CC BY
98
УДК 323:303.832.24
ДЕМИДОВ В.В. Отечественное экспертное
сообщество: состояние и перспективы развития
В статье рассматриваются основные вехи зарождения и развития отечественного экспертного сообщества. На фактическом материале демонстрируются непростые отношения между властью и аналитиками. Формулируются предложения по их оптимизации, а также усилению роли экспертов в подготовке решений.
Ключевые слова: экспертное сообщество, «фабрики мысли» и «мозговые центры», внешняя политика, власть, аналитики и эксперты.
В современных отечественных средствах массовой информации получило распространение утверждение, приписываемое главе Фонда эффективной политики Г. Павловскому, что будто в России устойчивой системы, традиций взаимодействия власти с центрами разработки политики на сегодняшний день не существует, как, впрочем, не существует и длительной истории этих центров. В значительной степени тезис соответствует реальному положению дел, хотя разнокалиберных и амбициозных политических аналитиков, а также и их объединений развелось чрезвычайно много.
Однако при всем том, что в нынешней России гражданская экспертиза по той же оборонной проблематике практически отсутствует, в 1960-х годах в Советском Союзе шли процессы создания «фабрик мысли», аналогичных американским. Это время, по оценке члена Совета по военной и оборонной политике В. Шлыкова, можно назвать «золотой декадой» советской военной аналитики. Приоритет слова гражданских ученых при разработке военно-стратегических вопросов в тот период не оспаривали даже сами военные.
В рамках Академии наук СССР были созданы довольно мощные центры по изучению военной политики и военной экономи-
ки потенциальных противников. В частности, в 1960 г. такой центр заработал под крышей Института мировой экономики и международных отношений АН СССР. По соображениям секретности он скромно назывался Отделом технико-экономических исследований, но был практически автономен, имел собственную режимную службу, свой «закрытый» ученый совет и т.д.
Вскоре отдел начал выпускать серьезные академические труды по военной экономике. Так, в середине 1960-х годов под грифом «совершенно секретно» вышел капитальный семитомный труд «Военно-экономический потенциал США». Аналогичные подразделения затем образовались и в ряде других академических институтов международного профиля. Примечательно, что Н.С. Хрущев был весьма невысокого мнения об интеллектуальных способностях генералов и предпочитал советоваться с представителями гражданской научной элиты при принятии военно-политических решений.
В правление Л.И. Брежнева генералы взяли своеобразный реванш, ибо их не устраивала научная добросовестность академических учреждений. В конце 1971 г на самом верху было принято политическое решение на сосредоточение в ГРУ деятельности всех министерств и ведомств по вскры-
тию военно-экономического потенциала зарубежных стран. Правительству предписывалось создать в составе ГРУ мощный центр на базе одного из научно-исследовательских институтов Министерства обороны, в который входили бы все «закрытые» военно-экономические подразделения АН СССР.
Перспектива оказаться под армейским сапогом не радовала ученых из академических структур, и они начали разбегаться. После нескольких лет бюрократических тяжб влиятельные в то время директора-академики отбились от поползновений ГРУ и сохранили независимость своих военно-экономических отделов. Однако последние не смогли оправиться от кадровых потерь и постепенно свернули свою деятельность. Военным удалось полностью устранить любую конкуренцию собственным оценкам и выводам1.
Крупнейшие «интеллектуальные центры» в СССР, не считая военных и спецслужб, существовали либо в партийном аппарате, либо принадлежали к академической среде. Наиболее известными из них являлись Академия общественных наук при ЦК КПСС, Институт марксизма-ленинизма, Институт мировой экономики и международных отношений, Институт США и Канады и др. В их кабинетах, без сомнений, трудились эксперты самого высокого класса.
