CC BY
253
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ:
методология, правовое обеспечение
С. Ф. МАЗУР,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России) E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.14 — административное право;
административный процесс.
УДК 651
S. F. MAZUR,
Doctor of Law, Professor,
Chief Researcher at the Research Centre
(Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia)
Scientific speciality: 12.00.14 — Administrative Law, Administrative Process.
Отдельные вопросы развития документационного обеспечения управления
Selected Issues in Development of Documentary Support for Management
В научной статье дана общая характеристика административного и гражданского законодательства, регулирующего документационное обеспечение управления и систему электронного документооборота. Обозначены проблемы развития и пути их преодоления, а также особенности правового обеспечения управления.
Документационное обеспечение управления и смешанный документооборот, система электронного документооборота, особенности правового обеспечения управления с помощью электронного документооборота, электронная подпись, цифровое право и цифровые права.
The paper gives general characteristics general of administrative and civil legislation regulating documentary management support and electronic document flow system. The problems of development, approaches and features of legal support for management are indicated.
Document management support and mixed document flow, electronic document flow system, features of legal support for management using electronic document management, electronic signature, digital law and digital rights.
Экономическое развитие любого государства (а значит и его политический суверенитет) возможно только в случае внедрения им самых современных технологий, в том числе и в документационное обеспечение управления. В России создается цифровая экономика и инструменты, ее обеспечивающие, — правовые основы для регулирования отношений в ней. Так, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен законопро-
ект (подготовленный депутатами В. Володиным и П. Крашенинниковым), вводящий в Гражданский кодекс Российской Федерации цифровые права в число объектов гражданских прав (предлагается ввести в гражданский оборот такие категории, как «цифровое право», «цифровые права», включая защиту прав участников виртуальных сделок).
Так, в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации
на 2017—2030 годы (далее — Стратегия)1 одними из основных задач применения информационных технологий в сфере взаимодействия государства и бизнеса, формирования новой технологической основы в экономике являются:
— продвижение проектов по внедрению электронного документооборота в организациях, создание условий для повышения доверия к электронным документам, осуществление в электронной форме идентификации и аутентификации участников правоотношений (подп. г п. 4);
— создание электронной системы представления субъектами хозяйственной деятельности отчетности в органы государственной власти РФ и органы местного самоуправления, а также сохранение возможности предоставления документов традиционным способом (подп. ж п. 41);
— развитие трансграничного информационного взаимодействия, в том числе обеспечение трансграничного пространства доверия к электронной подписи (подп. л п. 41).
Важные изменения вступили в силу недавно в законодательстве, регулирующем использование баз данных на электронных носителях, — теперь они называются государственные информационные системы2 (это касается, в частности, использования данных систем в кадровой работе государственной гражданской службы, а также вопросов противодействия коррупции. Так, в Федеральном законе «О противодействии коррупции»3 закреплена новая редакция ст. 16 «Реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия»). Изменена процедура государственной регистрации некоторых актов гражданского состояния в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг4.
Более современными технологиями, применяемыми в сфере документационного обеспечения управления, являются информационные технологии. Это не означает, что необходимо немедленно отказаться от бумажного документооборота, но в настоящее время сочетание и пропорциональная часть бумажного и элек-
1 О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы: указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 // Рос. газ. 2017. 11 мая.
2 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования государственных информационных систем на государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 28 декабря 2017 г. № 423-ФЗ // Рос. газ. 2017. 31 дек.
3 О противодействии коррупции: федер. закон от 28 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
4 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос-
сийской Федерации в части государственной регистрации некоторых
актов гражданского состояния в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг: федер. закон РФ от 29 декабря 2017 г. № 638-ФЗ // Рос. газ. 2017. 31 дек.
тронного документооборота в управлении имеет большое значение.
В Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»5 закреплены дефиниции, которые нашли наибольшее распространение в автоматизированных технологиях документаци-онного обеспечения управления (далее — ДОУ), а именно: информация, документированная информация, информационные технологии, информационная система, обладатель информации, доступ к информации, информационно-телекоммуникационная сеть, конфиденциальность информации, электронное сообщение, оператор информационных систем. В ГОСТе Р 7.0.8.-2013 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»6 даются термины и определения основных понятий, используемые в области делопроизводства и архивного дела. Термины, установленные настоящим стандартом, рекомендуются для применения во всех видах документации и литературы по делопроизводству и архивному делу, входящих в сферу действия работ по стандартизации и (или) использующих результаты этих работ. Данный стандарт раскрывает как все основные понятия в организации ДОУ, так и современные термины, которые совсем недавно вошли в использование при организации документооборота, такие как электронный документ, аутентичность (электронного документа), достоверность, целостность, электронная подпись, электронный документооборот, включение документа в систему электронного документооборота (далее — СЭД), метаданные и т. п. Этот стандарт является результатом комплектования отечественной терминологии двух взаимосвязанных областей — делопроизводства и архивного дела.
В настоящее время документ является основным средством представления информации в любой организации. Вся управленческая деятельность в России осуществляется с помощью документов, которые в то же время являются источником, результатом и инструментом данной деятельности. Единого определения понятия «документ» не существует, но в контексте данной работы будет использоваться то, которое закреплено в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»: документ — это
5 Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федер. закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // Рос. газ. 2006. 29 июля.
6 ГОСТ Р 7.0.8-2013 Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения: приказ Росстандарта от 17 октября 2013 г. № 1185-ст.
