CC BY
109
УДК 351
открытость государственных структур в рамках совершенствования системы государственного и муниципального управления
Н. а. МИХАЙЛОВА,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры менеджмента
E-mail: [email protected]
Волгоградский государственный университет
В статье выделена система элементов понятия «открытость государственных структур». Обоснована необходимость реализации всех элементов данного понятия в целях повышения качества предоставляемых государственных услуг. Исследована роль повышения открытости государственных структур в совершенствовании системы государственного и муниципального управления.
Ключевые слова: государственное и муниципальное управление, административная реформа, открытость государственных структур, мониторинг.
Общественные преобразования, произошедшие в России за последние годы, обострили интерес к осмыслению природы государства, его институтов и способов управления. Актуальность этих вопросов приобретает особую значимость в условиях, когда еще окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функций, не отработана схема взаимодействия между обществом и властными институтами, отсутствует реальная основа для консолидации политических партий и движений.
В последние годы в стране развернулись административная, муниципальная и судебная реформы, реформа государственной службы, активная работа по совершенствованию системы всех ветвей государственной власти (исполнительной, законодательной и судебной) и местного самоуправления.
Под административной реформой принято понимать некий комплекс мер, который направлен
на оптимизацию основных функций органов исполнительной власти и на оптимизацию структуры и системы органов исполнительной власти. Цель реформы — это создание системы эффективного осуществления государственных функций, которые обеспечивали бы высокие темпы экономического и социального развития страны [2]. Говоря об определении, целесообразно выделять две стороны административной реформы. Одна сторона связана с необходимостью избавления от избыточных и дублирующих функций и построением новой, адекватной этим функциям структуры системы органов государственной власти. А другая часть, или другая сторона административной реформы связана уже с созданием действенного механизма реализации этих функций, обеспечением информационной открытости и улучшением качества оказания государственных услуг.
В современных условиях особую актуальность приобретает оценка открытости государственных структур как для государственного, так и для муниципального уровней управления. Это особенно важно сейчас, когда идет завершающий этап федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 годы)», а говорить об эффективности использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов при взаимодействии с гражданами представляется преждевременным.
Понимание и решение проблемы открытости государственных структур способно ускорить социально-экономическое развитие региона. Акту-
альность этого вопроса для экономики обусловлена тем, что принцип открытости находится на границе между органами государственной власти и экономическими элитами региона. Данный принцип влияет на коммуникации — главный источник любого развития. Экономика крепнет только тогда, когда у субъектов рынка есть возможность договариваться. Одна властная группа не в состоянии изменить ничего без договоренности с другими, только объединение усилий позволяет развиваться.
На пути становления гражданского общества встает множество вопросов и один из них — вопрос открытости государственной службы. Понимание и решение данного вопроса ускорит развитие общества хотя бы потому, что принцип открытости заложен в основу общественного контроля. Принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления означает презумпцию открытости такой информации, за исключением той, которая Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» отнесена к категории ограниченного доступа (государственная тайна или конфиденциальная информация) [5].
Принятый закон о доступе к информации призван обеспечить реализацию конституционного права граждан на получение информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и об их решениях, затрагивающих права, свободы и законные интересы
Элементы открытости государственных структур
граждан на информационную открытость государственных органов, на информирование общества о подготовленных решениях и учет мнения общества, а также на общественный контроль над решениями государственных органов.
Таким образом, реализация закона о доступе к информации должна способствовать решению проблемы информационной открытости, а точнее закрытости, государственных органов.
Государственные структуры — это, прежде всего, люди, обладающие своими интересами и являющиеся приверженцами тех или иных идей. С этого момента и начинаются проблемы открытости. Однако мышление и сознание государственных служащих при этом соответствуют уровню развития всего общества. При этом не следует забывать, что общество не может измениться одномоментно, его необходимо развивать поколение за поколением.
Под открытостью понимают свойство государственной власти, а также необходимое условие взаимодействия государства и гражданского общества, реального равенства прав на информацию, участия граждан в общественно-политической жизни и их контроля над деятельностью органов государственной власти и управления.
Однако открытость как понятие довольно сложно и многогранно. Следовательно, государственные структуры только тогда можно считать открытыми, когда будут реализованы все элементы этого понятия. В качестве таковых представляется целесообразным рассматривать следующие элементы (см. рисунок).