О роли в разработке политики одного из таких «интеллектуальных звеньев» системы, объединявшего Н. Иноземцева, Г. Арбатова, А. Бовина и др., без лишних эмоций поведал бывший заместитель заведующего Международным отделом ЦК КПСС А. Черняев. «Регулярное неформальное общение их с Брежневым, - писал мемуарист, - собственные мнения и возражения, в которых они себя с ним не стесняли, а главное - «стилистика» изложения политических установок, которая на 90% находилась в их руках, сказалась прежде всего во внешних делах, а именно в повороте к курсу на разрядку с Западом... Доверенная спичрайтерам «форма» провозглашения политики снимала с нее идеологическую оголтелость, что в ядерный век (и вообще в международных отношениях) неизбежно отражалось и на содержании, сделало его более «цивилизованным»2.
На рубеже 1980-90-х годов независимые экспертные центры и институты начали расти уже как грибы после дождя. Одним из первых тогда еще в Ленинграде возник Международный центр социально-экономических исследований - «Леонтьев-ский центр», инициатором создания которого был А.Б. Чубайс. Затем во весь голос заявили о себе Международный фонд политико-правовых исследований «Интерли-гал», Центр «Экономико-политических исследований» (ЭПИцентр), Центр прикладных политических исследований «Информатика для демократии» (ИНДЕМ) и др.
Проникли в страну и зарубежные «фабрики мысли». Так, Институт Мондейла, по едкому замечанию Н. Нарочницкой, поспешил в демократическую Россию еще в 1991 г., устраивая семинары и банкеты для нарождавшихся партий некоммунистического толка. Затем некоторые из очарованных участников стали российскими сотрудниками в московских филиалах американских центров. Полагают, что нашли прописку в российской столице, по крайней мере, не менее двух десятков подобных представительств. Заметим, что контор аналогичных российских фондов в Вашингтоне не открывалось. «Все российские ньюсмейкеры, - подчеркивал в этой связи президент центра деловых и культурных связей «Русский дом» Э. Ло-занский, - приезжая туда, считают за честь выступить именно в американских «мозговых центрах», тем самым создавая им дополнительный престиж и возможность отчитаться перед спонсорами за хорошую работу»3.
Нарождавшиеся в России политические силы, естественно, нуждались в интеллектуальном обеспечении и вполне закономерно привлекали к работе ведущих специалистов новых «фабрик мысли». В 1990 г. был создан Высший координационно-консультационный совет, ставший впоследствии частью администрации Б.Н. Ельцина, а потом и Президентский совет, куда вошли известные ученые. Аналогичные процессы наблюдались и в предпринимательских кругах. Например, осенью 1991 г. образовался Экспертный институт как научно-исследовательская организация Российского союза
промышленников и предпринимателей. Правда, к середине 1990-х интерес Б.Н. Ельцина к аналитикам заметно ослаб. «Если человек, - утверждал писатель В. Ерофеев, - занимается новаторскими проектами, он должен найти новые модели и политические формулы. Мне кажется, здесь очень подкачал Ельцин. Со своим пьянством и головотяпством он сыграл очень негативную роль сразу после того, как стал народным кумиром. Он сделал реформу непривлекательной, она превратилась в рыбий жир, от которого страна стала блевать»4.
Помощь интеллектуалов опять понадобилась власти в период избирательной кампании 1996 года. Именно тогда тесные отношения с Кремлем сложились у Фонда эффективной политики и фонда «Общественное мнение». Прогремели в ходе разных выборов всех уровней объединения политтехнологов и консультантов, а именно Центр политического консалтинга «Никколо М», Фонд «Политика», Центр политических технологий и т.д.
Любопытно, что за рубежом некоторые политологи сам термин «политический технолог» нашли странным. «Политические технологи, - комментировал американский исследователь Э. Уилсон, - популярны на пространстве бывшего СССР и считают себя метапрограммистами, повелителями локального политического мира. Во-первых, поле их деятельности необычайно обширно... Работа технолога - это работа в области формирования и даже создания правящих и оппозиционных политических партий и политиков. Во-вторых, они подают манипуляцию и обман как «технологию», но результат такой активности часто носит губительный и необдуманный характер. Они обычно работают на власть и ни перед чем обычно не останавливаются»5.