66
зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Понятие электронного документа приведено в вышеуказанном Федеральном законе. В соответствии с последним электронный документ — документированная информация, представленная в электронной форме, т. е. в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Однако чаще используют более простое определение: электронный документ — это документ, в котором информация представлена в цифровой форме, подготовленный и оформленный в установленном порядке. Электронный документооборот призван обеспечивать автоматизацию процессов: приема, регистрации, обработки, распределения, рассылки корреспонденции, подписания, переписки между организациями, филиалами и структурными подразделениями. Для правового регулирования вопросов работы с электронными документами требуется закрепление в нормативных правовых актах понятия «электронный документ» и возможности применения электронных документов наравне с традиционными документами в различных сферах деятельности. Использование электронных документов требует законодательного обеспечения их юридической силы, т. е. установления порядка их удостоверения, а также защиты от искажений в процессе электронного обмена. Исходя из этого в современном законодательстве принимаются попытки организации определенных условий для применения в этих целях технологии электронной подписи. Электронный документооборот осуществляется посредством информационных систем, компьютерных сетей, Интернета, электронной почты и множества других информационно-технических средств. В настоящее время автоматизировать работу с документами стараются не только коммерческие предприятия, но и государственные структуры. Быстрое развитие систем электронного документооборота позволяет подобрать любой организации подходящую систему. В Национальном стандарте РФ ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов»7 формулируются условия, предъявляемые к системам
7 Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов»: приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 8 декабря 2016 г. № 2004-ст.
электронного документооборота, их взаимодействию и к электронному сообщению.
В настоящее время в большинстве организаций документооборот остается в бумажной форме, несмотря на то что они стараются переставить если не весь, то большую часть документооборота на автоматизированные системы. К сожалению, пока возможность электронного документооборота ограничена законодательно, да и пользователи к такому режиму пока не готовы. Сейчас на развитие документаци-онного обеспечения управления существенно влияют как технический прогресс в целом, так и потребности национальной экономики, которая все в большей степени становится цифровой. На фоне технологизации и роботизации управленческих процессов многих управленцев (и в частности юристов) беспокоит судьба их собственной профессии и рабочих мест. Существует ряд прогнозов от оптимистических до самых пессимистичных о том, что юристов заменят роботы. По словам директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Талии Хабриевой, информационные технологии не губят профессию, а открывают новые возможности. По мнению академика Т. Хабри-евой, компьютеры могут выполнять ряд типовых юридически значимых процедур, в том числе подготовку различного рода документов, что позволит им стать эффективным помощником юриста. Однако возможности использования роботов в юридической профессии все же ограничены серийными операциями [1].
Нас ожидают также и существенные изменения в управлении процессом развития цифровой экономики в России. По данным Министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации Константина Носкова, осенью текущего 2018 г. программа «Цифровая экономика» приобретет статус национальной. Объемы ее финансирования будут существенно увеличены, причем за счет внебюджетных средств (будет использован новый механизм — концессия в сфере информационных технологий, когда оплачивается конечный результат) [2].
Редактирование анализируемой национальной программы приведет к переформатированию как Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ, так и других заинтересованных федеральных министерств и ведомств (в них появятся профильные подразделения; в Минкомсвязи будут введены две должности заместителей министра, которые будут курировать развитие цифровой экономики, подобные должности заместителей министра будут учреждены также в еще восьми федеральных министерствах и ведомствах). Го-
ловным же министерством в развитии цифровой экономики остается Минэкономразвития РФ, которое работает здесь по пяти ключевым направлениям. Речь идет о формировании единой цифровой среды доверия (все, что касается единых способов идентификации), поддержке компаний (налоговые льготы, введение института бизнес-ангелов), развитии электронного документооборота, работе с большими данными (кто имеет права на эти данные), а также вопросах, связанных с цифровыми финансовыми активами [1].
Важным в связи с этим представляется комплексность подхода, чтобы современные средства коммуникаций использовались всеми участниками общественной жизни (начиная с получения образования: в школе — с помощью российской электронной школы, в вузах — дистанционно, с помощью онлайн-тех-нологий, а также при заключении гражданами и организациями дистанционных сделок, либо получая государственные и муниципальные услуги с использованием электронного документооборота и т. д.). Так, в сфере правосудия предпринимаются кардинальные меры по переводу в цифровую форму абсолютно всех поступающих в суды документов, а также формированию по каждому спору «электронных дел»,
чтобы каждая из сторон могла при желании ознакомиться с материалами дела в электронном режиме через личный кабинет или виртуально участвовать в процессе. Объемы использования электронных документов в сфере правосудия в Российской Федерации динамично растут. В 2017 г. в суды общей юрисдикции в электронной форме поступило свыше 280 тыс. исковых заявлений и других процессуальных документов, а в арбитражные суды — более 300 тыс. документов. По словам председателя Совета судей Российской Федерации Виктора Мамотова, новые возможности оказались крайне востребованными: число документов, поступающих в суды в электронном виде, ежеквартально возрастает на 30—40 %. С прошлого года законодательно закреплена возможность направления в суд любых документов в электронной форме, а также возможность составления судебного акта в форме электронного документа [2].
Таким образом, все вышесказанные (и иные) меры по совершенствованию управления и обеспечения его информационной, документацион-ной среды принесут ожидаемый позитивный результат. Главное при этом обеспечить должную защиту прав человека и гражданина, гармоничность управления обществом и государством.
Список литературы:
References:
1. Куликов В. Участники процессов смогут зна- 1. комиться с делами в режиме онлайн // Рос. газ. 2018. 5 июля.
2. Шадрина Т. Национальную программу 2. «Цифровая экономика» представят осенью // Рос. газ. 2018. 5 июля.
Kulikov V. Uchastniki processov smogut znakomit'sya s delami v rezhime onlajn // Ros. gaz. 2018. 5 iyulya.
Shadrina T. Nacional'nuyu programmu «Ci-frovaya ekonomika» predstavyat osen'yu // Ros. gaz. 2018. 5 iyulya.
67
