CC BY
147
УДК 342.55
ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
© Шишкин С. И., Яковлев В. В., 2010
Настоящая статья посвящена характеристике отдельных проявлений ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая реализуется в рамках системы органов местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление; представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования; контроль в системе местного самоуправления; ответственность в системе органов и должностных лиц местного самоуправления.
Если исходить из буквального понимания термина «местное самоуправление», то, в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [1], данная организация обеспечивает самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения, призванную обеспечивать решение вопросов местного значения. Наряду с многочисленными вопросами, которые могут встать и стоят в настоящее время в практике организации местной власти, можно назвать и те, ответы на которые призваны обеспечить эту ответственность. В этой связи хочется указать и на еще одну особенность организации местного самоуправления в РФ. По своей сущности местное самоуправление является особой системой или разновидностью системы публичной власти, и, в указанной связи, организация местного самоуправления нуждается, в том числе, и в наличии внутрисистемных институтов контроля и ответственности.
Следует указать, что и первоначальная редакция ФЗ № 131 содержала элементы, позволяющие констатировать наличие отдельных элементов системы контроля и ответственности разных субъектов муниципальных правоотношений друг перед другом. К их числу следует отнести, например, подотчетность главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования, элементы ответственности органов местного самоуправления перед населением. Тем не менее, практика организации местного самоуправления выявляет недостатки существующей
модели ответственности в системе местного самоуправления. При этом данные недостатки вызваны выявлением практических особенностей привлечения к ответственности того или иного органа местного самоуправления, что следует, в том числе, трактовать как недостатки существующей схемы правового регулирования вопросов организации местного самоуправления.
С точки зрения детализации правового урегулирования вопроса об ответственности органов местного самоуправления в законодательстве РФ и субъектов РФ, следует признать, что, прежде всего, механизм ответственности был определен применительно к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, определены пределы ответственности перед населением муниципального образования. Подобная схема является вполне объяснимой и логичной, если учитывать тот факт, что местное самоуправление обеспечивается и гарантируется государством, тем самым, государством и определяются границы того минимума, которому должна соответствовать внутренняя организация такой системы публичной власти, как местное самоуправление. С другой стороны, заинтересованной стороной в решении вопроса об эффективности местного самоуправления было и остается население муниципального образования, в том смысле, что сама эффективность местного самоуправления в конечном итоге определяется способностью обеспечить нормальные условия жизнедеятельности населения муниципального образования. Наконец, с точки зрения того, что муниципальное образование и его
органы являются субъектами гражданского оборота, вполне закономерно предположить, что законодатель постарался предусмотреть и это направление в ответственности органов местного самоуправления.
В этом смысле слабо урегулирован вопрос о внутрисистемной ответственности в системе органов местного самоуправления. В данном случае в значительной степени законодатель оставляет этот вопрос на усмотрение самого муниципального образования, через детализацию в уставе муниципального образования. Но при этом важно обратить внимание, что сами предпосылки существования подобного вида ответственности мы должны искать в принципах формирования системы органов местного самоуправления. В данном случае авторы выделяют такую категорию, как публично-правовая ответственность. Основная идея, определяющая сущность публичной ответственности, заключается в том, что чем больше субъект получает властных прав, тем большую ответственность он несет перед гражданином, народом, населением. В этом и заключается суть публичного характера ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Для создания механизма реализации публичная ответственность нуждается в соответствующей правовой регламентации. Тем самым, будучи урегулированной правом, она становится публично-правовой ответственностью. Видимо, исходя из этих или аналогичных позиций, М. В. Баглай считает, что конституционно-правовые формы ответственности иногда не связаны с правонарушением, «а отражают потребность в регулировании политических отношений» [2].
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает ряд дефиниций, определяющих смысл и назначение подобного вида ответственности. Особое значение имеет тот факт, что само существование местного самоуправления связывается с необходимостью организации и деятельности определенных видов органов местного самоуправления. Речь, прежде всего, идет о представительном органе местного самоуправления и главе муниципального образования. Спецификой их статуса в системе органов местного самоуправления является то, что они сосредоточили у себя значительную часть властных полномочий, совершаемых от имени как всего муници-
пального образования, так и других органов местного самоуправления. Вполне естественно, что такой объем властных полномочий определяет и особые условия, и характер возложения ответственности на них. Закономерно, что содержание ответственности данных субъектов, как и условия возложения ответственности, определяются не только их ролью в процессе решения вопросов местного значения, но и рядом иных обстоятельств.
В данном случае важно обратить внимание на то обстоятельство, что природа властных полномочий представительного органа и главы муниципального образования может определяться и способом формирования этих органов. В частности, одним из вариантов формирования этих структур являются прямые выборы при тайном голосовании, т. е. тем самым лица, избранные в представительный орган или на должность главы муниципального образования, изначально получают мандат максимально высокой степени полномочий. Отсюда и ответственность наступает, прежде всего, перед теми субъектами, кто доверил право решать вопросы местного значения. И в вопросах ответственности представительного органа и главы муниципального образования закономерно существуют механизмы.