Подмечено, что за подобными репликами и тезисами стоят непростые отношения между консультантами и их клиентами. Последним внешние эксперты и технологи нужны, когда они не могут решить какую-либо проблему исключительно внутренними силами. Но за разрешение этой проблемы профессиональные советчики ответственности не несут. Они, если ничего не получается, всегда могут
обвинить в неудаче заказчика, что-де не вовремя предоставил информацию, мало выделил средств и т.п. Зато, когда проект в силу удачного стечения обстоятельств выстреливает, о консультанте по свету расползается добрая слава.
Находясь на стороне заказчика, легко обвинять консультантов в плутовстве и невежестве. Но и с другой стороны картина выглядит не в радостных тонах. Иной раз очевидно, что экспертов нанимают под готовый уже план, а кому-то из политиков или топ-менеджеров просто нужен дополнительный аргумент в виде известного бренда в дискуссии с другими политиками или менеджерами. А бывает и так, что рекомендации никто и не собирается выполнять, а консультантов пригласили, чтобы потянуть время либо соблюсти ритуал.
Проблема отечественного аналитического сообщества заключалась в том, что в 1990-е годы оно фактически превратилось в касту, обслуживавшую потребность элиты, чьи интересы, как правило, выходили за рамки объективного прогноза. В качестве ответной любезности элита стала своеобразным спонсором политологов. Указанное обстоятельство привело к обессмысливанию деятельности аналитиков и закономерно лишило их влияния на политический процесс. В данном контексте институт российской политической аналитики находился в кризисе.
Эпоха В.В. Путина внесла свои изменения и нюансы в отношениях российских «фабрик мысли» и Кремля. По словам президента Фонда «Российский общественный политический центр» А.М. Салмина, в президентство Б.Н. Ельцина много было людей, занимавшихся политикой, изучавших ее не только при Кремле, но и в Кремле. Все туда ходили, что-то обсуждали. При его преемнике сложилась другая ситуация. Кремль стал обходиться своими ресурсами, и обратная связь не наблюдалась. Если президентская администрация в чем-то нуждалась, то получала определенную информацию, но ответных сигналов не делала. Оставалось неизвестным, как она использовалась, что там происходит.
На поверхность выходило, если солидаризироваться с мнением эксперта Мос-
ковского центра Карнеги Н. Петрова, что оказались сломаны и старая система, и начавшая было складываться модель, когда Кремль не просто ориентировался на нескольких советников, а через них опирался на более широкий круг профессиональных экспертов. Более того, само понятие «советник президента», по сути, превратилось в фикцию. Они, как правило, никак не влияли на принимаемые документы, да и сама система принятия решений в области внутренней и внешней политики почти не предусматривала их вовлечения в данный процесс.
В этом плане признанным корифеям в сфере международных отношений оставалось только разводить руками. «Российские правящие круги, - восклицал академик Г. Арбатов, - утратили интерес к консультациям с научным сообществом и пренебрегают мнением авторитетных специалистов. Создается впечатление, что сейчас никто ни в чем не заинтересован. Я понятия не имею, откуда правители получают информацию и где черпают свои идеи. Мне ничего не известно об окружении Путина. Что делают эти люди? Что можно сказать о том или ином члене президентской команды? Они не выражают себя как общественные, публичные деятели»6.
В приглашении внешних экспертов, вполне логично, большую роль играют индивидуальные связи, а контакты выстраиваются на принципах лояльности и личного доверия. Все это ведет к тому, что роль основного «мозгового центра» играет, с одной стороны, часть самой президентской администрации, а с другой - сторонние эксперты, привлекаемые на основе личных связей. Это довольно узкий круг специалистов. Отсюда можно заявлять, что именно президентская администрация на сегодняшний день является самым крупным «мозговым центром» в стране.
