CC BY
24DOI 10.47643/1815-1337_2023_9_288 УДК 342.8, 347.9
ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ О ЗАЩИТЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Certain procedural aspects of the consideration of cases on the protection of electoral rights and the right to participate in a referendum of citizens of the Russian Federation
ОГНЕВА Ксения Олеговна,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского и административного судопроизводства, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 123001, Россия, г. Москва, Садовая-Кудринская ул., 9. E-mail: samadha@yandex.ru
Ogneva Ksenia O.,
candidate of Legal Sciences, senior lecturer of the Department of Civil and Administrative Proceedings,
Kutafin Moscow State Law University (MSAL).
123001, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str., 9.
E-mail: samadha@yandex.ru
Краткая аннотация. Право избирать и быть избранным в органы публичной власти является неотъемлемым правом гражданина и составляющей его правового статуса, важной гарантией которого является возможность обращения в суд за его защитой. Особенности рассмотрения дел о защите избирательных прав обусловлены скоротечностью избирательной кампании и во многом зависят от стадии избирательного процесса. В данной статье автор, основываясь на правовых позициях, выработанных в практике судов общей юрисдикции, Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, анализирует возможность осуществления сторонами распорядительных действий при рассмотрении дела о защите избирательных прав, связанного с регистрацией кандидата (списка кандидатов) с учетом установленных законом процессуальных сроков и стадии избирательного процесса.
Abstract: The right to elect and be elected to public authorities is an inalienable right of a citizen and a component of his legal status, an important guarantee of which is the possibility of applying to the court for his protection. The specifics of the consideration of cases on the protection of electoral rights are due to the transience of the election campaign and largely depend on the stage of the electoral process. In this article, the author, based on the legal positions developed in the practice of courts of general jurisdiction, the Supreme Court of the Russian Federation and the Constitutional Court of the Russian Federation, analyzes the possibility of the parties to take administrative actions when considering a case on the protection of electoral rights related to the registration of a candidate (list of candidates), taking into account the procedural deadlines and the stage of the electoral process established by law.
Ключевые слова: защита избирательных прав, активное избирательное право, пассивное избирательное право, регистрация кандидата (списка кандидатов), стадии избирательного процесса.
Keywords: protection of electoral rights, active electoral law, passive electoral law, registration of a candidate (list of candidates), stages of the electoral process.
Для цитирования: Огнева К.О. Отдельные процессуальные аспекты рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2023. № 9(225). С. 288-291. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_288.
For citation: Ogneva K. O. Certain procedural aspects of the consideration of cases on the protection of electoral rights and the right to participate in a referendum of citizens of the Russian Federation // Law and state: theory and practice. 2023. No. 9(225). pp. 288-291. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_288.
Статья поступила в редакцию: 28.08.2023
Право граждан избирать (активное избирательное право) и быть избранными (пассивное избирательное право) в органы государственной власти и органы местного самоуправления гарантированы Конституцией Российской Федерации (статья 32) и представляют собой важный элемент правового статуса.
Одной из гарантий защиты избирательных прав и права на участие в референдуме является право лица обратиться в суд в порядке, установленном законом.
Раскрывая содержание права на судебную защиту как одного из неотчуждаемых прав человека и одновременно как гарантии и средства обеспечения всех других прав и свобод, Конституционный Суд Российской Федерации неизменно исходит из того, что оно предполагает наличие институциональных и процессуальных механизмов, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, не нарушая при этом баланс между частными и публичными интересами. Законодательное регулирование доступа к суду, включая определение условий и порядка реализации права на судебное обжалование, не должно отменять или умалять права и свободы человека и гражданина, а возможные их ограничения должны быть соразмерными и обусловленными необходимостью защиты конституционных ценностей [1].
Такой порядок установлен Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее также КАС РФ, Кодекс), который закреплен в главе 24 данного кодекса и в том числе включает в себя сроки обращения и рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (далее - дела о защите избирательных прав), а также определяет круг субъектов, наделенных правом обратиться в суд с административным исковым заявлением.