С другой стороны, Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет круг вопросов и полномочий как представительного органа местного самоуправления, так и главы муниципального образования. Суммируя и обобщая их, можно сделать вывод о том, что они носят комплексный характер, определяющий в целом направленность деятельности как всей системы органов местного самоуправления, так и эффективность решения вопросов местного значения конкретного муниципального образования. Естественно, что с учетом местных и иных особенностей муниципального образования они конкретизируются и дополняются, закрепляясь в уставе муниципального образования. Но при этом основа для выявления этих полномочий, исходя из базовости принципа законности, определяется именно на уровне федерального законодательства. Естественно, имея в виду особую значимость вопросов решаемых представительным органом местного самоуправления и главой муниципального образования, следует предположить, что возложение ответственности на соответствующий орган мест-
ного самоуправления связывается с осуществлением соответствующих исключительных полномочий, а также эффективностью их осуществления.
Одним из признаков, определяющих и обосновывающих эффективность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, выступает тот факт, что значительная часть полномочий, которыми наделяются представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, носит характер контрольных полномочий в отношении иных органов местного самоуправления или организаций, созданных с участием муниципального имущества. В данном случае следует обратить внимание на то, что наличие контрольных полномочий может вызывать и те неблагоприятные последствия для подконтрольного субъекта, которые в ряде случаев следует рассматривать как вариант возложения ответственности за ненадлежащее выполнение возложенных на них функций. Естественно, если рассматривать ответственность как возложение обязанности претерпеть неблагоприятные последствия своей противоправной деятельности, выявленной в результате осуществления контрольных полномочий.
Следует указать на то, что сами по себе контрольные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления, носят совершенно разносторонний характер в части определения их объема и направленности. Вместе с тем главным, что определяет их содержание, является то, что они определяются общим предназначением и связываются с вопросами местного значения, условиями их решения с позиций законности, т. е. использования тех механизмов и средств, которые соответствуют требованиям федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, муниципальных правовых актов. А также важно учитывать такой критерий, как эффективность использования данных средств как показатель эффективности в целом всей системы местного самоуправления.
Контрольные полномочия следует изначально разграничить по сфере реализации, в том числе выделив контрольные полномочия, осуществляемые вышестоящим субъектом по отношению к нижестоящим. Последствием подобного вида контроля может явиться, например, дисциплинарная ответственность, применяемая в системе муници-
пальной службы. Природа же данной ответственности определяется полнотой осуществления соответствующим субъектом своих должностных обязанностей. Другим видом контроля в системе органов публичной власти следует признать контроль, который осуществляется за пределами соответствующего вида органов, но в рамках существующей системы органов публичной власти. Иногда наблюдается даже ситуация, при которой гармоничным элементом системы органов выступает конкретный орган, наделенный исключительно контрольными полномочиями. Например, об этом может свидетельствовать появление в системе органов местного самоуправления специального контрольного органа. Следует обратить внимание на тот факт, что ответственность, возникающая в данном случае, характеризуется как весьма специфическими проявлениями, так и особыми правилами и процедурами возложения.
Говоря о проявлениях этой ответственности, важно обратить внимание на то, что она вновь неразрывно связывается с элементами понимания и значения ценности осуществления своих функций и полномочий соответствующим органом местного самоуправления, т. е. мы ведем речь, прежде всего, о той позитивной ответственности, которая определяет смысл и назначение применяемой негативной (ретроспективной) ответственности. «И хотя речь в данном случае идет о позитивной (проспективной) ответственности, понимаемой преимущественно как обязанность местного сообщества по инициативному, добросовестному и ответственному решению вопросов местного значения, нельзя не отметить, что в системе местного самоуправления позитивная и негативная (ретроспективная) ответственность неразрывно связаны друг с другом» [3], вследствие чего созидательная нацеленность позитивной ответственности сопрягается с необходимым набором соответствующих санкций ретроспективной ответственности. Можно даже предположить, что набор тех неблагоприятных последствий, неисполнение их обязанностей может служить дополнительным доводом в закреплении мотивации того или иного должностного лица при исполнении своих должностных обязанностей.
Тем не менее, наиболее воспринимаемое представление о юридической ответственности и, прежде всего, с точки зрения право-
вой оценки, сводится именно к закреплению представления о негативной (ретроспективной) юридической ответственности, в том числе и в вопросах ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом ретроспективная (традиционная) юридическая ответственность представляет собой наиболее востребованный инструмент муниципально-правового регулирования, так как именно с ее помощью обеспечивается защита интересов граждан, юридических лиц, государства и самого местного сообщества от неправомерного использования субъектами муниципальной власти своих полномочий или уклонения от их реализации. Неслучайно именно в указанном аспекте ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления воспринимается в качестве одного из обязательных структурообразующих элементов системы отечественного муниципального права [4]. В этом смысле ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может наступать как следствие реализации особых контрольных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, а также как необходимый элемент, обеспечивающий единство всей системы органов местного самоуправления.
