CC BY
23
Финансовый менеджмент
отдельные вопросы оценки эффективности управления долговыми инструментами
л.С. БРАГИНСКАЯ, главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации
В последнее время наряду с проведением финансового контроля актуальной становится проблема контроля эффективности механизмов различных экономических процессов. Контроль эффективности может стать серьезным дополнением финансового контроля, его логическим продолжением.
В связи со значительным количеством видов государственных долговых обязательств и финансовых схем, в которых они используются, а также ограниченным объемом данной работы в целях развития темы автор считает возможным остановиться на одном из видов государственного долга — государственных ценных бумагах.
Ценные бумаги — значительный по объему и наиболее перспективный с точки зрения возможности использования рыночных преимуществ вид государственного долга. Кроме того, указанные долговые инструменты присутствуют в структуре долга в настоящее время и, по всей видимости, будут использоваться в дальнейшем, что определяет актуальность сделанного выбора.
Изучение практического опыта проведения операций с государственными ценными бумагами позволяет определить основные проблемы и, следовательно, предложить примерные цели и задачи, а также критерии проведения оценки эффективности управления данным видом долговых обязательств.
Анализ нормативной базы, системы учета и практики проведения операций с государственными ценными бумагами позволяет сделать следующие основные выводы по исследуемому вопросу:
1. Государственные ценные бумаги являются рыночным инструментом, что позволяет использовать преимущества текущей ситуации на финансовых рынках.
2. При проведении операций с государственными ценными бумагами значительна роль Внешэкономбанка и Центрального банка РФ как агентов Минфина России, что предполагает четкое распределение функций и ответственности между ними в части проведения предварительного анализа рынка, проведения операций и их учета.
3. Одна из основных задач управления государственным долгом — выбор оптимального варианта из возможных альтернатив при принятии решения о проведении операции с государственными ценными бумагами.
4. Для успешного проведения операций с государственными ценными бумагами требуется, чтобы существующая нормативно-правовая база полностью охватывала весь процесс проведения указанных операций.
5. Существующая система и методика учета и отражения в отчетности операций с государственными ценными бумагами должна обеспечивать их полноту и достоверность.
6. Необходимы разработка и утверждение механизма анализа и оценки рисков, сопутствующих проведению исследуемых операций.
Данные выводы иллюстрируют основные проблемные места в процессе управления государственным долгом в части государственных ценных бумаг. Анализ ситуации по указанным проблемным местам может стать основой проведения оценки эффективности управления данным видом обязательств.
С помощью приведенных выше выводов по исследуемой проблеме представляется возможным определить примерные цели, задачи и критерии оценки эффективности принятия решений в части государственных ценных бумаг и операций с ними.
финансы и кредит
51
Дальнейшее тиражирование схемы оценки с охватом других долговых инструментов и операций с ними может быть произведено по аналогичной схеме с учетом имеющегося практического опыта.
Следует отметить, что ряд критериев оценки может носить качественный характер, т. е. может быть измерен только экспертным путем. Здесь встает проблема подбора, как критериев оценки, так и компетентных экспертов. По мнению автора, для разработки критериев и получения объективной оценки состав экспертов может быть определен с привлечением представителей всех участников оцениваемого процесса.
Следует предусмотреть подготовку необходимой правовой базы для проведения аудита эффективности управления государственным долгом. Необходимо законодательно определить как сам термин «аудит эффективности», так и механизм разработки и согласования заинтересованными сторонами критериев его проведения, а также правовые последствия выводов, сделанных по результатам проведения данной работы.
В связи с отсутствием на данном этапе необходимой правовой базы и с учетом ответственности, которую несут проверяющие за результаты своей работы, в настоящий момент предлагается ограничиться проведением оценки эффективности управления государственным долгом в форме аналитической работы с дальнейшим обсуждением ее результатов всеми заинтересованными сторонами (потенциальными объектами аудита эффективности). Тем самым будет проведена практическая апробация как предложенных в настоящей работе целей и критериев проведения оценки, так и механизма ее проведения, устранены возможные недостатки и противоречия.
