CC BY
418
УДК 352
Артюшина Ольга Николаевна
Костромской государственный университет [email protected]
Лёвин Егор Игоревич
Костромской государственный университет [email protected]
ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕСТНОГО РЕФЕРЕНДУМА
КАК ФОРМЫ НАРОДОВЛАСТИЯ
На основе изучения и анализа теоретической базы и практики применения населением права на местное самоуправление, в статье рассматривается одна из основных форм народовластия, закрепленная в Законе - местный референдум. К сожалению, данная форма народовластия остается не востребованной. Из анализа практики видно, что применяется она, в основном, статично и лишь по вопросам преобразования муниципальных образований и самообложения граждан. Более того, большая часть местных референдумов проводится по инициативе органов местного самоуправления, а не граждан. В работе приводятся и анализируются причины данных проблемных вопросов, в том числе выявлены некоторые пробелы в законодательстве, которые касаются вопросов для вынесения на местный референдум.
Ключевые слова: местное самоуправление, местный референдум, вопросы, выносимые на референдум, граждане, население.
В мировой практике, как отмечает М.В. Баглай, референдум - это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или не утверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства [2, с. 418]. Как отмечают В.А. Толстик и Н.А. Трусов, референдум является базовым началом демократии, непосредственным выражением воли народа и именно референдум, как никакой другой институт непосредственного волеизъявления, реализует идею участия народа в осуществлении власти и управления [12, с. 9].
К настоящему времени сложилась определенная практика проведения референдумов в мире. Данная практика неоднородна по своему составу. В одних государствах, как правило, наиболее развитых, применение референдума явление весьма обычное. В других эта процедура выступает явлением разовым. По уровню проведения референдумов наукой выделяются три их вида: общенациональный, региональный и местный. Лидером по проведению общегосударственных референдумов является Швейцария. Первый общегосударственный референдум состоялся в Швейцарии 25 мая 1802 года и был связан с принятием второй Конституции. С 1848 года граждане этой страны на федеральном уровне принимали решения по 543 вопросам. Лидирующее же положение по числу региональных референдумов занимает США, где с 1904 по 2006 год референдумы в отдельных штатах проводились свыше 2,2 тыс. раз [16, с. 70].
Для современной российской правовой действительности институт референдумов не является новым, поскольку он нашёл свое отражение ещё в Конституции СССР 1936 года как всенародный опрос [5]. Следующий этап развития института связан с Конституцией СССР 1977 года [6]. В дан-
ном документе были установлены уже две формы выражения народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование - референдум. Данные положения содержались и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 года [7]. В соответствии с этими нормами на референдум могли выноситься наиболее важные вопросы, затрагивающие интересы населения.
Ч. 2 ст. 130 Конституции России (Далее - КРФ) закреплено, что местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления [8]. Данное право гарантировано для жителей конкретных муниципальных образований по наиболее важным вопросам государственной и местной жизни на всей территории России.
Согласно статистике, составленной на основе выборочного опроса граждан, выяснилось, что 59% опрошенных никогда не принимали участие в местном референдуме, 31% опрошенных никогда не слышали о проведении местного референдума на территории их проживания, лишь 10% опрошенных заявили о своём активном участии в местном референдуме [15, с. 27]. Исходя из анализа статистических данных, можно говорить о недоверии большинства опрошенных к рассматриваемому институту, недостаточной информированности граждан в целом о проведении местного референдума и его значении. Лишь десятая часть опрошенных активно пользуется этой формой народовластия.
Анализ статистики проведения местных референдумов показывает, что за прошедшие 10 лет в России прошло чуть более 400 местных референдумов: в 2004 году - 24, в 2005 - 74, в 2006 - 4, в 2007 - 18, в 2008 - 17, в 2009 - 1, в 2010 - 13, в 2011 - 4, в 2012 - 165, в 2013 - 31, в 2014 - 56, в 2015 - 59 [11]. Такое количество является крайне малым для России. При анализе вопросов, выносимых на местный референдум, мы выяснили,
Вестник КГУ ^ № 2. 2017
© Артюшина О.Н., Лёвин Е.И., 2017
184
что почти все они поднимают проблему территориального преобразования или проблему о введении самообложения граждан. При этом часть референдумов организовывалась, но не проводилась. Так, если провести анализ вопросов референдумов 2015 года, то из 59 проведенных местных референдумов 9 проводились по вопросу преобразования муниципального образования (при этом из 1277 возможных участников референдума проголосовало 1053) и 50 - по вопросам введения системы самообложения граждан. Как видно из анализа практики, участие населения в осуществлении местной власти путем референдума ограничивается очень узким кругом вопросов.
Для выяснения причин выявленных проблем обратимся к действующему законодательству, регламентирующему порядок организации и проведения местного референдума в России. Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации, высшим непосредственным выражением власти народа является референдум. Согласно ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (Далее - ФЗ № 131) [14], местный референдум рассматривается как форма решения населением определенных вопросов местного значения. В соответствии с этой же нормой жители соответствующего муниципального образования, на всей территории которого проводится референдум, вправе принять участие в референдуме.
Понятия местных референдумов, закрепленные в законодательстве субъектов РФ, схожи с определением, данным в ФЗ № 131. