CC BY
413
Отечественный и зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления
Л.А. Капустян
доцент кафедры региональной экономики и управления Алтайского государственного университета (город Барнаул), кандидат экономических наук
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятым в 2003 году, была осуществлена унификация системы местного самоуправления. Закон предусматривает формирование единой для всех субъектов Российской Федерации двухуровневой территориальной структуры органов местной публичной власти, соответствующей принципам территориальной организации и управления, существующим в развитых странах с рыночной экономикой и демократической системой государственной власти.
При реформировании территориальной организации местного самоуправления часть субъектов Российской Федерации осуществила ее с минимальным изменением границ, сложившихся административных и хозяйственных связей. С одной стороны, это было оправданно, так как любой переход населенного пункта из одной муниципальной территории в другую вызывает массу проблем. Но, с другой стороны, сложившееся в советский период административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации во многих случаях является экономически нецелесообразным, нерациональным с точки зрения удовлетворения потребностей населения и препятствующим осуществлению его права на местное самоуправление. В результате сформировавшаяся в ряде регионов территориальная организация местного самоуправления оказалась неэффективной, не позволяет в полном объеме выполнять возложенные на нее полномочия, является достаточно затратной. В связи с этим вопрос изучения опыта зарубежных стран и субъек-
тов Российской Федерации в области территориальной организации местного самоуправления представляется весьма актуальным.
В 2007 году в Российской Федерации насчитывалось около 24 160 муниципальных образований, из них 532 городских округа, 1 805 муниципальных районов, 19 736 сельских поселений и 2 087 городских поселений.
Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления свидетельствует о том, что большинство стран перешло к многоуровневой системе местного самоуправления, сопровождавшейся тенденцией к укрупнению муниципалитетов, формированием территорий и установлением границ муниципалитетов на основе определенных критериев.
Критериями для образования муниципалитета могут служить численность населения и общий уровень развития соответствующей территориальной единицы, ее доход, историческая значимость и т. п.
В США, например, нет единой системы местных органов. В конце 1990-х годов здесь было свыше 80 тысяч местных единиц управления, в том числе более 19 тысяч муниципалитетов, около 17 тысяч тауншипов и таунов, около 15 тысяч школьных округов и почти 30 тысяч специальных округов. Плюс более 3 тысяч графств. В большинстве американских штатов основным требованием к поселениям, стремящимся получить статус муниципального образования, является установленная минимальная численность населения (75 человек в Алабаме, 300 в Канзасе, 500 в Калифорнии).
В Индии муниципалитеты обычно создаются на территории, численность населения
которой составляет не менее 5 тысяч человек, причем 3/4 не должны быть заняты в сельском хозяйстве. Плотность населения при этом, как правило, должна быть не менее 1 тысячи человек на 1 квадратную милю.
Весьма разнообразен типовой состав местного самоуправления в Канаде, хотя независимо от органов местного самоуправления их принято называть муниципальными. В большинстве провинций существуют четыре типа: сити, тауншипы, вилиджи и муниципалитеты. Причем основным критерием этих типов является численность населения, проживающего на муниципальной территории. К примеру, для сити минимальная численность населения колеблется от 5 до 15 тысяч человек, а для таунов - 500 человек (провинция Саскачеван). В ряде мест существуют и некоторые другие критерии.
В ФРГ действуют 4 типа конституций местного самоуправления: магистратная, бургомистерская, северогерманская и южногерманская. Такое разнообразие документов связано в первую очередь с особенностями исторического развития земель.
В Великобритании в городах функционируют муниципалитеты, а в сельской местности управление осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии - общины). Приход обычно объединяет один сельский населенный пункт или группу мелких поселений. В настоящее время местное управление и самоуправление Англии представлено 32 районными советами Лондона, корпорацией лондонского сити, 39 советами графств, 36 городскими округами, разделяющими территорию 6 крупных агломераций, и 296 окружными советами. Население советов графств варьирует от 130 560 человек до 1 546 тысяч человек. Из 296 окружных советов 71 совет имеет население менее 75 тысяч человек. Население лондонских районов изменяется от 130 600 до 317 400 человек.
