CC BY
254
Пра во
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2019, № 4, с. 87-92
87
УДК 342.951
ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
© 2019 г. А.К. Балдин1, Я.Л. Алиев1, Ф.П. Румянцев1
1 Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, Н. Новгород
2Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел России, Санкт-Петербург
Пнступнла в редакцию 15.05.2019
Исследуются вопросы, связанные с особенностями организации прокурорского надзора за исполнением актов земельного законодательства. Анализируются цели, направления, элементы организации работы прокуратуры по надзору за исполнением земельного законодательства. Сделан вывод о ведущей роли института прокурорского надзора в обеспечении эффективности правоприменительной практики, своевременном реагировании на нарушение федерального законодательств.
Ключевые слнва: прокурорский надзор, надзор за исполнением земельного законодательства, мониторинг правоприменения, отрасли прокурорского надзора, предмет прокурорского надзора, цели надзорной деятельности.
Важнейшей функцией государственного управления в сфере землепользования является контроль и надзор за использованием и охраной земель. В условиях рыночной экономики земельный надзор приобретает большее значение. Земельное законодательство закрепляет право собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов самостоятельно хозяйствовать на земле, но такая деятельность не должна наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы третьих лиц. Кроме того, указанные субъекты при использовании земли должны исполнять обязанности, установленные нормами законодательства.
На основании статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации [1] под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства, за нарушение которых законодательством предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за ис-
полнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.
Помимо нормативного понятия кодекс устанавливает, что государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, которые также называются органами государственного земельного надзора. Таким образом, перечень субъектов государственного земельного надзора ограничен подзаконным нормативным правовым актом, который еще и фиксирует их полномочия в рассматриваемой сфере.
Согласно п. 2 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. № 1 [2], государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фи-тосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами.
Из данного Положения следует, что прокуратура не входит в нормативный перечень органов государственного земельного надзора, тем не менее анализ положений Конституции РФ [3] и федеральных законов позволяет говорить о широких полномочиях данного органа в любой сфере правотворческой и правоприменительной деятельности.
Поскольку прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории государства, предмет ее надзорной деятельности достаточно сложно четко зафиксировать и рассмотреть, закон предоставляет сотрудникам прокуратуры практически неограниченные полномочия при осуществлении надзорной деятельности. В связи с этим, принимая во внимание широту предмета надзорной деятельности, в юридической теории и практике принято делить его на отрасли.
Исходя из структуры Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [4], надзор за исполнением законов, в том числе и актов земельного законодательства, является одной из отраслей прокурорского надзора, с помощью которого осуществляется широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач по обеспечению верховенства Конституции РФ и действующих на ее территории законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства.
Предмет данной отрасли надзора сформулирован в ст. 21 Закона о прокуратуре весьма широко: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Исходя из содержания вышеупомянутой статьи, деятельность федеральных органов исполнительной власти, включая федеральные службы, являющиеся органами государственного земельного надзора, относится к объектам прокурорского надзора. Вместе с тем при осуществлении надзора за исполнением законов, в том числе регламентирующих земельные правоотношения, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Предметом надзора в сфере земельного законодательства охватывается также исполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами положений уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов, содержащих нормы земельного права.
Органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих владение, пользование и распоряжение земельными участками, также рассматриваются в качестве объектов прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
Следует отметить, что в настоящее время надзор за исполнением земельного законодательства является одним из основных направлений прокурорской деятельности, что обусловлено социальной значимостью самой земли как объекта правоотношений в жизни и деятельности человеческого общества. Земля играет роль незаменимого средства производства для сельского и лесного хозяйства, является пространственно-территориальным базисом всего движимого и недвижимого имущества. Земля выполняет важнейшие экологические функции, как основной компонент окружающей среды. В этом заключается одна из основных особенностей земли, и этим обусловлена необходимость повышенной правовой охраны земельных правоотношений.
К основным направлениям прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства относятся: надзор за соответствием законам правовых актов, содержащих нормы земельного права, издаваемых поднадзорными органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами, включая их оценку на предмет наличия корруп-циогенных факторов; надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами при издании индивидуально-правовых актов и осуществлении действий (бездействии): при реализации функций управления в сфере использования и охраны земель (административно-правовые отношения); при осуществлении правомочий собственника земельных участков: при непосредственном использовании земель с соблюдением требований по их охране; при управлении и распоряжении земельными участками; при принятии мер по защите публичных прав на землю; надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, регулирующих земельные правоотношения, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за законностью издаваемых ими правовых актов.
