CC BY
71
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2010. № 3
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
Бабичев И.В., кандидат юридических наук, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления*
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ПУБЛИЧНО-ПРАВОВАЯ СИСТЕМА: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ
В статье рассматриваются органы местного самоуправления муниципального образования как единая публично-правовая система: классификация органов, принципы организации системы, особенности органов местного самоуправления как юридических лиц. Описан феномен «перемещения полномочий» внутри системы органов местного самоуправления и его особенности.
Ключевые слова: органы местного самоуправления; публично-правовая система; структура органов местного самоуправления; юридические лица.
The article deals with local government municipality as a single public legal system: the classification of agencies, principles of organization of the system, features of local governments as legal entities. Described the phenomenon of "shift of power" within a system of local government and its characteristics.
Keywords: local government municipality; public legal system; structure of local governments; legal entities.
Органы местного самоуправления играют ведущую роль в организации и осуществлении деятельности муниципальных образований.
Однако и в теории, и на практике постоянно поднимаются вопросы относительно системы, структуры и статуса органов местного самоуправления, их места в юридической конструкции муниципального образования, взаимоотношений с муниципальным образованием как публично-правовой системой, а также с ее составляющими — органами государственной власти.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (в ред. от 29. 12. 2009 г.) (далее — Федеральный закон №131-ФЗ)
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 5 ВМУ, право, № 3
определяет структуру органов местного самоуправления как совокупность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления данного муниципального образования, предусмотренных уставом этого муниципального образования. Такое определение, являясь формально-правовым, не раскрывает в полной мере сущность понятия.
По мнению А. Джагарян и Н. Шевченко, правовая позиция Конституционного суда РФ, высказанная им в постановлении от 27 января 1999 г. №2-П в отношении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, имеет общеметодологическое значение. Ссылаясь на эту позицию, авторы предлагают под системой органов местного самоуправления понимать взаимосвязанное единство органов местного самоуправления, которое исходя из разграничения функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления обеспечивает баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов местного значения в интересах населения2. А структуру органов местного самоуправления указанные авторы предлагают рассматривать как конкретный перечень органов местного самоуправления в системе данных органов, а также как их внутреннее устройство.
В целом с данным подходом можно согласиться, уточнив лишь некоторые его аспекты. Органы местного самоуправления муниципального образования составляют публично-правовую систему, элементы которой (органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых — наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся между собой в определенных взаимоотношениях. Эти элементы и их взаимоотношения и составляют структуру органов местного самоуправления муниципального образования (т.е. это не только их перечень).
Сама же система органов местного самоуправления помимо их структуры включает в себя «системообразующий фактор», которым является цель системы (что, кстати, указано и в вышеприведенном постановлении Конституционного суда РФ от 27.01.1999 г. №2-П, где целью названо решение органами местного самоуправления вопросов местного значения в интересах населения).
Такой подход к определению понятия «структура органов местного самоуправления» подтверждается и правовой позицией Верховного суда РФ, согласно которой органам государственной власти запрещается определять количественный состав органов местного са-
2 Джагарян А., Шевченко Н. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1. С. 116—127.
моуправления3, образовывать какие-либо органы в структуре органов местного самоуправления4 и т.д.
Таким образом, можно предположить, что объективно существуют некоторые правила, в соответствии с которыми:
1) формируются элементы системы органов местного самоуправления муниципального образования, их необходимый и достаточный количественный и качественный состав, их конструкция;
2) формируются взаимоотношения элементов системы органов местного самоуправления муниципального образования между собой.
Эти правила объективны и отражают свойства социальной действительности. Органы местного самоуправления Федеральный закон №131-Ф3 определяет как избираемые населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 2). В соответствии с п.1 ст. 34 данного закона органы местного самоуправления должны быть установлены в уставе муниципального образования.
Конституция Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления, а вслед за ними и Федеральный закон № 131-Ф3 подразделяют органы местного самоуправления на выборные и иные. Выборные органы местного самоуправления — это те, которые избираются на муниципальных выборах, т. е. путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (п. 1 ст. 2 Федерального закона №131-Ф3) населением муниципального образования, обладающим активным избирательным правом.
К иным относятся органы местного самоуправления, образуемые представительным органом муниципального образования. Наличие выборных органов местного самоуправления по смыслу Конституции Российской Федерации и Европейской хартии, закрепленному и в Федеральном законе №131-Ф3, обязательно.