При рассмотрении института ответственности таких муниципальных структур, как представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, обращает на себя внимание то, что ответственность может быть связана с осуществлением своеобразных «исключительных» полномочий конкретного органа местного самоуправления, причем как своих собственных, связанных с непосредственным решением вопросов местного значения, так и с реализацией контрольных полномочий, которыми наделяется орган местного самоуправления. Когда мы ведем речь о возможности возложения ответственности представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования, мы можем предположить, что эта ответственность выразится в прекращении их полномочий и будет вызвана негативной оценкой характера их деятельности, связанной с осуществлением их исключительных полномочий. При этом важно обратить внимание на то, что сама процедура прекращения деятельности, например главы муниципального образования, не может обойтись без участия в
ней представительного органа и наоборот. Это объясняется, на наш взгляд, прежде всего тем, что данные субъекты муниципальных отношений с точки зрения объема полномочий наделяются ими в максимально возможном объеме, олицетворяя тем самым все наиболее важные проявления муниципальной власти. В этом смысле они являются обязательными не только для обособления структуры местного самоуправления, но и как необходимый элемент в системе и процедуре привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Вполне возможно предположить, что и ответственность, например главы муниципального образования, должна реализовываться с учетом мнения населения. Однако и в этом случае мы сталкиваемся с двумя особенностями, определяющими именно такой порядок возложения ответственности. Вновь следует указать на то, что исключительные полномочия представительного органа предусматривают необходимость осуществления контрольных полномочий; вполне уместным является и закрепление последствий этого контроля, в том числе и в виде прекращения полномочий конкретного органа или должностного лица местного самоуправления.
С другой стороны, способ формирования того или иного органа местного самоуправления будет определять и порядок привлечения его к ответственности. Например, тот же глава муниципального образования может как избираться населением, так назначаться с участием представительного органа, например, избираться из числа депутатов представительного органа. Вполне естественно, что ответственность данного субъекта в последнем случае будет наступать не перед населением, а перед представительным органом. По мнению В. И. Васильева, это сделано с целью обеспечения стабильности муниципальной власти [5]. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15 декабря 2003 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе», институт выражения недоверия представительным органам не может распространяться на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа [6]. Взамен
предусматривается возможность отзыва главы муниципального образования избирателями, если он избран непосредственно населением на муниципальных выборах. Следует отметить, что усложненная процедура отзыва главы муниципального образования не позволяет в полной мере населению воспользоваться данной возможностью. Так, по данным субъектов Российской Федерации, в 2007 г. не было ни одного случая досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования по данному основанию. В случае, когда глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, население в принципе лишается права на его отзыв.
Обращает на себя внимание определенная «максимальность» применяемых санкций в рамках ответственности, реализуемой в структуре внутрисистемной ответственности в системе органов местного самоуправления. Конечно, если рассматривать деятельность органов местного самоуправления как определенный объект контроля со стороны других органов местного самоуправления, то мы можем наблюдать и дополнительный элемент, способствующий пониманию добросовестного выполнения возложенных на них задач и функций. Но вновь повторимся в том плане, что осознание степени добросовестного осуществления своих обязанностей есть показатель возложения ответственности в позитивном смысле. Однако, с точки зрения эффективности системы местного самоуправления, защиты интересов физических и юридических лиц, как необходимое дополнение выступает негативная (ретроспективная) ответственность.
Важно обратить внимание на то, что реализация ответственности главы муниципального образования, представительного органа реализуется в форме прекращения их деятельности, полномочий. Это, с одной стороны, подтверждает взаимосвязь их полномочий и существующих форм контроля в системе местного самоуправления. С другой стороны, имеется логическая взаимосвязь между «максимальными» полномочиями этих структур, о чем речь шла выше, и «максимальными» формами их ответственности.
Существенной проблемой в данном случае является то, что регламентация вопросов ответственности глав муниципальных образований перед представительным органом местного самоуправления завязана на
установление конкретных оснований и процедур прекращения полномочий, описываемых в уставе конкретного муниципального образования. В этом смысле, в значительной степени детализация оснований ответственности, как и процедурные особенности удаления глав муниципальных образований от должности, должны регламентироваться посредством муниципальных правовых актов. Конкретизация и правовая регламентация этих вопросов предусматривает использование конкретных случаев, дающих основание для привлечения к ответственности, что предполагает закрепление специфических особенностей каждого муниципального образования, использование высокого уровня юридической техники закрепления соответствующих норм. Это, в свою очередь, может служить предметом самостоятельного научного исследования. Ы
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 33.
3. Кудилинский М. Н., Шевелева Н. А. Муниципальное право России. СПб., 2005. С. 16.
4. Бабошин О. А. К вопросу о системе муниципального права как отрасли права // Рос. юрид. журн. 2004. № 3. С. 45-48.
5. Васильев В. И. Муниципальное право России : учебник. М. : ЗАО Юстицинформ, 2008. С. 358.
6. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской о конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе» : постановление Конституционного Суда РФ от 15 дек. 2003 г. // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
Separate Questions of the Responsibility of State Authorities and Officials of Local Self-government
© Shishkin S., Yakovlev V., 2010
This article is devoted to describing the individual expressions of responsible bodies and officials of local self-government, which is implemented within the system of local government.
Key words: local self-government; representative agency of self-government; the head of the municipality; the control system of local self-responsibility in the system of organs and officials of local self-government.