Особенности производства по делам о защите избирательных прав обусловлены спецификой правоотношений, связанных с временными рамками, в которых эти правоотношения возникают, развиваются и прекращаются, а также стадиями избирательного процесса.
Временной предел их существования ограничен сроками проведения избирательной кампании, датой выборов (референдума) [2]. Это предопределяет необходимость установления сокращенных сроков рассмотрения и разрешения избирательных споров, позволяющих обеспечить надлежащую реализацию избирательных прав, оперативность их защиты от нарушений и стабильность избирательного процесса, урегулированного нормами избирательного законодательства.
Из этого исходит и Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств. В частности, подпункт «е» пункта 2 статьи 10 данной Конвенции предусматривает, что при проведении справедливых выборов должно обеспечиваться быстрое и эффективное рассмотрение судами (иными уполномоченными органами) жалоб на нарушения избирательных прав и свобод граждан, кандидатов, политических партий (коалиций) во временных рамках соответствующих этапов избирательного процесса (подпункт «е» пункта 2 статьи 10) [3].
Особая правовая природа материальных правоотношений, обеспечиваемых защитой в установленном главой 24 Кодекса порядке, заключается в том, что каждая избирательная процедура имеет самостоятельную ценность и правовую защиту и, как следствие, к ним могут не в полном объеме применяться правовые нормы, являющиеся общими для процессуальных отношений, к которым, в частности, относится право, административного истца до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу в суде первой инстанции, изменить предмет или основание административного иска, предусмотренное частью 1 статьи 46 КАС РФ.
Так, Европейский суд по правам человека в своих постановлениях рассматривает положения пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, устанавливающие критерии справедливого судебного разбирательства, как неприменимые к спорам, связанным с осуществлением избирательного права [4].
Административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, списка кандидатов, может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией оспариваемого решения (часть 4 статьи 240 КАС РФ).
Аналогичный срок предусмотрен пунктом 2 статьи 78 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав).
Данный срок восстановлению не подлежит и закреплен, прежде всего, в нормах избирательного права, обеспечивающих реализацию избирательных процедур в целях проведения выборов (пункт 2 статьи 78 Закона об основных гарантиях избирательных прав, часть 7 статьи 240 КАС).
Таким образом, предусмотрев ограничительные сроки совершения избирательных действий, включая возможность обжалования решений избирательных комиссий, законодатель обеспечил приоритет выборов над нарушениями, допущенными в ходе избирательного процесса.
Изменение оснований или предмета административного иска после истечения пресекательного срока по данной категории дел фактически направлено на его восстановление и тем самым нарушает вышеназванные нормы, закрепленные в Законе об основных гарантиях избирательных прав, и препятствует системному и эффективному правовому регулированию выборов, как совокупности стадий избирательного процесса, что представляет собой распространенную форму злоупотребления процессуальным правом, получившую в судебной практике наименование «дежурный иск».
Например, Е., зарегистрированная кандидатом в депутаты постановлением окружной избирательной комиссии, 4 августа 2019 г. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным и подлежащим отмене постановление окружной избирательной комиссии от 26 июля 2019 г. о регистрации Б. кандидатом в депутаты.
В обоснование заявленных требований Е. указала, что в нарушение пункта 1 статьи 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав регистрация Б. произведена при отсутствии необходимого количества действительных подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата. Для регистрации Б. представил максимальное количество подписей - 1485, из которых согласно итоговому протоколу проверки подписных листов окружной избирательной комиссией недействительными признано 65 подписей (4,38%), при этом в нарушение положений Избирательного кодекса субъекта Российской Федерации эксперты к проверке подписей не привлекались. Вместе с тем, по утверждению административной истицы, недействительными являются более 239 подписей.