К органам местного самоуправления некоторые авторы относят и должностных лиц местного самоуправления. В частности, такую точку зрения отстаивал А.А. Замотаев5, ссылаясь при этом на правовую позицию Конституционного суда РФ, выраженную в определении от 26.09.1996 г. № 92-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области: «...должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления».
Полагаю, что более точной является позиция, примерно в то же
3 Определение Верховного суда РФ от 10.12.2002 г. №9-Г02—32 // Доступ из СПС Консультант Плюс. Судебная практика.
4 Определение Верховного суда РФ от 12.10.2000 г. №44-Г00—12 // Там же.
5 Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. С. 51-58 и др.
время высказанная автором о том, что должностное лицо (а речь шла только об одном должностном лице — главе муниципального образования) может обладать двойственной правовой природой — выборного должностного лица (должностного лица) и органа местного само-управления6, те или иные свойства которых (органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления) оно проявляет в зависимости от содержания взаимодействия с другими субъектами права.
Причем двойственную правовую природу проявляют исключительно только выборные должностные лица, которые обладают основным правовым свойством, объединяющим их с органами местного самоуправления, — собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Такой подход полностью совпадает с приведенной выше правовой позицией Конституционного суда РФ, имеющей в виду как раз двойственную природу некоторых должностных лиц местного самоуправления в зависимости от круга их полномочий. И хотя эта позиция была высказана при иной (чем нынешняя) правовой системе местного самоуправления, в условиях действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7, она была подтверждена законодателем и в новом Федеральном законе №131-ФЗ применительно к главе муниципального образования, а также ко всем выборным должностным лицам местного самоуправления.
По сравнению с законом 1995 г. в Федеральном законе № 131-Ф3 законодатель ввел три обязательных для муниципального образования любого вида (кроме поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек) органа местного самоуправления: представительный орган муниципального образования, исполнительно-распорядительный орган — местную администрацию, главу муниципального образования (п. 2 ст. 34).
Из других органов местного самоуправления Закон называет контрольный орган муниципального образования, который может быть создан в муниципалитете (по данным Министерства регионального развития РФ на 1 марта 2009 г., контрольный орган создан в 8052 муниципальных образованиях, что составляет 33,5% от их общего числа, при этом только в 4 муниципальных образованиях он сформирован на муниципальных выборах8). Наряду с наличием органов местного самоуправления предполагается возможность создания отрас-
6 См.: БабичевИ.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М., 2000. С. 83.
7 Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
8 Итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Сб. информ.-аналит. мат-лов Министерства регионального развития Российской Федерации. М., 2009. С. 67—71.
левых (функциональных) и территориальных органов местной администрации (п. 8 ст. 37 Федерального закона №131-ФЗ).
Публично-правовая система органов местного самоуправления — система целеустремленная, т.е. ее цели обязаны совпадать с целями муниципального образования; структура органов местного самоуправления и выборных должностных лиц должна быть оптимизирована таким образом, чтобы она способствовала достижению целей и вытекающих из них задач муниципального образования (получение результатов деятельности) с наименьшими затратами энергии (ресурсов) и информации в кратчайшее время при данных условиях. Иными словами, для системы именно цель (результат) является системообразующим фактором.
В создании оптимальной для достижения целей (и получения результатов) муниципального образования системы органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, их организационных и правовых взаимоотношений заключается самостоятельная функция муниципального образования, его территориального публичного коллектива, территориальных (местных) сообществ и «властного центра» публично-правовой системы органов местного самоуправления по формированию системы органов местного самоуправления данного муниципального образования, а также раскрывается правовой смысл известной конституционной нормы о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
При этом процесс определения структуры органов местного самоуправления является частью процесса создания системы органов местного самоуправления данного муниципального образования. Именно здесь находится предел регулирующего вмешательства государства в определение структуры органов местного самоуправления, поскольку самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения предполагает известную самостоятельность в выборе правовых средств для принятия такого решения. Излишнее вмешательство государства в процесс оптимизации структуры органов местного самоуправления означало бы ограничение самостоятельности муниципальных образований без взятия при этом государством на себя ответственности за возможное снижение эффективности управления муниципальным образованием в результате такого вмешательства.
Органы государственной власти вправе участвовать в определении той части системы органов местного самоуправления муниципального образования, деятельность которой непосредственно направлена на реализацию переданных муниципальному образованию государственных полномочий и на реализацию иных составляющих функциональной цели муниципального образования, которая (в отличие от главной цели) определяется государством.