Первый аспект. Под открытостью можно понимать возможность конкретного человека занять конкретное место, т. е. кадровая открытость государственной службы. Этот аспект закреплен законодательно, однако на местах все упирается в связи.
Такая цель открытости, как отсутствие барьеров, может преследоваться лишь федеральными элитами. Это объясняется тем, что народ не осознает себя чем-то целостным и единым, масштаб мышления людей пока не охватывает проблемы открытости в степени достаточной для каких-то действий. В то же время региональные элиты заинтересованы в плановости, которая достигается в том числе и через установление дополнительных барьеров вхождения
во власть. Таким образом, цели выстраиваются в соответствии с интересами федеральных элит. Их много, но в конечном итоге — это стабильное процветание государства.
Принцип кадровой открытости помогает приблизиться к цели посредством решения трех задач:
• устранение коррупции;
• повышение эффективности государственной службы;
• повышение доверия населения к органам власти.
Однако здесь возникает вопрос, что лучше: открытость или закрытость? Собственно в этом и состоит проблема открытости как свободного вхождения.
При открытости появляется возможность замещения «своих» людей людьми наиболее эффективными и наиболее честными. Это автоматически снижает коррупцию еще и потому, что каждый может потерять свое место. Это повышает эффективность, так как появляется конкуренция, следовательно, места занимают профессионалы, и к тому же люди боятся, что их заменят, и поэтому работают лучше. Также повышается доверие, поскольку каждый может претендовать на место среди госслужащих.
При закрытости сохраняется устойчивость системы управления. В наших реалиях послушный работник ценнее честного и эффективного. Коррупция сохраняется как институт развития клановости, которая необходима на данном этапе для усиления развития, установления и укрепления взаимодействия экономических, интеллектуальных и властных элит на местном и региональном уровнях. Но при этом происходит снижение уровня развития, что заставляет людей предпринимать решительные действия по его поддержанию, следовательно, растет активность населения, которая и является двигателем экономики.
Средств для формирования открытости здесь может быть два: 1) законодательное закрепление кадровой открытости; 2) создание условия для возможности осуществления этого закона (например, система образования с соответствующей доступностью образования).
В России открытость вхождения в государственные структуры в принципе есть. Но ее трудно реализовать на практике. Кризис обострил потребность как государственных органов, так и кланов в качественных кадрах, поэтому они готовы принимать их к себе. Проблема в том, что принимать некого. Власть нуждается в кадрах, которые решают все и которых сейчас не хватает.
Таким образом, для реализации принципа открытости вхождения необходимо модернизировать систему высшего профессионального образования.
Второй аспект. Под открытостью можно понимать и прозрачность механизмов взаимодействия государственных структур.
Цели прозрачности присущи лишь федеральным властям по тем же причинам, что и кадровая открытость, и аккумулируются они в ту же главную цель. Задачи же немного отличаются. Здесь можно решить две задачи:
• минимизация коррупционной составляющей в деятельности государственных органов;
• повышение уровня доверия населения к государственной власти.
Проблемы прозрачности механизмов взаимодействия госструктур проявляются в трех моментах:
• нежелание государственных служащих выстав -лять все на показ;
• неразвитость механизмов прозрачности;
• недоверие граждан к официальным источникам, посредством которых и распространяется информация.
Для властных структур это действия, которые тормозят развитие кланов, снижая коррупцию, что на деле лишь затрудняет ее.
Многие люди говорят о прозрачности, но зачем она нужна конкретным людям? В ответе на этот вопрос сталкиваемся с проблемой преодоления существующей в России социальной апатии и отсутствия у граждан веры в эффективность правовых механизмов защиты своих прав.
Для реализации прозрачности необходимо:
• обязать федеральные органы государственной власти публиковать и распространять результаты и механизмы своей деятельности;
• дать людям возможность получения этой информации, а именно создать инфраструктуры пунктов общественного доступа к информации о деятельности федеральных органов государственной власти и государственным информационным ресурсам;
• наладить легальный и легитимный канал передачи (предоставления) информации населению (информационно-телекоммуникационная сеть Интернет, стенды и доски объявлений и т. п.);
• обеспечить для пользователей круглосуточный свободный доступ к размещенным на официальных сайтах информационным материалам, а также удобство навигации, поиска и использования информационных материалов.