Оценка эффективности управления государственным долгом в части операций с государственными ценными бумагами может, например, иметь перед собой следующие цели:
1. Оценить финансовый результат проведения операций с государственными ценными бумагами.
2. Оценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям.
3. Оценить состояние системы и методологии учета проводимых операций.
4. Оценить риски при проведении операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте.
5. Оценить степень использования преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках.
6. Оценить эффективность работы агентов.
Далее предлагается набор критериев, соответствующих указанным выше целям, и краткая схема проведения анализа:
1. Цель — оценить финансовый результат проведения операций с государственными ценными бумагами.
Критерий — решение в результате проведения операции одной из следующих задач:
• привлечение средств в федеральный бюджет;
• урегулирование государственного долга в форме различных долговых обязательств;
• сокращение расходов федерального бюджета (например, за счет досрочного выкупа ценных бумаг).
Для проведения оценки по данному критерию следует определить следующие параметры:
• объем привлечения средств в федеральный бюджет;
• объем урегулированных обязательств;
• объем средств федерального бюджета на погашение и обслуживание государственных ценных бумаг (до и после принятия соответствующего решения).
2. Цель — оценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям.
Критерий — полнота и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям с государственными ценными бумагами.
Для проведения оценки по данному критерию следует ответить на следующие вопросы:
1. Наличие нормативных документов, определяющих функции и ответственность всех участников процесса, в том числе агентов Минфина России.
2. Наличие методики, регламентирующей рыночные показатели и прочие факторы, определяющие необходимость проведения операций с государственными ценными бумагами, объем операций и условия их проведения.
3. Наличие документа, регламентирующего порядок и источники финансирования операций с государственными ценными бумагами.
4. Наличие методики, обеспечивающей полноту и достоверность учета и отражения в учетных регистрах и в отчетности об исполнении бюджета операций с государственными ценными бумагами.
3. Цель — оценить состояние системы и методологии учета проводимых операций с государственными ценными бумагами. Задачи — оценить:
• систему учета;
• методологию учета.
1) Критерий — полнота и достоверность системы учета.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить соответствие первичным документам и друг другу учетных записей в различных регистрах учета (регистры бухгалтерского, в том числе депозитарного, учета Минфина России и его агентов, инвентаризационная опись состояния государственного долга, Государственная книга долга, а также отчетные данные участников процесса).
2) Критерий — полнота и достоверность методологии учета.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить полноту и достоверность отражения объемов привлечения средств в федеральный бюджет, расходов федерального бюджета на обслуживание и погашение государственных ценных бумаг, а также объемов урегулированных обязательств (в том числе в случае проведения бескассовых операций) в различных учетных регистрах в конкретные моменты времени.
4. Цель — оценка рисков.
Критерий — наличие и степень отдельных рисков.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо проанализировать:
• валютный риск (изменение курсов валют, в которых номинированы государственные ценные бумаги, что влечет за собой изменение стоимости их обслуживания и погашения);
• риск ликвидности (изменение состояния рынка, снижение ликвидности ценных бумаг, оказавшихся в портфеле Минфина России в результате обменных операций);
• процентный риск (риск изменения процентных ставок и, соответственно, изменение стоимости обслуживания государственных ценных бумаг относительно рыночных показателей);
• системный (операционный) риск — (сбои в процессе принятия и исполнения решений по проведению операций с государственными ценными бумагами в связи с недостаточной проработкой механизма распределения функций и ответственности между всеми участниками процесса).
5. Цель — оценить степень использования Минфином России преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках.