Может ли государство, например в лице органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выступить с рекомендациями по формированию конкретной, оптимальной, с его точки зрения, структуры (и шире — системы) органов местного самоуправления? Прямого запрета на такие инициативы закон не содержит. Однако, учитывая именно публично-властный характер действий государства, следует оценить их как потенциально возможное ограничение самостоятельности населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления, тем самым искажая (изменяя в определенную сторону) его коллективную волю.
С такими рекомендациями могут выступать легитимные объединения муниципальных образований, прежде всего советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации и единое общероссийское объединение муниципальных образований, действия которых в отношении муниципалитетов не могут носить публично-властного характера.
Структура органов местного самоуправления муниципального образования должна быть симметрична структуре элементов муниципального образования, т. е. системе субъектов и объектов местного самоуправления (прежде всего вопросам местного значения) данного муниципального образования, и содержанию субъект-субъектных правоотношений. Иными словами, структура органов местного самоуправления должна соответствовать (количественно и качественно) объему деятельности данного конкретного муниципального образования по реализации его целей и задач. Поскольку объем деятельности и характер целей идентичны у муниципальных образований одного вида как составляющих один функциональный класс, то должны быть идентичны и структуры их органов местного самоуправления.
Рассмотрение тех или иных схем оптимизации структуры и в целом системы органов местного самоуправления для конкретных муниципальных образований не является целью данной работы, однако представляется целесообразным рассмотреть некоторые общие аспекты данного вопроса.
Возможные сочетания трех традиционных и устойчивых элементов системы органов местного самоуправления (представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица муниципального образования — главы муниципального образования), не запрещенные Федеральным законом №131-ФЗ, позволяют выделить несколько моделей их правового статуса и взаимоотношений.
Если добавить сюда варианты контрольного, а также иных органов местного самоуправления, то получится весь возможный спектр основных моделей системы органов местного самоуправления в рамках действующего Федерального закона №131-ФЗ. Варианты моделей системы органов местного самоуправления могут стать основой классификации муниципальных образований по этому основанию.
Какие иные органы местного самоуправления помимо трех обязательных и контрольного органа могут еще быть в муниципальном образовании? Исходя из вышесказанного целесообразным представляется образование иных органов местного самоуправления для решения тех вопросов местного значения, которые носят специальный или системообразующий характер для данного муниципального образования и которые должны решаться органом местного самоуправления, отдельным от местной администрации и ее органов.
Такими органами местного самоуправления, например для городского округа (назовем их условно комитетами), могли бы быть: комитет по управлению муниципальным имуществом (владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью от имени муниципального образования); дорожный комитет (дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ — подп. 5 п. 1 ст.16); комитет по чрезвычайным ситуациям (участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа — п.7.1; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа — п.8; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа — п. 10; организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа — п. 11; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств — п. 28; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа — п. 29; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа — п. 31; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья — п. 32 ст. 16); муниципальная пожарная охрана (п. 8-1 ст. 16-1); муниципальная милиция (организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией — п. 9 ст. 16)9.
9 Решение указанного вопроса местного значения возможно только после разграничения федеральным законом полномочий по охране общественного порядка между федеральной, региональной и муниципальной публичной властью.
Уставом Кадуйского муниципального р-на Вологодской обл. предусмотрена следующая структура органов местного самоуправления Кадуйского муниципального р-на:
— муниципальное собрание — представительный орган муниципального района;
— глава района — высшее должностное лицо муниципального района;
— администрация муниципального района — исполнительно-распорядительный орган муниципального района;
— управление финансов муниципального района;
— управление народнохозяйственным комплексом муниципального района;
— комитет по управлению имуществом муниципального района;
— управление социального развития села, общественного питания, торговли и бытового обслуживания муниципального района;
— управление образования муниципального района;
— комитет социальной защиты населения муниципального района;
— комитет по делам культуры и искусства муниципального района;
— комитет по физической культуре и спорту муниципального района.
В соответствии с уставом органы местного самоуправления Кадуйского муниципального р-на наделены собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, в том числе наделены правом на издание своих правовых актов. Органы местного самоуправления Кадуйского муниципального р-на составляют единую систему и при осуществлении своих полномочий самостоятельны в пределах своей компетенции. При этом глава района подотчетен и подконтролен муниципальному собранию, остальные органы подконтрольны и подотчетны главе района10.
