CC BY
1176
ПЕДАГОГИКА, ЭКОНОМИКА, ЮРИСПРУДЕНЦИЯ, ФИЛОЛОГИЯ
© Скоков А.М., 2003 УДК 352.1 (100)
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
А.М. Скоков
Рязанский государственный медицинский университет имени академика И.П. Павлова
Статья посвящена формированию структуры и компетенции органов местного самоуправления в зарубежных странах, их руководству всеми подведомственными делами, в том числе и здравоохранением.
I. Понятие местного управления и самоуправления
Слово «муниципалитет» происходит от латинского слова «muшcipium». Так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления в республиканский период римской истории. В настоящее время муниципалитет - это избираемое городское или сельское самоуправление, хотя в США муниципальным называется только городское управление [1].
Во многих странах мира основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права. Одновременно другие страны лишь символически обозначили этот институт в одной, двух или трех статьях конституции, закрепив в них только самые общие положения и начала муниципального управления и самоуправления, разрабатывая и выделяя специально посвященное этому вопросу законодательство, которое затем выделяется в особую отрасль и науку муниципального права [2, 3].
Научная концепция местного самоуправления впервые получила свою разработку в трудах идеологов буржуазной революции, связывающих его
природу и роль с идеями выборности местных властей и самоуправления общин. В то время принцип выборности местных властей отвечал идее представительного правления, выдвинутой в противовес феодальному абсолютизму [2].
Теория самостоятельности выборных муниципальных органов, их независимости от центра в руководстве делами городских и сельских общин отражала функции раннебуржуазного местного управления и, соответственно, их признание предметом самоуправления мест.
Весь XIX век и начало XX века, т.е. при классическом капитализме развитие местного управления протекало под знаком отступления от провозглашенных ранее демократических лозунгов равенства и свободы [3]. На практике это подтверждалось тем, что муниципальные органы ставились под правительственный надзор в целях подчинения общегосударственным интересам местных и групповых интересов. По мере того, как расширялись функции органов местного самоуправления в сфере коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения и в других отраслях вмешательство центра в местные дела постепенно усиливалось. К
середине XX века местное управление частично уже утратило черты действительного местного самоуправления, некогда свободного от вмешательства бюрократического аппарата центральной власти.
Некоторыми современными авторами справедливо отмечается, как все большее число кардинальных решений принимается центром, который на долю местных представительных органов оставляет лишь обязанность безоговорочно выполнять их. Объективно это означает, что местные представительные органы превращаются в придаток общегосударственной администрации, в некий механизм выполнения директив центральной власти [4].
Для большинства государств мира административно-территориальное устройство является важным элементом их государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влиянием естественно-географических, социально-экономических и демографических факторов, потребностей государственного управления и самоуправления на местах [5].
Как правило, территория государства, а в федерации - территория субъекта федерации, делится на административно-территориальные единицы. И только в очень маленьких государствах, таких как Бахрейн, Мальта, Науру нет такого деления (моногосударства).
В то же время бывает двухзвенное деление:
1) области, губернии, округа, провинции;
2) общины, муниципии, коммуны.
Такое двухзвенное деление существует, например, в Болгарии.
А вот трехзвенное деление предполагает:
1) области;
2) районы;
3) общины.
Такое трехзвенное деление харак-
терно для Китая.
И, наконец, четырехзвенное деление, существующее в настоящее время, например, во Франции:
1) регионы (их во Франции 26);
2) департаменты (их 96 во Франции и 3 заморских);
3) округа (делятся на кантоны, похожие на наши избирательные округа, в которых отсутствует выборная власть);
4) коммуны (их во Франции как городских, так и сельских около 37 тыс.).
Характер органов, осуществляющих управление на местах в административно-территориальных единицах, определяется конституционным законодательством каждой конкретной страны [6]. В перечисленных выше административно-территориальных единицах есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (управитель области в Болгарии, воевода в Польше, губернатор в Финляндии), либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный гражданами совет, выбираемые его председатель и мэр (в графствах Великобритании, в коммунах Франции).
Многие государства мира руководствуются традиционной концепцией, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы, это: парламент, глава государства, судебная система, правительство и назначаемые ими их представители на местах - комиссары, префекты, губернаторы и т.п. Одновременно выборные органы на местах и сформированная ими администрация рассматриваются как местные органы управления и самоуправления территориальных коллективов [7].