- 15
Государственным органам также целесообразно изготавливать тираж информационных материалов типографским способом и распространять их среди заявителей комплектом документов (бланк обращения, бланк квитанции, инструкция по заполнению бланка обращения, информационная памятка), сформированным по конкретной государственной функции (государственной услуге) или административной процедуре.
Рекомендуется распространять информационные материалы как через сотрудников государственных органов, которые ведут прием по вопросам исполнения государственной функции (государственной услуги) или административной процедуры, так и посредством обеспечения возможности свободно получить комплект информационных материалов без обращения к таким сотрудникам (например взять со стенда или со стола на проходной при входе в здание, где размещается государственный орган).
В третьем аспекте открытость можно рассмотреть как открытость населению, т. е. готовность чиновников слушать потребителей своих услуг, принимать критику.
Цели такой открытости интересны как федеральным, так и региональным элитам. В данном случае получаемые ими выгоды аналогичны. Здесь включаются два момента:
• улучшение информированности граждан о своих правах при получении государственных услуг, о порядке исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг и возможностях обжалования действия (бездействия) государственных служащих, а также создание надлежащей практики информирования потребителей государственных услуг о проводимом мониторинге административных регламентов;
• обратная связь с пользователем. Она жизненно необходима с управленческой точки зрения. Нужно непрерывно контролировать ход выполнения работ и пригодность этих работ для населения.
Проблема кроется в том, что конечный потребитель уверен в своей беспомощности. Он думает, что не в состоянии на что-либо повлиять. И здесь появляется та самая социальная апатия. В итоге получается, что открытые выступления появляются, когда деваться уже некуда.
Решением здесь могло бы стать активное развитие интернет-площадок для обсуждения, донесения важности и пользы таких обсуждений, организация специальных электронных информационных
16 -
«киосков», подключенных к сети Интернет (для доступа к официальным сайтам государственных органов), активизация партийной работы с населением, присутствие граждан и представителей организаций на заседаниях государственных органов. Также целесообразно разработать способы поощрения лучшей практики интернет-информирования потребителей государственных услуг о разработке, применении и мониторинге административных регламентов.
Четвертый аспект — это открытость изменениям и инновациям. Гибкость, готовность к изменениям, способность быстро меняться — все это необходимо для стабильного процветания государства. Эти качества должны быть присущи не только личности, но и государственным структурам.
В такой открытости заинтересованы федеральные и региональные власти. Федеральные власти потому, что это повысит эффективность государственного управления, а региональные — потому, что это их возможное преимущество перед другими регионами, что создает атмосферу состязательности между органами власти. Такая атмосфера приводит к улучшению качества доступа граждан к информации о деятельности государственных органов. Поэтому можно предположить, что открытость изменениям и инновациям станет определенным поощрением лучшей практики государственных органов, активно занимающихся инновационной деятельностью, а также стимулом для развития своей практики отстающими государственными органами.
Повышение информационной открытости в деятельности государственных структур является элементом формирования инвестиционно привлекательного имиджа регионов, что является одной из важных мер инвестиционной политики. Для разработки стратегии повышения информационной открытости Волгоградской области необходимо сравнение основных характеристик области и регионов, являющихся потенциальными конкурентами. Анализ открытости государственных структур Волгоградской области среди регионов-конкурентов необходим для корректного представления государственных услуг населению области и определения направлений по совершенствованию системы государственного и муниципального управления.
Открытость перед инновациями снижает издержки, повышает устойчивость перед кризисными явлениями, дает ответы на не решенные ранее задачи.
Проблема инновационной открытости в том, что она требует определенного уровня ответс-
твенности и управленческой самостоятельности. Ведь здесь присутствует сильный риск: инновация может не окупиться. К тому же надо еще суметь ее грамотно внедрить и приучить к ней людей. Все это требует высокого профессионализма.
К сожалению, в условиях кадрового голода и общей пассивности населения этого достичь практически невозможно, т. е. открытость есть в принципе, но она не реализуема на практике.
Решением мог бы стать перенос ответственности конкретного руководителя на государство. Этому также будет способствовать приглашение профессиональных управленцев на государственную службу. Конечно же и здесь не обойтись без модернизации системы образования.
Особо следует отметить влияние двух первых аспектов открытости на развитие экономики региона.