Представляется спорным и недостаточно обоснованным наделение статусом органов местного самоуправления некоторых подразделений, которые вполне могли бы быть органами местной администрации (управление народнохозяйственным комплексом; управление социального развития села, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; управление образования; комитет по делам культуры и искусства; комитет по физической культуре и спорту), так как при такой структуре органов местного самоуправления встает вопрос о компетенции самой местной администрации и в целом об эффективности системы органов местного самоуправления муниципаль-
10 Письмо главы Кадуйского муниципального района Вологодской области в Комитет Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления от 23.04.2009 г. №01/866 // Архив Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления.
ного района. В то же время население муниципального образования (в лице его представительного органа) самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления муниципального образования, так что в данном случае указанная структура органов местного самоуправления определена законно и конституционно.
Однако при этом оптимальная структура всей системы органов местного самоуправления муниципального образования должна выстраиваться для решения целей и задач муниципального образования, причем наиболее эффективным образом. Как же при этом выстраивать систему органов местного самоуправления муниципального образования, с одной стороны, и систему органов местной администрации — с другой, а также их взаимоотношения?
Думается, в обязанности местной администрации, ее структурных подразделений и должностных лиц (в соответствии со структурой деятельного акта) должна включаться деятельность по анализу соответствия полученного результата установленным целям муниципального образования, анализу и выбору средств, необходимых для достижения установленной цели в данных условиях с наименьшими затратами энергии (ресурсов), информации и в кратчайшее время; деятельность по анализу причин несовпадения установленной цели и полученного результата, выработке предложений по корректировке цели с учетом этого анализа. Для осуществления такого набора полномочий и должна формироваться необходимая и достаточная внутренне единая структура местной администрации.
Окончательное решение по выработке, установлению и корректировке целей муниципального образования, установлению «древа целеустремления» как набора соотнесенных друг с другом целей и задач и последовательности их исполнения, утверждению набора средств, необходимых для достижения установленных целей в данных условиях, должно являться полномочием представительного органа муниципального образования.
Именно так, на наш взгляд, должны распределяться полномочия по организации целеустремленной деятельности муниципального образования и его территориального публичного коллектива среди элементов «властного центра» муниципального образования — ядра системы его органов местного самоуправления. Глава муниципального образования является гарантом такого распределения полномочий и координатором деятельности «властного центра» (и других не представительных и не входящих в структуру местной администрации органов местного самоуправления, если таковые имеются в муниципалитете).
Таким образом, основная роль главы муниципального образования — быть руководителем процесса программно-целевого управления деятельностью муниципального образования и координатором деятельности всех органов местного самоуправления данного муниципального образования как единой публично-правовой системы, направленной
на выявление и реализацию целей муниципального образования и его населения. Именно в этом состоит основное содержание собственных полномочий главы по решению вопросов местного значения данного муниципального образования.
Как принцип система органов местного самоуправления должна оптимально соответствовать механизму программно-целевого управления муниципальным образованием. На наш взгляд, учитывая специфику отечественной управленческой культуры, для достаточно больших муниципалитетов оптимальным представляется следующее распределение полномочий основных органов местного самоуправления, составляющих «властный центр» системы органов: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию; представительный орган независим в организации своей деятельности от местной администрации.
При этом существует система «сдержек и противовесов», взаимного контроля в деятельности и принятии решений главой муниципального образования и местной администрацией, с одной стороны, и представительным органом — с другой: право отлагательного вето главы муниципального образования на решения представительного органа, которое может быть преодолено его квалифицированным большинством; возможность представительного органа отправить в отставку главу муниципального образования по исчерпывающим для этого основаниям при наличии судебного контроля за этой процедурой; возможность главы муниципального образования распустить представительный орган по исчерпывающим для этого основаниям.
Говоря об органах местного самоуправления как юридических личностях, необходимо отметить, что в условиях неразработанности юридических конструкций публично-правового лица мы вынуждены в современном российском позитивном праве двигаться в русле гражданско-правовых представлений о юридическом лице. Это не всегда соответствует, а иногда и совсем не соответствует правовой природе публичного лица.