За пределами администрации экспертная функция, по образной формулировке В. Глазычева, размыта, ибо нет набора институтов, к которым принято обращаться на регулярной основе. Рынка экспертного знания фактически тоже не существует, в частности, потому, что он предполагает структурированность и специализа-
цию, которых, увы, нет. Экспертов зачастую набирают из разных мест от случая к случаю и под какой-то конкретный проект. Правда, на роль постоянных партнеров претендуют несколько организаций, которые удовлетворяют власть по критериям знакомства и лояльности. Среди них называли Институт экономики переходного периода, Центр стратегических разработок, Институт экономики города и Высшую школу экономики.
О подходах и принципах их деятельности в общих чертах можно судить по откровениям ректора Высшей школы экономики Я. Кузьминова. Весь процесс состоит из трех фаз. Первая - постановка проблемы. Сначала формулируется новая тема для разработки. Толчком может послужить, к примеру, поручение властных структур. Проводятся несколько установочных семинаров для узкого круга экспертов с целью структурирования проблемы и определения методов ее разработки. Потом формируется задача. По результатам работы готовится доклад, который затем широко обсуждается, в том числе и во властных структурах. Тогда же идентифицируется заказчик, готовый взять на себя политические хлопоты продвижения проекта.
Смысл второй фазы состоит в работе с заказчиком. Проект приобретает официальную форму и получает бюрократическое исполнение. Здесь, с одной стороны, принимаются заказы на аналитическую поддержку мероприятий, а с другой - продолжается комплексный мониторинг проблемы с целью ранней диагностики отклонений и возможных административных тупиков проекта.
На третьей фазе идет расширение круга партнеров разработки. По мере продвижения проекта появляются неучтенные интересы. Возникает резонанс с теми элементами общества или органами власти, которые их представляют. Всплывшие проблемы рассматриваются, что расширяет видение темы и модифицирует задачи. В результате возникают проектные документы с рекомендациями, адресованные властям, которые их принимают или отвергают.
О своих финансовых взаимоотношениях с заказчиком руководители близких к Кремлю аналитических структур всегда говорят неохотно. Между тем очевидно, что спонсором прокремлевских «фабрик мысли» выступает не только госбюджет. Как-то Г. Павловский ясно дал понять, что нередко исследования Фонда эффективной политики, результаты которых получает в том числе и администрация Президента РФ, финансируют крупные корпорации. Впрочем, близость к Кремлю не означает, что плод мозговых усилий непременно ляжет в основу принимаемых решений. Даже проправительственные аналитики вынуждены констатировать, что власть в целом невосприимчива к интеллектуальному продукту и стратегические исследования не слишком востребованы, если востребованы вообще7.
Все эти вещи наводили на грустную мысль, что системы государственной экспертизы как таковой сейчас нет, а действуют, скорее, неформальные персонифицированные личные отношения, причем конфигурация оценок и мнений, влияющих на ключевые политические решения, нередко выстраивается ad hoc, т.е. для данного случая или цели. Все зависит от характера вопроса, от позиций людей, к которым президент относится с доверием и уважением, от связей и активности той или иной части экспертного сообщества. Возможно, играют роль и какие-то привходящие обстоятельства, которые слабо различимы со стороны.
По крайней мере, пока не слышно ничего такого, что говорило бы о существовании некой системы выработки и принятия внешнеполитических решений, которая была бы достаточно широкой, неформальной и гораздо более гибкой, чем во времена всевластия КПСС. «И это, - заключал исполнительный директор Круглого стола «Экспертиза» Горбачев-фонда В.Б. Кувалдин, - очень серьезная проблема, ибо лица, принимающие ответственные решения, лишены необходимой подпитки, а общество - ясного понимания того, что делается»8.