Цели надзорной деятельности в рассматриваемой сфере сводятся к обеспечению соблюдения конституционных прав граждан и их объединений на приобретение в собственность зе-
мельных участков, а также к обеспечению неуклонного исполнения законодательства в области охраны и использования земель органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе владеющих, использующих и распоряжающихся земельными участками. Рассматриваемые цели достигаются посредством применения специальных надзорных средств, ключевым из которых является применение соответствующих мер прокурорского реагирования.
Важнейшими элементами организации работы прокуратуры по надзору за исполнением земельного законодательства являются сбор и анализ информации о нарушениях законов, регулирующих рассматриваемую сферу, мониторинг отдельных отраслей федерального и регионального законодательства, планирование работы на основе собранных сведений. Мониторинг земельного законодательства и практики его применения (отличающийся от схожего понятия «мониторинг земель», фиксируемого в Земельном кодексе РФ) представляет собой комплексную и плановую деятельность органов государственной власти по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) [5].
Помимо результатов мониторинга правоприменения для организации эффективной надзорной деятельности органами прокуратуры используются научные достижения и методические рекомендации по отдельным направлениям надзорной деятельности, в частности таким, как надзор за исполнением земельного законодательства.
Так, прокуратурой Нижегородской области осуществлялась проверка, наблюдение, анализ законодательства, регулирующего предоставление и использование земельных участков, в целях выявления соответствия (несоответствия) запланированным показателям действия.
Практика прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства свидетельствует о необходимости его совершенствования.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [6] инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства. В силу пп. 14 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ гражданам, имеющим право на первоочередное предоставление земельных участ-
ков, земли предоставляются в аренду без проведения торгов.
Согласно ст. 39.15, 39.17 Земельного кодекса РФ, Приказу Минэкономразвития России от 12.01.2015 г. №1 «Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов» [7] инвалиду в целях инициирования процедуры предоставления земельного участка без проведения торгов необходимо представить заявление, а также выданный уполномоченным органом документ, подтверждающий принадлежность гражданина к категории граждан, обладающих правом на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков.
По смыслу указанных норм заявитель должен представить в уполномоченный орган лишь один документ - документ, подтверждающий отнесение его к категории инвалидов или члена семьи, имеющей в своем составе инвалидов. В случае представления такого документа и отсутствия иных препятствий уполномоченный на распоряжение земельными ресурсами орган отказать в предоставлении участка не вправе.
Однако судебная практика исходит из того, что правом на приобретение земельного участка во внеочередном порядке обладают только граждане, являющиеся инвалидами или членами семьи, имеющей в своем составе инвалидов, и признанные в установленном законом порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий [8].
Таким образом, для приобретения земельного участка во внеочередном порядке заявитель должен представить в уполномоченный орган два документа: заключение территориального бюро социально-медицинской экспертизы об установлении инвалидности, а также решение органа местного самоуправления о признании его нуждающимся в улучшении жилищных условий.
Различный подход законодателя и судебной практики к данному вопросу создает условия, при которых, с одной стороны, уполномоченный на распоряжение земельными ресурсами орган в силу ст. 39.15, 39.16, 39.17 Земельного кодекса РФ не вправе принять решение об отказе в предоставлении земельного участка гражданину, представившему с заявлением документ, подтверждающий установление ему либо члену его семьи инвалидности, а также не вправе требовать представления документа, подтверждающего нуждаемость в улучшении жилищных условий, и ссылаться на данное обстоятельство в качестве основания для отказа в передаче участка в аренду.
С другой стороны, в случае принятия формально неправомерного решения об отказе в
предоставлении участка в связи с отсутствием документов, подтверждающих нуждаемость в улучшении жилищных условий, оно может быть признано судом правомерным по существу.
Также неоднозначным является вопрос о возможности приобретения земельных участков, занимаемых зданиями и сооружениями, в границах закрытых административно-территориальных образований.
В силу пп. 6 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ в обороте ограничены земельные участки, расположенные в границах закрытых административно-территориальных образований, за исключением земель, изъятых из оборота.
Статьей 6 Закона Российской Федерации от 14.07.1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» [9], определяющей особенности землепользования в закрытом административно-территориальном образовании, не предусмотрена возможность предоставления в частную собственность земельных участков, расположенных в границах закрытого административно-территориального образования, которые ограничены в обороте. Положения п. 1 ст. 8 Закона Российской Федерации от 14.07.1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» к юридическим лицам применены быть не могут, поскольку в силу положений п. 5 ст. 1 данного закона запрет на ограничение прав не иначе как на основании законов Российской Федерации установлен только применительно к гражданам, проживающим или работающим в закрытом административно-территориальном образовании.