Местные органы управления и самоуправления являются публичной властью, но не государственной, а властью населения административно-террито-
риальных единиц, которые обозначены как территориальные коллективы [8].
Из изложенного выше ясно, что в местных административно-территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление. А теперь настало время уточнить эти понятия.
Местное управление - это управленческая деятельность в местной административно-территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Как правило, местное управление осуществляется через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Например, во Франции органом управления в регионе является префект Республики (с 1982 по 1988 г.г. именовался комиссаром Республики), назначаемый правительственным декретом и представляющий Правительство и его членов в отношениях с населением [10]. В его компетенцию входят вопросы безопасности, финансов, культуры, образования, социальной помощи, туризма, экономического развития и пространственного планирования [9].
Аналогичным статусом наделен префект департамента, те. в нижестоящей территориальной единице. Еще ниже, те. на территории округа - промежуточной территориальной единицей между департаментом и коммуной в качестве администратора (органом
управления) является супрефект (под-префект).
Местное самоуправление во многих государствах очень кратко регулируется конституциями, например, французская Конституция по этому случаю содержит всего лишь одну ст. 72, в которой сказано:
«Территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любые другие территориальные коллективы
учреждаются законом.
Эти коллективы свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом.
В департаментах и на территориях представители Правительства отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов» [9].
Основным источником правового регулирования отношений власти в политико-административных единицах
являются принимаемые ими самими уставы (статуты), хартии самоуправления и даже органические законы, как в Бразилии.
Местное самоуправление - это осуществление представительной демократии от населения (сообщества) местной территориальной единицы по управлению делами на подведомственной территории [14].
Во время осуществления местным самоуправлением своих функций государственные органы не вправе давать им обязательные указания по реализации этих функций, за исключением случаев добровольного участия в осуществлении финансируемых государством программ. Например, в социальной сфере осуществление программ под образование, здравоохранение и др.
В настоящее время нашими литературными источниками называются две системы демократической власти на местах - европейская и англо-американская.
Европейская система характерна своим сочетанием местного управления с местным самоуправлением. При этом сочетание может иметь самые разнообразные формы. В каждом таком случае на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления [20].
Административная опека явилась исторически первой такой функцией.
Смысл ее в том, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу до получения одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (бургомистра, губернатора или префекта). Однако в одобрении могло быть и отказано, как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время, представляя собой пережиток бюрократической централизации, система административной опеки встречается очень редко.
В то же время стала достаточно распространенной функция административного надзора, которая заключается только в проверке законности решений органов местного самоуправления. Как правило, администратору для проверки законности решения отводится небольшой срок, по истечении которого решение вступает в силу, если с его стороны не поступило возражений. Вместе с тем возникла новая тенденция, проявляющаяся в том, что администратор может оспорить решение органов местного самоуправления в судебном порядке. Одновременно органы местного самоуправления могут защищать свою автономию в судебном порядке не только от ретивых местных администраторов, но и от парламентов, правительств и президентов.
В демократических государствах большое значение в деятельности местного самоуправления имеют различные гражданские инициативы: коллектив-
ные выступления жителей в целях решения местных проблем, а также самодеятельное их решение [24].
В настоящее время компетенция городов значительно шире, чем сельских единиц того же уровня. Зачастую крупные города имеют ступенчатую систему самоуправления, что позволяет правильно распределить их компетенцию по соответствующим внутренним уровням.
Англо-американская система получила свое распространение на соответствующих континентах земного шара и характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации и государственно-автономного региона. Характерным для этой системы является то, что сами жители в административно-территориальных единицах, (например, в графствах Англии и Уэльса, в графствах, округах, тауншипах США, Австралии и Канады) избирают совет (правление), обычно на два-четыре года. Как правило, он состоит из трехсеми членов, в крупнейших городах - из 30-50 человек. Одновременно с советом (правлением) население административно-территориальных единиц избирает и таких должностных лиц, как шериф (в США это начальник полиции), атторнея, являющегося, например, в США поверенным представителем графства в суде и казначея.