Критерий — проведение Минфином России операций на вторичном рынке в целях решения следующих задач:
• экономия средств федерального бюджета;
• оптимизация структуры собственного портфеля государственных ценных бумаг в части валютной структуры, сроков обращения ценных бумаг, процентных ставок, ликвидности портфеля;
• оптимизация графиков платежей по ценным бумагам.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо определить:
• объем вторичного рынка данного вида государственных ценных бумаг;
• объем операций Минфина России на вторичном рынке с данным видом государственных ценных бумаг;
• финансовый результат операций на вторичном рынке;
• структуру портфеля Минфина России до и после проведения операций;
• график платежей до и после проведения операций.
6. Цель — оценить эффективность работы агентов.
Критерий — соответствие результатов деятельности агента поставленным перед ним задачам.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо определить:
• наличие документа, подробно описывающего функции и ответственность агента, механизм его взаимодействия с Минфином России;
• полноту и своевременность выполнения агентом поручений Минфина России;
• полноту и достоверность осуществляемого агентом учета операций с государственными ценными бумагами,;
• полноту и достоверность предоставляемой агентом информации;
• проведение агентом аналитических расчетов для Минфина России и применение этих расчетов при принятии управленческих решений. Проведение оценки эффективности управленческих решений в сфере государственного долга было бы неполным без обобщения результатов проведенной оценки, подготовки выводов и рекомендаций по дальнейшему усовершенствованию процесса управления.
Необходимо сформулировать выводы, которые должны четко отражать соответствие фактических результатов управления государственным долгом выбранным критериям оценки, а также суть и причины отмеченных отклонений фактических результатов управления от выбранных критериев.
финансы и кредит
53
В случае выявления отклонений необходимо дать конкретные рекомендации, какие элементы системы управления в целом, а также какие недочеты, отмеченные в ходе оценки реализации рассматриваемого управленческого решения, требуют доработки.
По всей видимости, следует сгруппировать выводы и рекомендации либо в разрезе поставленных целей оценки, либо обобщить результаты оценки по следующим основным направлениям:
• нормативно-правовая база;
• методологическая основа процесса;
• информационная база;
• организационная основа процесса управления;
• система анализа и учета рисков при управлении;
• система учета и отчетности.
В силу ограниченного объема данной статьи не представляется возможным привести другие примеры формулировки целей, задач и критериев оценки прочих долговых инструментов и операций с ними. Тем не менее следует отметить, что представляется целесообразным составить примерный перечень общих (дополнительных) целей (задач) и критериев проведения оценки. Это связано с тем, что реализация частного управленческого решения зачастую дает косвенный эффект, связанный с такими более общими вопросами, как:
• состояние рынка долговых обязательств;
• обеспечение долговой устойчивости;
• состояние структуры государственного долга и графиков предстоящих платежей;
• присутствующие при управлении риски;
• социальная значимость последствий принятых решений.
Необходимо также уделить особое внимание
анализу выполнения требований стратегических
документов, определяющих долговую политику.
Литература
1. Брагинская Л. С. Как контролируем государственный долг// Президентский контроль. — 2007. - № 7
2. Брагинская Л. С. Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности. — М.: Университетская книга, 2007.
3. Кабашкин В. А. Опыт Российской Федерации в области контроля за государственным внешним долгом // Финансовый контроль. — 2004. — № 7(32). — С. 63 — 70.
4. Кабашкин В. А. Формирование системы контроля за государственным долгом России. Системы государственного контроля в Российской Федерации: Теория и практика. — М.: РАГС, 2005.
6. Отчет о НИР «Разработка путей оценки эффективности управления государственным долгом в разрезе отдельных финансовых инструментов и операций с долговыми обязательствами». НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. 2006.
Приглашаем к сотрудничеству!
Издательский дом «Финансы и Кредит» оказывает услуги по изданию книг, брошюр, монографий, учебников, учебно-методической и художественной литературы. Издание осуществляется за счет средств автора. Срок изготовления монографий объемом 10 печатных листов в мягкой обложке - от 40 дней.
Тел./факс: (495) 621-69-49, Http:/www.fin-izdat.ru
(495) 621-91-90 e-mail: [email protected]