По мнению специалистов гражданского права, «юридическое лицо создается, действует и прекращается в соответствии с нормами гражданского права. Любое общественное образование становится участником административных, налоговых, трудовых и прочих отношений лишь постольку, поскольку оно признается субъектом гражданского права — юридическим лицом (гл. 4 ГК РФ). Поэтому возможность некоей организации быть субъектом иных отношений производна от ее гражданской правосубъектности»11. На наш взгляд, эти утверждения противоречат природе публичного лица.
В отношении органов местного самоуправления, обладающих правами юридического лица, применимы все те нормы гражданского права, в соответствии с которыми создается, действует и прекращается юридическое лицо, при этом особенности отдельных категорий юри-
дических лиц могут быть установлены федеральным законом лишь в той степени, в которой это допускает Гражданский кодекс РФ (ГК РФ).
В современном российском праве для некоммерческих юридических лиц (в том числе и для муниципальных учреждений), государственных и муниципальных унитарных и казенных предприятий предусмотрен принцип специальной (целевой) правосубъектности. И если общую правоспособность юридического лица можно определить как принадлежащее юридическому лицу субъективное право, содержание которого заключается в способности иметь любые гражданские права и обязанности, не запрещенные законом и соответствующие природе юридического лица, то специальной правоспособностью юридического лица является возможность иметь только те права, которые соответствуют предмету и целям его деятельности, предусмотренными учреждающими его актами, и нести связанные с этой деятельностью обязанности12.
В соответствии со ст. 173 ГК РФ сделка, совершенная юридическим лицом в противоречии с целями деятельности, определенно ограниченными в его учредительных документах, может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица, его учредителя (участника) или государственного органа, осуществляющего контроль или надзор за деятельностью юридического лица, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о ее незаконности.
Положение о том, что юридические лица, обладающие специальной правоспособностью, не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами, и о признании таких сделок ничтожными разъясняется в п. 18 постановления Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 1.07.1996 г. №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»13.
Юридические лица в пределах своей специальной правоспособности обладают правом на совершение гражданско-правовых сделок и осуществление любой, не запрещенной законом деятельности, в том числе предпринимательской (п. 1 ст. 2 ГК РФ).
В рамках закона они вправе самостоятельно или совместно с другими субъектами создавать юридические лица (ст. 66, 121 ГК РФ), при этом юридические лица, обладающие специальной правоспособностью, по мнению Н.В. Козловой14, могут образовывать другое юридическое лицо лишь при условии, что предмет деятельности соз-
11 Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005. С. 10.
12 Там же. С. 19—23.
13 Бюл. Верховного суда РФ. 1996. № 9; Бюл. Высшего арбитражного суда РФ. 1996.
14 См.: Козлова Н.В. Указ.соч. С. 49.
даваемой организации будет соответствовать специальной правоспособности учредителя, т.е. в указанном случае цель и предмет деятельности создаваемого лица должны быть симметричны (не идентичны, но симметричны) цели и предмету деятельности учредителя. Такая позиция представляется правомерной.
Федеральный закон №131-ФЗ следующим образом формулирует специальную правоспособность юридических лиц — органов местного самоуправления. «Органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом» (п. 2 ст. 41 Федерального закона №131-ФЗ). В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением. Очевидно, что в случае органов местного самоуправления речь идет о бюджетном муниципальном учреждении.
Правовая особенность юридических лиц—публично-правовых образований и публично-правовых организаций состоит в том, что их правоспособность носит сложносоставной характер, в котором публично-правовая правоспособность доминирует над гражданско-правовой, подчиненной цели и предмету деятельности первой.
Специальная правосубъектность юридических лиц — органов местного самоуправления состоит в том, что предмет их деятельности — осуществление публичной власти для достижения поставленных перед ними целей. Публично-правовая правоспособность и дееспособность таких юридических лиц, по общему правилу, наступают одновременно в момент их учреждения как органов местного самоуправления (первое заседание представительного органа муниципального образования в полномочном составе, вступление в должность главы муниципального образования, принятие решения представительного органа об учреждении органа местного самоуправления и назначении его руководителя), а гражданско-правовая (и связанные с ней) правоспособность и дееспособность, имеющие специальный (целевой) характер и соотносящиеся с их публично-правовой правосубъектностью, следуют за моментом учреждения органа местного самоуправления и также наступают одновременно со дня внесения органа местного самоуправления как муниципального бюджетного учреждения в единый государственный реестр юридических лиц. При этом процесс учреждения органа местного самоуправления и его регистрации как юридического лица — единый длящийся процесс, все составные части которого неразрывны и взаимообусловлены.