Местное самоуправление в США осуществляется постоянно действующими членами совета и избранными населением должностными лицами. В Великобритании его осуществляют отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета, это комитеты по строительству, по местным дорогам, по вопросам образования и здравоохранения. Далее сами комитеты подбирают служащих, которые утверждаются советом в соответствующей должности, и под руководством постоянного комитета занимаются исполнительной деятельностью исключительно в рамках компетенции местного самоуправления. Как правило, в городах в соответствии с хартиями самоуправления действуют одновременно избранные населением советы и мэры. При этом мэры могут избираться либо непосредственно населением, либо советами. Отдельные хартии самоуправления в городах предусматривают и вариант
найма советом специалиста-менеджера для управления на срок до 12 лет, который тоже называется мэром, бургомистром. Эта система самоуправления более самостоятельна и не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями выборных советов. В пределах закона, обычая и сложившейся практики местные советы самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государственных органов. За их деятельностью контроль из центра осуществляется лишь путем финансовых ревизий за расходованием дотационных средств, выделенных из государственного бюджета.
Отдельными авторами в настоящее время называются и такие системы самоуправления, как иберийская, существующая ныне в Бразилии и некоторых испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет (эта система в чем-то близка к охарактеризованной выше европейской) и система советов, принципиально отличающаяся от рассмотренных выше систем самоуправления. Эта система распространена в существующих странах социализма, где совет рассматривается как орган государственной власти, который в свою очередь избирает другой государственный постояннодействующий орган - исполнительный комитет - коллегиальный орган государственного управления на подведомственной территории. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений, с помощью которых управляют отдельными сферами местной жизни: здравоохранением, образованием, поддержанием общественного порядка и правопорядка, местной промышленностью, торговлей и др. [12].
Таким образом, местное самоуправление - это, прежде всего, проведение в жизнь всех форм демократии как современного народовластия, осу-
ществляемого в развитых государствах на основе конституционного законодательства во благо собственного народа, не нарушая при этом прав и свобод остальной части населения земного шара.
II. Формирование структуры и
компетенции органов местного
управления и самоуправления
Вопросы административно-территориального устройства в унитарных государствах относятся к ведению центральной власти, а в федеративных -Австралии, Канаде, США, ФРГ и других государствах - к компетенции их субъектов [11].
По характеру взаимоотношений между органами местного самоуправления различаются системы, построенные на принципе соподчинения вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов (например, во Франции, Италии, Японии, ФРГ), и системы, в которых такое соподчинение юридически отсутствует (Великобритания, США)
[17].
Непосредственными административно-территориальными подразделениями в США во всех штатах, кроме Коннектикута и Род-Айленда, являются графства, которых насчитывается в стране чуть более трех тысяч. Все они не одинаковы по размерам и численности населения. В 20 штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы -тауншипы и приравненные к ним тау-ны. В основном тауншипы получили свое распространение на севере и северо-востоке страны.
Тауншипы и графства, как правило, охватывают сельское население и лишь незначительная их часть расположена в городах.
Городские поселения составляют особый вид административно-территориальных единиц и имеют статус муниципальных корпораций (сити, бороу,
виллижис), в которых проживает 2/3 населения страны. Так, в 164 крупнейших городах проживает более 56 млн. жителей. Одновременно более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей.
В административно-территориальной организации США большую роль играют особые подразделения штатов -специальные округа. Они создаются для управления отраслями местной жизни, выделенными из компетенции муниципальных советов. Рабочие органы специальных округов - управления, комиссии - либо полностью или частично назначаются графствами, штатами, либо избираются населением [23].
В США специфической чертой муниципального управления является административная раздробленность огромных урбанизированных территорий
- крупных городов с пригородными зонами или сросшихся городских поселений, именуемых метрополитенскими ареалами. Например, в ареале Нью-Йорка функционирует 1400 самых различных муниципальных органов [16].
К ведению органов местного самоуправления законодательство относит дела, связанные со сферой обслуживания и охраной порядка. Объем деятельности этих органов в основном вырос за счет расширения их функций в области просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и дорожного строительства.
Полномочия органов местного управления и самоуправления обычно устанавливаются специальными законами о местном управлении и самоуправлении, законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления, такие как здравоохранение, просвещение и др. В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации [21].
Нередко законодательство делит полномочия муниципальных органов на обязательные и необязательные. Так, к первым относятся полномочия по вопросам, которым придается общегосударственное значение. В этой связи муниципалитеты обязаны поддерживать в порядке дороги, содержать школы, обеспечивать противопожарную службу и санитарное состояние населенных пунктов. Одновременно, круг обязанностей муниципалитетов может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Такое делегирование полномочий предусматривается законодательством таких государств, как США, ФРГ, Великобритании и Японии [19].