Позиция основана на вступившем в законную силу решении Нижегородского областного суда от 10.12.2015 г. по административному исковому заявлению прокуратуры области о признании недействующей части 3 статьи 10 Закона Нижегородской области от 29.06.2015 г. № 88-З «О предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно на территории Нижегородской области» [10], устанавливавшей запрет на приобретение гражданами в собственность земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности в границах закрытого административно-территориального образования г. Сарова.
При этом в отношении юридических лиц -собственников зданий и сооружений положения ст. 27 Земельного кодекса РФ трактуются судами с точки зрения запрета на приватизацию земли.
Проведенный органами прокуратуры анализ земельного законодательства продемонстрировал неэффективность его отдельных положений, в частности касающихся вопросов изъятия
земельных участков, длительное время не используемых для целей строительства.
Институт принудительного изъятия земельных участков, длительное время не используемых для целей строительства, представляется эффективным механизмом обеспечения рационального использования земель и развития территорий городов. Только на территории г. Н. Новгорода расположено более 20 неосвоенных земельных участков, ранее предоставленных органами государственной власти и местного самоуправления для строительства административных объектов.
В соответствии с действующим законодательством процедура прекращения прав на земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости зависит от вида таких прав.
Так, в случае принадлежности лицу земельного участка на праве собственности принудительное прекращение права осуществляется при его неиспользовании по назначению (на основании ст. 284, 286 Гражданского кодекса РФ [11]). Условием принятия органами государственной власти либо местного самоуправления решения об изъятии земельного участка по данному основанию является неисполнение собственником предупреждения органа государственного земельного надзора о допущенном нарушении. При согласии собственника с решением об изъятии земля подлежит отчуждению с публичных торгов, при отсутствии такого согласия - в судебном порядке. Решение об изъятии земельного участка в силу ст. 239 Гражданского кодекса РФ также будет являться основанием для изъятия расположенной на нем недвижимости. Неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом, образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ [12]. Правоприменительная практика высших судов свидетельствует о том, что рассматриваемый институт широко не применяется, ввиду отсутствия в законодательстве порядка определения сроков, необходимых для освоения земельных участков в целях строительства, что препятствует проведению процедур изъятия и привлечения правообладателей к административной ответственности.
В отношении земельных участков, которые предоставлялись на праве аренды и не использовались для целей строительства, прекращение прав осуществляется по решению арендодателя в лице уполномоченного органа государственной власти и местного самоуправления. При этом в случае, если на арендованном участке с
соблюдением градостроительных требований был возведен объект недвижимости, арендодатель требовать его сноса не вправе.
Прекращение прав на объекты незавершенного строительства осуществляется путем их продажи с публичных торгов после истечения срока действия договора аренды земельного участка, предоставленного по результатам торгов, либо договора аренды, заключенного в целях достройки такого объекта по решению уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления (ст. 239.1 Гражданского кодекса РФ). Соответствующие положения законодательства применяются к договорам аренды, заключенным после 01.03.2015 г., на аукционах, а также договорам о предоставлении участков для целей достройки объектов незавершенного строительства.
Результаты проведенного анализа свидетельствуют о том, что реализация механизмов принудительного прекращения прав на объекты недвижимости в настоящее время существенно затруднена в связи с несовершенством законодательства.
Как указано выше, ввиду отсутствия предусмотренных законом сроков освоения земель в целях строительства не могут быть реализованы полномочия по прекращению права частной собственности на землю. Предусмотренные законодательством механизмы принудительного отчуждения объектов незавершенного строительства, созданных на арендованных земельных участках, могут быть применены лишь в случае, если договоры аренды были заключены после марта 2015 года на аукционах, что исключает из сферы действия данного механизма большинство не используемых в настоящее время по назначению земельных участков.
Перечисленные недостатки в рамках нормо-творческой деятельности субъекта Российской Федерации либо органов местного самоуправления устранены быть не могут, поскольку гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.
С учетом изложенного предлагается рассмотреть вопрос о корректировке положений ст. 284 Гражданского кодекса РФ в части определения срока, по истечении которого может быть инициирована процедура изъятия земельного участка. В частности, предлагается исключить из текста статьи указание на невключение в указанный срок периода, необходимого для освоения земельного участка, поскольку содержание термина «освоение земельного участка» действующим законодательством не раскрывается.
Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законодательства, регламентирую -
щего вопросы использования и охраны земель, способствует решению проблем эффективности правоприменительной практики, обеспечивая, в частности, своевременное приведение в соответствие с федеральным законодательством законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере.