13 августа 2019 г. в суд поступило дополнение к административному исковому заявлению, в котором Е. просила признать решение окружной комиссии незаконным по дополнительным основаниям: в нарушение пункта 5 приложения № 3 к Инструкции о порядке и формах учета и отчетности о поступлении средств избирательных фондов и расходовании этих средств при подготовке и проведении выборов депутатов, утвержденной постановлением Избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Б. к первому финансовому отчету не приложена справка об остатках средств избирательного фонда на дату сдачи отчета; в нарушение пункта 2 статьи 33 Закона об основных гарантиях избирательных прав в заявлении о согласии баллотироваться у кандидата Б. отсутствуют сведения о квалификации согласно документу об образовании.
Отклоняя в целом доводы, изложенные в дополнительном административном исковом заявлении, суд указал, что административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией обжалуемого решения (часть 4 статьи 240 КАС РФ). Срок оспаривания решения окружной избирательной
комиссии от 26 июля 2019 г. истек 5 августа 2019 г., дополнительные основания для отмены оспариваемого решения окружной избирательной комиссии заявлены 13 августа 2019 г., то есть за пределами десятидневного срока.
С данным выводом суда первой инстанции согласились суды апелляционной и кассационной инстанций [5].
Изменение основания или предмета административного иска требует от суда повторного совершения необходимых действий, включая сбор и оценку доказательств. С учетом того, что в данном случае срок рассмотрения дела начинает течь сначала, в условиях скоротечности избирательного процесса это может повлечь нарушение избирательных прав и привести к неэффективности судебной защиты, поскольку решение об удовлетворении административного искового заявления об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов принимается судом первой инстанции не позднее чем за пять дней до дня голосования (пункт 5 статьи 78 Закона об основных гарантиях избирательных прав, часть 4 статьи 141, часть 4 статьи 241 КАС РФ).
Кроме того, в результате изменения предмета или основания иска после истечения пресекательного процессуального срока административный истец оказывается в неравном положении с лицом, пропустившим в связи со сбором доказательств установленный законом десятидневный срок для оспаривания решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, что приводит к нарушению принципа равенства кандидатов, закрепленному в материальном законе (статья 39 Закона об основных гарантиях избирательных прав).
Из этого следует, что право на обжалование решения избирательной комиссии о регистрации кандидата сопровождается обязанностью его реализации надлежащим образом до истечения указанного срока и является элементом его правового статуса, определяющего особенности производства по данной категории дел.
Иной подход приводил бы к неоправданному затягиванию избирательного процесса, несоблюдению законодательно установленных сроков проведения последовательных избирательных действий, в своей совокупности гарантирующих осуществление народовластия и право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3 и часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации).
В свою очередь, часть 3 статьи 62 Кодекса предписывает суду определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, к которым, в том числе относятся нормы о сроках оспаривания решений избирательной комиссии и принцип равенства кандидатов. Суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Положения о праве суда выйти за пределы требований административного истца в рассматриваемом аспекте могут быть применены в споре между неравными субъектами публичных правоотношений. Выход судом за пределы требований, заявленных кандидатом против другого кандидата, обладающего таким же объемом прав и обязанностей, в целях исключения его из избирательного процесса является существенным нарушением установленного законом принципа состязательности и равноправия сторон.
При этом требование о необходимости обеспечения в равной степени защиты прав и законных интересов всех категорий граждан в полной мере соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно отмечал, что право на судебную защиту, будучи одновременно гарантией и средством обеспечения всех других прав и свобод, является неотчуждаемым, должно отвечать требованиям справедливости, а также предполагает наличие институциональных и процессуальных механизмов, которые позволяют его реализовать в полном объеме на основе равенства всех перед законом и судом [6].
Таким образом, рассматриваемые положения направлены на обеспечение стабильности избирательных правоотношений и предоставляют равные гарантии всем гражданам, реализующим свое пассивное избирательное право.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности части 1 статьи 46, частей 1 и 3 статьи 62, части 4 статьи 240 и части 1 статьи 308 КАС РФ в связи с жалобой гражданки Л.В. Тухты, ввиду возложенной на административного истца в соответствии с частью 1 статьи 62 КАС РФ обязанности доказывания обстоятельств, на которые он ссылается как на основание своих требований, суд не лишен возможности при выдвижении административным истцом дополнительных оснований административного иска принять во внимание их правовую обоснованность и подтвержденность допустимыми и относимыми доказательствами и - с учетом этого, а также временных рамок избирательного процесса и необходимости оперативного разрешения дела - решить вопрос о необходимости истребования доказательств [7].