На вопрос о наличии в России структуры, подобной американской РЭНД, из уст
специалистов обычно слышится отрицательный или уклончивый ответ, что-де «работаем по-разному». Тем не менее существует несколько интеллектуальных центров, на более или менее постоянной основе получающие заказы Кремля. В этом списке фигурируют Фонд эффективной политики, Институт общественного проектирования, Фонд «Политика», Фонд «Общественное мнение», ВЦИОМ, Центр политической конъюнктуры, Институт стран СНГ и ряд других структур. Причем близкие к президентской администрации «фабрики мысли» не участвуют в разработке глобальных стратегий, а скорее выполняют локальные поручения. В частности, Институт общественного проектирования разрабатывал закон об Общественной палате РФ.
Интересно, что на нее, как на специфическую экспертную площадку, маститые аналитики возлагали радужные надежды. «Я бы хотел, - рассуждал новоиспеченный член Общественной палаты РФ В. Глазычев, - видеть в ней место, откуда можно услышать голос того, что принято называть экспертным сообществом. Потому что института независимой экспертизы по факту в стране нет. Как правило, мы имеем дело с узкими сюжетами. Когда работает эксперт в одиночку, что волей-неволей некая игра - вам не нужно «пригибать» эксперта, а достаточно выбрать правильно. Это не коррупция. Просто такова жизнь»9.
Однако именитые иностранные дипломаты, характеризуя принципы формирования Общественной палаты РФ, пришли к вердикту, что она не является ни представительной, ни независимой, точнее -лишь декорацией, а не демократическим институтом10. В свою очередь отечественные обозреватели по-прежнему констатировали, что выводы аппаратных аналитиков не проходят широкой профессиональной экспертизы, а их качество постоянно снижается. И, как в любой иной сфере, неизбежной составляющей практики закрытых порядков становится именно коррупция. Понятно, что если ведомство заказывает исследования на миллионы долларов, а внешнего контроля качества
работ нет, то возникает искушение давать заказы либо с откатами, либо структурам, которые непосредственно связаны с теми, кто раздает эти заказы.
Фактически в тайне от научного сообщества существовала некая «черная дыра», через которую беспрепятственно и безнаказанно откачивались бюджетные средства на иной раз сомнительные проекты. Очень тому способствовала бессмысленная секретность, позволявшая скрывать как невежество, так и прямое мошенничество. Закономерно, что несколько лет назад группа академиков обратилась с предложением к Президенту РФ о необходимости введения экспертизы проектов, на которые государство выделяло деньги из бюджета. «Конечно, - констатировал академик Э.П. Кругляков, - с тех пор лед тронулся, но, как видим, кое-что «под ковром» все же происходит»11.
В 2006 г. независимые эксперты, а точнее дипломат В.М. Фалин и один из бывших руководителей Службы внешней разведки РФ Г.М. Евстафьев, написали аналитический доклад о вероятном сценарии действий США в отношении России, который имел широкий резонанс в высших политических эшелонах. «Нынешней власти, - призвали они, - наконец пора научиться работать серьезно с политологической элитой страны, которая при должной моральной и материальной поддержке. может оказать правящим кругам страны неоценимую экспертную помощь в научной разработке и практическом продвижении стратегической линии по укреплению позиций России на международной арене и ее пропаганде на внешний мир»12.
По данным Филадельфийского Института внешнеполитических исследований, Россия с 104 «мозговыми центрами» занимает в общем мировом списке высокое шестое место. Впереди только США - 1776, Великобритания - 283, ФРГ - 187, Франция - 162, Индия - 122. Среди 228 ведущих мозговых исследовательских центров оказалось сразу несколько российских учреждений: Институт США и Канады РАН, ПИР-Центр, Институт городской экономики, Институт Дальнего Востока РАН, Институт Европы РАН, Центр политических иссле-
дований в России. Мало того, Институт мировой экономики и международных отношений РАН, по итогам исследования вошел в десятку лучших неамериканских аналитических центров мира.