Первый аспект — кадровая открытость. Этот принцип закреплен в федеральном законе о государственной гражданской службе и говорит о том, что каждый может претендовать на место в структуре государственной службы. Однако реальность такова, что каждый кандидат на тот или иной пост лоббируется. А лоббируют их экономические элиты. Целью такого лобби может быть только укрепление собственного влияния. Это происходит за счет управления государственными структурами в своих интересах, посредством пролоббированных чиновников.
С одной стороны, кажется, что это похоже на захват власти. Но с другой стороны, укрепление экономических элит — это укрепление их хозяйств, производств, фирм и т. д. Иными словами, развивая себя, они развивают промышленность, сельское хозяйство, финансовый сектор, т. е. экономику региона.
Таким образом, рост кадровой открытости ведет к увеличению возможностей региональных экономических элит, что позволяет развиваться им и дает толчок к развитию экономики региона в целом. Однако увеличение открытости ведет к росту конкуренции между элитами. Государственные органы превращаются в поле битвы, и проведению единой политики препятствуют конфликты между различными кругами влияния. Это, безусловно, ведет к снижению эффективности государственного управления. Однако на почве конкуренции появляются союзы, и в итоге структуру занимает наиболее сильная и властная экономическая элита, что благоприятно сказывается на развитии всей экономики региона, поскольку управляют ей уже сильные управленцы, заинтересованные в развитии экономической сферы.
Второй аспект — прозрачность механизмов. Данная сторона вопроса рассматривается достаточно давно, но при этом односторонне. Прозрачность демонстрирует перед населением чистоту механизмов хозяйственных операций, проводимых государственными служащими. Однако заинтересованность населения в этом вопросе весьма сомнительна хотя бы потому, что в конечном итоге конкретному человеку практически невозможно отследить законность того или иного решения и сложно доказать его незаконность. Это породило тотальное недоверие, которое блокирует любую информацию от государственных структур и, следовательно, отбрасывает потребность в прозрачности перед населением.
Одним из официальных доводов служит то, что информационная открытость влияет на инвестиционный климат в регионе. Однако на деле она лишь затрудняет взаимодействие между хозяйствующими субъектами, а следовательно, прозрачность мешает развитию экономики региона. Она лишь отчасти помогает федеральным элитам контролировать региональные элиты, но следует учесть, что это очень неэффективный метод. Инвестиционный климат для межрегиональных инвесторов выходит на уровень благоприятности только после того, как региональные элиты сами начнут инвестировать в собственный регион. Это тормозится прозрачностью, которая требует раскрывать все хозяйственные операции.
Информационная открытость приводит к тому, что падает экономическая активность региональных элит, что очень сильно сказывается на уровне экономического развития региона.
Стоит отметить, что как кадровый, так и информационный аспекты открытости государственной службы должны обеспечиваться именно в той степени, которую требует нынешний этап общественного развития. Данный аспект актуализирует необходимость разработки методики многофакторной оценки открытости государственных структур, которая должна быть встроена в единую систему мониторинга качества предоставляемых государственных услуг.
Так, например, при оценке открытости и общедоступности информации о деятельности органов государственной власти РФ можно основываться на анализе их официальных сайтов с точки зрения соответствия содержания сайтов предъявляемым к ним требованиям с учетом полноты, актуальности, доступности и социальной значимости размещенной информации.
Все используемые в оценке открытости и общедоступности информации о деятельности
- 17
органов государственной власти РФ параметры разделены на 5 основных логических блоков:
1) параметры, основанные на требованиях нормативных правовых актов;
2) параметры удобства визуального восприятия информации (навигационное меню, предпро-смотр информации о заказах);
3) параметры сервисов обработки информации (поиска, группировки);
4) параметры статистической информации;
5) прочие параметры (параметры наличия информации, не являющейся обязательной для размещения, но имеющей непосредственное отношение к государственным закупкам; и параметр наличия информации, носящей рекламный характер и рассматриваемой исследователями как негативная составляющая информационной доступности сайта) [3]. При сравнении официальных сайтов законодательных органов государственной власти субъектов РФ можно отметить, что степень информационной открытости законодательных органов государственной власти в Волгоградской области в 2007 г. составляла 29,59 %, в 2008 г. — 26,78 %. В сводном рейтинге информационной открытости исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в 2008 г. Волгоградская область занимала 46-е место (36,82 %), а в сводном рейтинге информационной доступности официальных сайтов органов государственной власти РФ для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд — 10-е место (72,47 %), тогда как в 2010 г. передвинулась на 44-е (51,435 %) среди 83 субъектов РФ.