Основным низовым звеном местного самоуправления Франции являются коммуны, численность которых составляет около 37 тысяч, при этом население более 32 тысяч коммун - менее 2 тысяч человек.
В последние годы для большинства зарубежных стран (как постиндустриальных,
так и с переходной экономикой) характерны следующие направления реформирования:
1) в структуре местного самоуправления все четче проявляется двухзвенная система: графства - муниципалитеты, департаменты - коммуны, провинции - коммуны и т. д. Причем в этих системах отсутствуют соподчиненность, а также давление одних звеньев на другие;
2) в системах местного самоуправления складывается практика формирования специальных органов управления: школьные и специальные округа в США, синдикаты коммун во Франции, ассоционные коммуны в Италии и т. д.;
3) укрупнение муниципальных образований, в ряде стран введение ограничений на размеры территории муниципалитетов.
Размеры территории муниципалитетов, численность их населения, структура управления - важные факторы, влияющие на характер и содержание реформ местного управления и местного самоуправления. Одной из тенденций этих реформ, как уже отмечалось, является укрупнение муниципалитетов, в частности в Великобритании, Западной Германии, Скандинавских странах. Зарубежные ученые отмечают, что происшедшее расширение общественных задач, а также требования населения влиять на решение этих задач на местном уровне оказались мотивом для децентрализации большого количества общественных задач с переходом их с центрального на муниципальный уровень. Стало очевидным, что условием выполнения возросшего числа общественных задач является укрупнение муниципалитетов. Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расшире-
ние этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития, поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего в сельской местности.
В бывшей Западной Германии в 1970-е годы общее число общин (муниципалитетов) было уменьшено до 3 251 муниципалитета со средним числом жителей 19 тысяч человек.
Перед началом проведения реформы местного самоуправления в Дании, в 1970 году, существовали 1 297 сельских муниципалитетов и 88 городских муниципалитетов. Было принято решение преобразовать 1 365 мелких муниципалитетов в 275 крупных и образовать 14 округов (до реформы их было 25). Среднее количество жителей, приходящихся на один муниципалитет, стало 18 тысяч, а на округ - 320 тысяч. Целью реформы являлось создание «жизнеспособных» муниципалитетов с территорией и налоговой базой, которые позволяли органам местного самоуправления эффективно решать местные вопросы. В то же время муниципалитеты должны были иметь количество жителей, которое было бы достаточным, чтобы создать школы, дома для престарелых, детские сады и другие учреждения местного значения, финансово оправдывающие качественный уровень их содержания.
Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуници-пальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.
Россия, как мы уже говорили, пошла по пути унификации муниципальных образований, что, на наш взгляд, необоснованно для страны с различными природными, национальными, экономическими особенно-
стями. Тем не менее проблема укрупнения муниципальных образований остается актуальной. При всех региональных различиях организации местного самоуправления тенденция укрупнения муниципалитетов проявляется как в мировой, так и в отечественной практике. Сегодня в российских регионах уже накоплен некоторый опыт по реформированию территориальной организации местного самоуправления.
В последние пять лет в Российской Федерации распространение получило укрупнение муниципальных образований путем объединения городов с близлежащими (как правило, одноименными) районами. В 2002 году в Кемеровской области объединились с одноименными районами города Мари-инск и Топки. В 2004 году в Новосибирской области образован Куйбышевский муниципальный район, в который вошли одно городское поселение - город Куйбышев и семнадцать сельских поселений. В январе 2006 года на референдуме за объединение проголосовали жители города Каменки и Каменского района, города Сердобска и Сердобского района Пензенской области. Осуществляется объединение муниципальных образований «Тарусский район» и «город Таруса» в Калужской области, «город Балей» и «Балейский район» в Читинской области, «город Арзамас» и «Арзамасский район» в Нижегородской области, «Слободской район» и «город Слободской» в Кировской области, «Нижнеудинский район» и «город Нижнеудинск в Иркутской области.