На наш взгляд, такой подход никоим образом не ограничивает пассивное избирательное право кандидатов, которые сохраняют возможность участвовать в выборах на равных основаниях. Вместе с тем при наличии существенных нарушений избирательного законодательства одним из кандидатов лицо, пропустившее срок оспаривания решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, в том числе ввиду отсутствия необходимых сведений, не лишено возможности его оспорить по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, либо оспорить результаты состоявшихся выборов, итогов голосования (части 2 и 3 статьи 240 КАС РФ, пункт 7 статьи 76 Закона об основных гарантиях избирательных прав).
Библиография:
1. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2001 г. № 17-П, от 11 мая 2005 г. № 5-П, от 19 июля 2011 г. № 17-П, от 27 декабря 2012 г. № 34-П и др. // СПС «КонсультантПлюс».
2. Филатова М.А. «Срочные процедуры» в российском праве // Lex russica. 2016. № 1. С. 75 - 81.
3. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, заключена в г. Кишиневе 7 октября 2002 г., ратифицирована Федеральным законом от 2 июля 2003 г. № 89-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
4. Список решений Европейского суда по правам человека по аналогичным вопросам и выдержки из них см. в книге: М. де Сальвиа. Прецеденты Европейского суда по правам человека. С.-Петербург, 2004. С. 360 - 361.
5. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 2 сентября 2019 г. № 58-АПА19-29 // СПС «КонсультантПлюс».
6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 января 2021 г. № 2-П, определение от 17 января 2012 г. № 10-0-0, постановление от 25 марта 2014 г. № 8-П, определение от 1 марта 2010 г. № 296-О-П) // СПС «КонсультантПлюс».
7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 января 2021 г. № 2-П // СПС «КонсультантПлюс».
8. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
9. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
References:
1. Resolutions of the Constitutional Court of the Russian Federation No. 17-P of December 25, 2001, No. 5-P of May 11, 2005, No. 17-P of July 19, 2011, No. 34-P of December 27, 2012, etc. // SPS "ConsultantPlus".
2. Filatova M.A. "Urgent procedures" in Russian law // Lex russica. 2016. No. 1. pp. 75 - 81.
3. Convention on Standards of Democratic Elections, Electoral Rights and Freedoms in the member States of the Commonwealth of Independent States, concluded in Chisinau 7 October 2002, ratified by Federal Law No. 89-FZ of July 2, 2003 // SPS "ConsultantPlus".
4. For a list of decisions of the European Court of Human Rights on similar issues and excerpts from them, see the book: M. de Salvia. Precedents of the European Court of Human Rights. St. Petersburg, 2004. pp. 360-361.
5. Appellate ruling of the Judicial Board for Administrative Cases of the Supreme Court of the Russian Federation dated September 2, 2019 No. 58-APA19-29 // SPS "ConsultantPlus".
6. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of January 20, 2021 No. 2-P, Definition of January 17, 2012 No. 10-0-0, Resolution of March 25, 2014 No. 8-P, definition of March 1, 2010 No. 296-O-P) // SPS "ConsultantPlus".
7. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation No. 2-P of January 20, 2021 // SPS "ConsultantPlus".
8. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on December 12, 1993 with amendments approved during the All-Russian vote on July 1, 2020) // SPS "ConsultantPlus".
9. Federal Law No. 67-FZ of June 12, 2002 "On basic guarantees of electoral rights and the right to participate in a referendum of citizens of the Russian Federation" // SPS "ConsultantPlus".
10. Code of Administrative Procedure of the Russian Federation // SPS "ConsultantPlus".
