяющих рассчитать экономическую эффективность деятельности государственных органов. Так, эксперты ООН оценивают уровень развития государственного управления с помощью индекса развития человеческого потенциала. В число критериев оценки входят также критерии эффективности и рациональности. Например, проводится сравнение общественных издержек, связанных с государственным управлением, с объективными результатами, полученными вследствие управления; сравнение возможностей, заложенных в управленческом потенциале, со степенью их реального использования и т.д. [6]. Следует отметить, что оценка эффективности государственного управления проводится и в нашей стране

(в частности, через показатели доли неэффективных расходов и ряд других показателей. См., напр., Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. №2322 "О мерах по реализации указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. №825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации").

Авторы статьи не ставили целью рассмотреть все показатели результативности и эффективности деятельности полиции. Методика оценки и показатели (их число может достигать нескольких сотен) должны разрабатываться с участием как практиков, так и представителей академических кругов и институтов гражданского общества. Порядок и методика оценки деятельности полиции должны, по нашему мнению, быть урегулированы на уровне указа Президента РФ. Если же оценка деятельности полиции будет осуществляться силами самого МВД, то объективность такой оценки по меньшей мере будет вызывать сомнения, ибо на сегодняшний день имеет место тотальная неспособность руководителей МВД отслеживать и объективно оценивать реальное положение дел. Как наиболее яркой иллюстрацией сказанного служит публичное заявление начальника УВД Краснодарского края генерала С.А. Кучерука (до его отправки в отставку Президентом страны) по факту Кущевской трагедии о том, что на Кубани нет никакой организованной преступности, и пообещавшего подать в суд на журналистов -клеветников [7].

В заключение, необходимо еще раз подчеркнуть, что преодоление всех негативных явлений, накопившихся в системе МВД, невозможно преодолеть в порядке самореформирования, без привлечения к данному процессу широкой общественности, а одно лишь механическое переименование структуры без кардинальной "перезагрузки" основ их функционирования положительного результата не принесет.

Дуров А.И., Мочалов А.Н.

ЛИТЕРАТУРА

1. Дуров А.И., Мочалов А.Н. Реформа МВД: полиция или милиция? // Вестн. Уральского института экономики, управления и права. 2010. №3 (12).

2. О всенародном обсуждении законопроектов // Эксперт. 2010. №41 (725).

3. Асадов А.М. Теория косвенных административных отношений в системе финансовых органов государственной власти: Монография. Екатеринбург. Изд-в УИЭУиП. 2009.

4. Своевременный обмен информацией между правоохранительными органами является залогом эффективного взаимодействия. Интервью с Генеральным прокурором РФ Ю.Я. Чайкой // Рос. право: образование, практика, наука. 2009. №2 (55).

5. См., напр.: Молчанов А.А. Повышение эффективности деятельности милиции в условиях становления правового государства // Правоведение. 1992 г. №3. С.32-40.

6. Барциц И.Н. Критерии эффективности государственного управления и глобальное управленческое пространство // Гос. и право. 2009. №3.

7. См.: Павловская Т. Силовики в ожидании // Рос. Газета, №5351 (272) от 02.12.2010 г.