Не везде объединительные процессы проходят гладко. Так, в Иркутской области администрация оспаривала в судах областной закон, по которому Нижнеудинск становится городским поселением, входящим в одноименный район, поскольку это не устраивает местные власти и большинство нижнеудинцев, желающих сохранить статус города отдельно от дотационного района.
Достаточно подробно был проработан вопрос объединения муниципального образования «город Топки» и Топкинского района в Кемеровской области. Территория города Топки и Тонкинского района являлась уникальной. Во-первых, это связано с потенциалом, которым обладает
территория - культурно-историческим, природно-климатическим, экономическим; во-вторых - это одна из немногих территорий, где город и сельские районы гармонично дополняют друг друга, создавая объективные предпосылки объединения. Для того чтобы использовать эту уникальность территории, а также создать механизмы, позволяющие реализовать ее социальноэкономический потенциал, были выдвинуты идея создания Единого муниципального образования, провозглашенная инициативной группой района, и Программа социальноэкономического развития единого муниципального образования на 2002-2005 годы. В марте 2007 года администрация Кемеровской области утвердила комплексную программу социально-экономического развития на 2007-201 6 годы, разработанную при участии ученых двух кемеровских университетов. Она предусматривает, что на развитие района будет направлено более 6,8 миллиарда рублей, в том числе 1,7 миллиарда из областного, 862 миллиона из местного и почти 400 миллионов рублей из федерального бюджетов. Предприятия, с представителями которых обсуждалась программа, должны вложить еще 3,8 миллиарда рублей собственных и заемных средств. Предполагается, что осуществление программы позволит обеспечить к 2017 году рост промышленного производства в 2,2 раза, сельскохозяйственного производства - в 2,4 раза, а увеличение средней заработной платы - до 25 тысяч рублей уже к 2011 году.
В Алтайском крае начиная с 2002 года разрабатываются проекты территориальных преобразований, но ни один из вариантов объединения муниципалитетов так и не был реализован.
После того, как законом установлены границы муниципальных образований, для их последующего изменения необходимо учитывать мнение населения. Здесь возникают, на наш взгляд, две основные проблемы:
1) большинство населения не готово к переменам;
2) нет достаточных средств для проведения разъяснительной и агитационной рабо-
ты с населением и проведения самого референдума по вопросу объединения.
Таким образом, сложившийся опыт свидетельствует, что укрупнение муниципалитетов является объективной необходимостью.
Поскольку любая реформа должна мотивироваться улучшением социальноэкономического положения населения, укрупнение муниципалитетов должно сопровождаться принятием специальной инвестиционной программы, обеспечивающей экономический рост и заметное повышение качества и доступности социального обслуживания жителей города и села.
Принимая во внимание ограниченные бюджетные возможности, муниципальные преобразования могут начинаться с осуществления пилотного проекта в одном-двух районах. При этом в процессе отбора участников такого проекта необходимо учитывать наличие потенциальных точек экономического роста, организационно-кадровый потенциал органов муниципального самоуправления, общественное мнение населения и возможности его формирования.
Литература
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40, ст. 3822.
2. Игнатов В.Г. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт / В.Г. Игнатов, В.И. Бутов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Ростов н/Д: МарТ, 2005.
3. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США / В.И Лафитский. М.: б. и., 1988.
4. ОсавелюкА.М. Канада: Местное управление и самоуправление / А.М. Осавелюк. М.: Изд-во РАН, 1995.
5. Саначев И.Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и Западной Европе / И.Д. Саначев / Владивост. гос. ун-т экономики и сервиса. Владивосток, 2004.
6. Труевцев В. Об опыте укрупнения районов // Местное самоуправление на Алтае. 2007. № 1.