Наибольшую степень информационной доступности имеет официальный сайт для размещения информации о размещении заказов Ростовской области — 81,34 %, наименьшую — сайт Республики Калмыкия с коэффициентом информационной доступности 18,43 % [4].
Следует отметить, что в десятку лидеров вошел также официальный сайт для размещения информации о размещении заказов Волгоградской области.
Лидеры рейтинга лучше всего размещают информацию, необходимость размещения которой закреплена действующим законодательством. Также хорошо продумана возможность визуального восприятия имеющейся информации. Вместе с тем содержание информации, публикуемой на официальных сайтах органов власти, далеко не в полной мере отвечает требованиям законодательства и потребностям граждан.
18 -
В связи с тем, что все субъекты РФ разделены по федеральным округам, представляют интерес показатели степени информационной открытости федеральных округов. Результаты говорят о том, что самым открытым округом, как и в 2009 г., является Северо-Западный федеральный округ. Степень информативности регионов, его образующих, не покрывает и половины необходимой информации (47,29 %). Самым закрытым остается Южный федеральный округ — входящие в его состав субъекты, в том числе и Волгоградская область, лишь на 26,24 % удовлетворяют потребностям граждан в информации о деятельности региональных органов [6].
Низкий уровень и недостаточное качество информирования заявителей по вопросам исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг наряду с имеющимися пробелами и недостатками действующего законодательства об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов обусловлены отсутствием нормативно закрепленных требований к информации о правилах исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), распространяемой в печатной форме и (или) размещаемой на официальных сайтах, срокам ее размещения, а также иных технологических, программных, лингвистических, организационных и правовых требований, предъявляемых ко всем официальным сайтам государственных органов и органов местного самоуправления.
Таким образом, назрела необходимость разработки единых подходов к оценке уровня информирования физических и юридических лиц как о ходе проведения административной реформы в целом, так и об исполнении конкретных государственных функций (предоставлении государственных услуг).
В заключение следует отметить, что во многом рост уровня открытости представительств государственных органов в сети Интернет связан с тем, что работа каждого ведомства пристально изучается, анализируется качество информации о деятельности государственных органов, которая размещается на сайтах в Интернете. Это не может не служить определенным стимулом для развития государственными органами своих официальных сайтов. Использование различных методов оценки открытости государственных структур с учетом количественных и качественных характеристик текущего уровня открытости в деятельности органов государственной власти позволит наиболее полно провести мониторинг качества предоставляемых государственных услуг в целях повышения эффек-
тивности государственного управления в рамках проводимой в настоящее время административной реформы [1].
По мнению автора, многофакторная система оценки открытости государственных структур может быть получена посредством применения новых, более совершенных технологий исследования, основанных на применении методов информационного анализа, которые обеспечивают оперативный анализ, мониторинг и оценку качества предоставляемых государственных услуг наиболее оперативным способом с учетом доминирующих региональных факторов и реально сложившихся социально-экономических тенденций.
Так как регион является самостоятельной социально-экономической системой мезоуровня с присущими ему общими закономерностями развития и специфическими чертами и характеристиками, то необходимо учесть данное положение при оценке открытости государственных структур. Представляется целесообразным выработать такую систему оценки и мониторинга, которая была бы применима к разнородным объектам системы государственного и муниципального управления, что позволит сравнивать их по эффективности.
Список литературы
1. Информационная открытость государственных интернет-ресурсов в интересах молодежи. М., 2008.
2. Кайль Я. Я. Государственное и муниципальное управление: учеб. пособие. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2009. С. 42.
3. Мониторинг официальных сайтов государственных органов Российской Федерации — 2008. СПб, 2008. С. 18-56.
4. Мониторинг официальных сайтов государственных органов Российской Федерации -2010. URL: www.svobodainfo.org (дата обращения 03.12.2010).
5. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ.
6. Чугунов А. В. Мониторинг общественного мнения об использовании общественных пунктов доступа в Интернет и востребованности электронных правительственных услуг (20052007 гг. ) // Информационные ресурсы России. 2008. № 1 (101).