В фокусе внимания зарубежных и отечественных «мозговых центров» ныне находятся самые разнообразные проблемы - национальной и международной безопасности, глобализации и глобального управления, мировой экономики, окружающей среды, развития инновационных процессов, становления информационного общества и т.д. «Нравится нам это или нет, - оптимистично восклицала американская исследовательница С. Тримбат, -но мозговые тресты останутся с нами на десятилетия вперед»13.
С этим утверждением, конечно, трудно не согласиться. Однако, похоже, для России проблема заключается не столько в качестве интеллектуального продукта, сколько в эффективности использования результатов для развития страны. Так, по некоторым оценкам, если чиновники Ев-рокомиссии учитывают от 10% до 30% экспертных мнений, выработанных в том числе и «мозговыми трестами», то в России данный показатель вряд ли превышает 3%. «Ученые-экономисты, - сетовал директор Института экономики РАН Р.С. Гринберг, - регулярно слали свои предложения по исправлению экономической политики Брежневу, Андропову, Черненко и всем последующим руководителям и так же регулярно удивлялись тому, что власть не воспринимает эти советы»14.
Сегодня в Российской Федерации, как представляется, успешная «фабрика мысли» отличается от провальной отнюдь не тем, что ее разработанные в творческих муках сценарии и новаторские идеи с блеском осуществляются, а тем, что процветают или сносно функционируют те «мозговые центры», которые пользуются благосклонностью правителей, получая государственное финансирование и поддержку. И, соответственно, в неудачниках ходят все те, кто остался обделенным вниманием власти и деньгами, что вполне естественно.
Между тем, если касаться российского экспертного сообщества в целом, оче-
видно, что в идеале оно должно быть самостоятельным и существовать без страха и трепета перед лицом сильных мира сего. Только в таком случае можно рассчитывать на экспертизу, анализирующую истинное положение вещей и способную влиять на умы людей и настроения общества.
1 Шлыков В. Один в поле не воин //Россия в глобальной политике. 2007. Т. 5. № 3. С. 146-147.
2 Черняев А. «... И лично товарищ Брежнев Леонид Ильич» // Свободная мысль. 2006. № 9/10. С. 173.
3 Отношения России и Запада в преддверии встреч «большой восьмерки». М., 2006. С. 66.
4 Ерофеев В.В. У нас очередной нормальный апокалипсис // Политический класс. 2006. № 2. С. 85.
5 См.: Грецкий И.В. Внешняя политика России и президентские выборы 2004 г. на Украине // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 6. 2007. Вып. 4. С. 128.
6 Арбатов Г. «Нам грозит более опасный период, чем холодная война» // Россия в глобальной политике. 2008. Т. 6. № 1. С. 135-136.
7 Меликова Н. Фабрики невостребованной мысли // Независимая газета. 2007. 18 янв.
8 «Блажен, кто посетил сей мир в его минуты роковые...» (Интервью с В. Кувалдиным) // Pro et Contra. 2003. Т. 8. № 2. С. 104.
9 Глазычев В. «Это не просто коррупция. Просто такова жизнь» //Политический журнал.
2005. № 33. С. 28.
10 Лайн Р., Тэлботт С., Ватанабе К. Взаимодействие с Россией // Экономические стратегии. 2006. № 8. С. 20.
11 Кругляков Э.П. Подковерная «наука» // Наука в Сибири. 2008. № 10. С. 8.
12 Фалин В.М., Евстафьев Г.М. О вероятном сценарии действий США в отношении России в 2006-2008 годах // Политический класс.
2006. № 9. С. 25.
13 Ваганов А. Рейтинг мозговых трестов // Независимая газета. 2008. 27 февр. НГ наука. № 3.
14 Егоров М., Наумов И., Сергеев М. Академики развеяли миф об успехах // Независимая газета. 2008. 28 февр.