Обладающий публично-правовой правоспособностью орган местного самоуправления может осуществлять публично-властные и управленческие полномочия в соответствии со своей специальной (целевой)
правоспособностью, издавать правовые акты, но не может еще участвовать от имени муниципального образования или от своего имени в гражданских правоотношениях, а также осуществлять иные, связанные со статусом юридического лица права (например, защиту в суде деловой репутации).
Особенности имущественных прав учреждения, согласно ст. 120 ГК РФ, состоят в отсутствии собственного имущества, т.е. имущества, принадлежащего учреждению на праве собственности. Учреждение наделяется имуществом своими учредителями (или учредителем), которые являются собственниками этого имущества; имущество передается учреждению на праве оперативного управления этим имуществом. В соответствии со ст. 298 ГК РФ учреждение не может распоряжаться (отчуждать, сдавать в аренду, предоставлять в залог и т.д.) имуществом как закрепленным за ним собственником, так и приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Учреждение вправе использовать денежные средства, выделенные собственником по смете, только в строгом соответствии с их целевым назначением.
Доходами, полученными от разрешенной учредительными документами деятельности, а также имуществом, приобретенным за счет этих доходов (которое учитывается на отдельном балансе) учреждение вправе распоряжаться по своему усмотрению, несмотря на согласие собственника (п.2 ст. 298 ГК РФ). Такое имущество не может быть изъято собственником, даже если оно используется не по назначению и может свободно отчуждаться, передаваться в аренду и т.д.
В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. В случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете (Информационное письмо Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 14.07.1999 г. №45)15. В этом случае субсидиарную ответственность несет собственник имущества.
Отметим, что юридические лица приобретают все права и обязанности, действуют в гражданских правоотношениях от своего имени, а не от лица своих учредителей. Буквальное применение этого положения к органу местного самоуправления, имеющему статус юридического лица, означает, что он может действовать в гражданских правоотношениях от своего имени, а не только от имени муниципального образования. Полагаем, что это вполне допустимо, но в рамках его специальной правоспособности.
15 Вестн. Высшего арбитражного суда РФ. 1999. № 11.
Пленум Высшего арбитражного суда РФ в своем постановлении от 22.06.2006 г. №2416 отмечает, что учреждение, поскольку оно обладает правами юридического лица, выступает как хозяйствующий субъект со специальной правоспособностью и действует в своих интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительных документах. В то же время учреждение может действовать в интересах и от имени публичного (муниципального в нашем случае) образования; для участия в этом качестве в гражданском обороте учреждение должно получить статус муниципального заказчика в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 г. №94-ФЗ (в ред. от 27.12.2009 г.)17.
Подводя итоги сказанному, следует отметить, что даже статус бюджетного муниципального учреждения предполагает достаточно широкую правоспособность для органов местного самоуправления. В то же время в учредительных документах (в данном случае это устав муниципального образования и решение представительного органа о создании органа местного самоуправления с правами юридического лица — п. 2 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ) для данного органа местного самоуправления должны быть детально прописаны цели и предмет деятельности органа местного самоуправления, исчерпывающе регламентирующие специальную правоспособность органа как юридического лица и ее пределы со всеми вытекающими правовыми последствиями.
Органы местного самоуправления могут и не иметь статуса юридического лица, что, однако, не отменяет их публично-правовую правоспособность, но лишает их гражданско-правовой правоспособности (хотя и целевой).
В то же время в соответствии с п. 2 ст. 48 ГК РФ муниципальные учреждения относятся к тем юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности (право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью от имени муниципального образования — ст. 215 ГК РФ, п.1 ст. 51 Федерального закона №131-ФЗ). Следовательно, право собственности на имущество органов местного самоуправления—юридических лиц, а также на имущество, приобретенное за счет средств, выделенных из местного бюджета, осуществляет представительный орган, поскольку именно он выступает от имени муниципального образования учредителем этих органов и наделяет их статусом юридического лица. Именно представительный орган своим решением вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ).
16 Там же. 2006. № 8.
17 Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.
Поэтому представляется весьма логичным, что Федеральный закон №131-ФЗ наделяет представительный орган статусом юридического лица, необходимым для обретения им гражданско-правовой правосубъектности, без чего невозможно выполнить полномочия учредителя органов местного самоуправления—юридических лиц и собственника муниципального имущества.