Необязательными являются полномочия, реализуемые по собственному выбору муниципальных властей. В их число, как правило, входит осуществление различных видов обслуживания населения: организация муниципального транспорта, газификации и электроснабжения, библиотек, театров, муниципальных больниц, создание коммунально-бытовых предприятий и жилищное строительство [18].
Наиболее распространенными методами муниципальной деятельности являются: регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом (предприятиями и учреждениями). Современная кон-
трольная и регулирующая деятельность муниципальных властей в области обслуживания населения и местного хозяйства проявляется в выдаче лицензий на право открытия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, занятия различными промыслами, торговлю спиртными напитками; в установлении правил благоустройства, застройки, торговли. В целом ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здравоохранения, выплатой пенсий и пособий по безработице. Не-
редко муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и на паях с частными компаниями, как это имеет место в Австрии и в ФРГ.
К компетенции муниципальных органов в области охраны порядка относится установление правил поведения в общественных местах, санитарный и противопожарный надзор. Например, в Канаде, США и Франции муниципалитеты имеют собственную полицию [22].
Большинство из полномочий, отнесенных к сфере местного самоуправления, принадлежат только крупным муниципалитетам (регионов, провинций, больших городов). Одновременно незначительна компетенция низовых звеньев муниципальных органов: сельских общин, небольших городов.
Несколько своеобразна компетенция областных советов Италии, которые обладают правом законодательствовать в вопросах, определяемых конституцией: общественные работы областного значения, сельское хозяйство, использование природных ресурсов, градостроительство, дороги и транспорт, ярмарки и рынки, работа социальнокультурных учреждений, здравоохранение, городская и сельская полиция (муниципальная полиция) [25].
В настоящее время финансовая база органов самоуправления складывается, как правило, из их собственных доходов и дотаций из государственного бюджета.
Сборы с населения и налоги составляют главный источник собственных доходов муниципальных органов. Налог на недвижимое имущество (земельные участки, домовладения и хозяйственные сооружения) дает основную долю платежей. Одновременно незначительную долю составляют в бюджетах органов местного самоуправления доходы от муниципального хозяйства. Несмотря на рост местных
налогов, доходы органов местного самоуправления все еще недостаточны для покрытия муниципальных расходов на строительные работы и различные сооружения. По этой причине широкое распространение получила практика выделения муниципальным органам правительственных субсидий, которая в свою очередь порождает зависимость муниципального самоуправления от центрального правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах.
Современные органы местного самоуправления формируются из выборных муниципальных советов и исполнительного аппарата [15]. В странах с давними демократическими традициями при выборах в муниципальные советы установлен принцип всеобщего избирательного права. Порядок выборов в муниципальные советы регулируется специальными избирательными законами. Их издание в федеративных государствах относится к компетенции органов субъектов федерации. Правила формирования избирательных округов, выдвижения кандидатов и определения результатов голосования в различных странах неодинаковы. Так, распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подписанной определенным числом избирателей. Одновременно, в США обычным методом первичного отбора кандидатов той или иной партии служат местные первичные выборы (прайме-риз).
Зачастую законодательство не устанавливает принципа сохранения заработной платы за членами муниципальных советов на время исполнения ими своих функций, и поэтому они ведут работу бесплатно. Оплачивается лишь работа освобожденных работников: председателя совета, секретаря. В ряде стран, например, в Великобритании, США и Японии члены совета получают
вознаграждение за каждое участие в заседании.
Муниципальные советы в большинстве современных государств юридически возглавляют муниципальный аппарат самоуправления. К их компетенции относится принятие местного бюджета, издание нормативных решений по вопросам, отнесенным к их ведению и не урегулированным вышестоящими органами, установление местных налогов, разрешение вопросов о получении займов и их расходовании, об использовании муниципальной собственности, в большинстве стран -формирование руководящих исполнительных органов муниципалитета и контроль за ними, назначение местных референдумов и решение других вопросов.
Главной формой работы муниципальных советов являются их заседания, проводимые в сессионном порядке.