Деятельность органов прокуратуры, основанная на систематичности и всесторонности осуществляемого надзора, способствующего укреплению законности в земельных правоотношениях, представляет один из ведущих правовых механизмов, обеспечивающих проведение государственной земельной политики.
Список литературы
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 29.10.2001. № 44. Ст. 4147.
2. Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре: Постановление Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 г. № 1 // Собрание законодательства Российской Федерации. № 2. 12.01.2015. Ст. 514.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства Российской Федерации. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
4. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 20.11.1995. № 47. Ст. 4472.
5. О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 20.05.2011 г. № 657 // Собрание законодательства Российской Федерации. 23.05.2011. № 21. Ст. 2930.
6. О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: Федеральный закон от 24.11.1995 г. № 181 -ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 27.11.1995. № 48. Ст. 4563.
7. Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов: Приказ Министерства экономического развития РФ от 12.01.2015 г. № 1 // Текст приказа опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 28 февраля 2015 г.
8. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за январь - июль 2014 года, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 01.09.2014.
9. О закрытом административно-территориальном образовании: Закон РФ от 14.07.1992 г. № 3297-1 // Российская газета. № 190. 26.08.1992.
10. О предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно на территории Нижегородской области: Закон Нижегородской области от 29.06.2015 г. № 88-З // Нижегородские новости. № 81(5644). 14.07.2015.
11. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.
12. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
SOME ISSUES OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER THE IMPLEMENTATION
OF THE LAND LEGISLATION
A.K. Baldin, Ya.L. Aliev, F.P. Rumyantsev
The article examines some issues related to the peculiarities in the organization of prosecutorial supervision over the implementation of land legislation acts. The goals, directions and elements of the work organization of the Prosecutor's office on supervision of implementation of the land legislation are analyzed. The authors come to the conclusion about the leading role of the institution of prosecutorial supervision in ensuring the effectiveness of law enforcement practices and timely response to violations of Federal law.
Keywords: prosecutorial supervision, supervision of implementation of the land legislation, monitoring of law enforcement, branch of public prosecutor's supervision, subject of public prosecutor's supervision, purpose of supervising activity.
References
1. Zemel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 25.10.2001 g. № 136-FZ // Sobrame zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 29.10.2001. № 44. St. 4147.
2. Ob utverzhdenii Polozheniya o gosudarstvennom zemel'nom nadzore: Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 02.01.2015 g. № 1 // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. № 2. 12.01.2015. St. 514.
3. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsen-arodnym golosovaniem 12.12.1993) // Sobranie za-konodatel'stva Rossijskoj Federacii. 04.08.2014. № 31. St. 4398.
4. O prokurature Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 17.01.1992 g. № 2202-1 // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 20.11.1995. № 47. St. 4472.
5. O monitoringe pravoprimeneniya v Rossijskoj Federacii: Ukaz Prezidenta RF ot 20.05.2011 g. № 657 // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 23.05.2011. № 21. St. 2930.
6. O social'noj zashchite invalidov v Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 24.11.1995 g. № 181-FZ // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 27.11.1995. № 48. St. 4563.
7. Ob utverzhdenii perechnya dokumentov, pod-tverzhdayushchih pravo zayavitelya na priobretenie ze-mel'nogo uchastka bez provedeniya torgov: Prikaz Min-isterstva ekonomicheskogo razvitiya RF ot 12.01.2015 g. № 1 // Tekst prikaza opublikovan na Oficial'nom internet-portale pravovoj informacii (www.pravo.gov.ru) 28 fevralya 2015 g.
8. Obzor sudebnoj praktiki Verhovnogo Suda Rossijskoj Federacii za yanvar' - iyul' 2014 goda, utv. Pre-zidiumom Verhovnogo Suda RF 01.09.2014.
9. O zakrytom administrativno-territorial'nom obra-zovanii: Zakon RF ot 14.07.1992 g. № 3297-1 // Ros-sijskaya gazeta. № 190. 26.08.1992.
10. O predostavlenii zemel'nyh uchastkov otdel'nym kategoriyam grazhdan v sobstvennost' besplatno na terri-torii Nizhegorodskoj oblasti: Zakon Nizhegorodskoj oblasti ot 29.06.2015 g. № 88-Z // Nizhegorodskie novosti. № 81(5644). 14.07.2015.
11. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii (chast' pervaya) ot 30.11.1994 g. № 51-FZ // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 05.12.1994. № 32. St. 3301.
12. Kodeks Rossijskoj Federacii ob admini-strativnyh pravonarusheniyah ot 30.12.2001 g. № 195-FZ // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 07.01.2002. № 1 (ch. 1). St. 1.