В случае отсутствия права юридического лица у представительного органа в законе и/или уставе муниципального образования должны быть указаны орган местного самоуправления — юридическое лицо, который должен (в порядке «перемещения полномочий») осуществлять указанные функции представительного органа, и порядок их осуществления. Таким образом, лишение представительного органа статуса юридического лица сказывается на объеме его публично-правовой правоспособности, поскольку учреждение публично-правовых образований, каковыми являются органы местного самоуправления, и осуществление обязательств субсидиарной ответственности от имени муниципального образования составляют публично-правовую деятельность по существу и гражданско-правовую по процедуре.
Весьма важным представляется анализ того, как население осуществляет свое конституционное право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Федеральный закон предоставляет возможность населению вновь образованных муниципальных образований через процедуру местного референдума однократно принять решение о структуре органов местного самоуправления.
Как разъяснил Конституционный суд РФ (определение от 5.03.2009 г. № 375-О-О)18, гарантированное Конституцией Российской Федерации право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т.п. В данном случае мы имеем дело с правовым феноменом, который назовем «перемещением полномочий» между субъектами местного самоуправления — составными элементами муниципального образования.
Такое «перемещение полномочий» может осуществляться по линии «население муниципального образования—органы местного самоуправления (как система органов, т.е. единый субъект местного самоуправления) — организации территориального общественного самоуправления». В этой череде могли бы быть и иные местные со-
18 Вестн. Конституционного суда РФ. 2009. № 5.
общества (отличные от организаций ТОС) как субъекты местного самоуправления «общей компетенции», но их в таком качестве пока нет.
«Перемещение полномочий» может происходить (и происходит) между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления, т.е. внутри единой публично-правовой системы органов местного самоуправления. Так, в Федеральном законе №131-ФЗ данный феномен отражен в том, что полномочия по определению структуры органов местного самоуправления муниципального образования «перемещаются» от населения к представительному органу. В федеральном законодательстве отмечается четкая тенденция по «передвижению полномочий» собственника муниципального имущества, субъекта программно-целевого управления муниципальным образованием от представительного органа к местной администрации.
Само явление «перемещения полномочий» между субъектами местного самоуправления муниципального образования нельзя рассматривать как негативное или позитивное явление. Это — один из инструментов управления. Нет ничего плохого в том, что некоторые полномочия, например по благоустройству части территории муниципального образования, органы местного самоуправления передадут органу территориального общественного самоуправления. Или некоторые полномочия оперативного свойства представительный орган передает местной администрации. Однако для того чтобы управление приводило к реализации одной из основных задач публично-правовой системы — повышению ее устойчивости, необходимо при «перемещении полномочий» соблюдать некоторые принципы.
Во-первых, вопрос о «перемещении полномочий» между субъектами местного самоуправления должен находиться в исключительной компетенции муниципального образования и его субъектов. Более того, это вопрос взаимоотношений двух субъектов местного самоуправления — передающего и принимающего, которые должны решать этот вопрос в установленном муниципальным правовым актом порядке.
Во-вторых, «перемещение полномочий» всегда должно быть обратимым. Например, если население муниципального образования «переместило» (в том числе по умолчанию) свое полномочие по определению структуры органов местного самоуправления представительному органу муниципального образования, оно должно иметь правовые механизмы «переместить» это полномочие обратно к себе, например в лице ассоциации ТОСов данного муниципального образования или ассоциации местных сообществ (если эти ассоциации, разумеется, представляют по меньшей мере более половины жителей данного муниципального образования), которые могут представлять население муниципального образования как субъекта в данном процессе.
В-третьих, субъект, принимающий «перемещенное полномочие», должен быть симметричен тому субъекту, которому это полномочие принадлежит в соответствии с законом. Вопрос об определении структуры органов местного самоуправления или порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью может быть «перемещен» от населения муниципального образования к представительному органу; но его дальнейшее передвижение, например к местной администрации, становится сомнительным. Да и сам представительный орган только тогда является надлежащим субъектом для восприятия «перемещенных» полномочий от населения муниципального образования, когда он симметричен (эквивалентен) населению муниципального образования как субъекту и их целеустремления тоже симметричны (эквиваленты).
Список литературы:
1. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М., 2000.
2. Джагарян А., Шевченко Н. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1.
3. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999.
4. Итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Сб. информ.-аналит. мат-лов Министерства регионального развития Российской Федерации. М., 2009.
5. Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005.
6 ВМУ, право, № 3