Так, в США заседания советов созываются еженедельно, раз в две недели или ежемесячно. Во Франции и Японии муниципалитеты на очередные сессии собираются 4 раза в год, а генеральные советы французских департаментов -дважды в год. Во Франции сессия муниципального совета коммуны, посвященная принятию бюджета, длится 6 недель, прочие - до 15 дней, в Японии продолжительность сессий - не более недели.
В муниципальном самоуправлении видную роль играет исполнительный аппарат. Его составляющими являются:
1) административные органы общей компетенции - коллегиальные исполнительные органы, мэры, управляющие;
2) органы отраслевой и специальной компетенции - департаменты, комитеты, бюро, инспектуры и др. [14].
Естественно, что административные органы общей компетенции зани-
мают руководящее положение в отношении других звеньев исполнительного аппарата.
Особое положение в администрации муниципалитетов занимают мэры. Они нередко единолично решают вопросы увольнения и найма муниципальных служащих. Они имеют право налагать вето на решения муниципальных советов, что фактически ставит их над муниципальными советами. А в таких государствах, как Франция, ФРГ и Япония, мэры официально рассматриваются и как высшие должностные лица органов местного управления, и как представители центрального правительства, будучи ответственными за исполнение порученных им государственных дел.
ЛИТЕРАТУРА
1. Барабашев Г.В. Местное управление / Г.В. Барабашев. - М.: МГУ, 1996.
2. Баренбойм П.Д. Три тысячи лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера / П.Д. Баренбойм. - М.: Белые Альвы, 1996.
3. Беррес Ричард Т. Документы Американской Революции: Декларация независимости, Конституция Соединенных Штатов, Билль о правах / Т. Беррес Ричард. - Тверь; Москва: Альба, 1994. -222 с.
4. Вейнберг И.П. Рождение истории / И.П. Вейнберг. - М.: Наука, 1993. - 128 с.
5. Всеобщая Декларация прав человека (Принята ООН 10 декабря 1948 г.).
6. Кашкин С.Ю. Политический режим в современном мире. Понятие, сущность, тенденции развития / С. Ю. Кашкин. -М.: Юрист, 1993. - 221 с.
7. Кнеймайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) / Ф.Л. Кнеймайер // Государство и право.
- 1995. - № 4. - С. 4.
8. Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт / А.И. Ковлер. - М.: ИГП РАН, 1995. -273 с.
9. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Под ред. проф. Б. А. Страшуна. - М.: БЕК, 1996. - 757 с.
10. Крутоголов М. А. Конституционный Совет Франции / М.А. Крутоголов. - М.: Наука, 1993. - 76 с.
11. Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии / В. А. Кряжков // Государство и право. - 1995. - № 5. - С.5.
12. Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности / Ф. Люшер. -М.: Прогресс - Универс, 1993. - 171 с.
13. Маклаков В.В. Парламенты стран -членов Европейского союза / В.В. Маклаков. - М.: ИНИОН РАН, 1994. - 234 с.
14. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А.А. Мишин. - М.: Белые Альвы, 1996.
- 361 с.
15. Реформы избирательной системы в Италии и России: Опыт и перспективы.
- М.: ИГП РАН, 1995. - 132 с.
16. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире / Н.А. Сахаров. - М.: Юридическая литература, 1994. - 114 с.
17. Скоков А.М. Общество, государство и право России / А.М. Скоков, Е.А. Строев. - Рязань, 1998. - 356 с.
18. Смирнова Н.Н. Конституционное право зарубежных стран: Курс лекций / Н. Н. Смирнова. - СПб.: Альфа, 2001. - 511 с.
19. Современный федерализм (сравнительный анализ). - М.: ИНИОН РАН, 1995.
- 91 с.
20. Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г.
21. Федерация в зарубежных странах. - М.: Юридическая литература, 1993. - 174 с.
22. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию / В.А. Четвернин. - М.: ИГП РАН, 1993. - 87 с.
23. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран / В.Е. Чиркин. - М.: Юрист, 2001. - 567 с.
24. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения / В.Е. Чиркин. - М.: ИГП РАН, 1994. - 231 с.
25. Шалягин Д. Д. Органы полиции в системе местного управления США / Д. Д. Шалягин // Рос. юстиция. - 1996. - № 8.
- С. 3.
LOCAL GOVERNEMENT AND SELFGOVERNEMENT IN FOREIGN COUNTRIES
A.M. Skokov
About the structure of the local selfgovernment in foreign countries and its guidance of education and public health service
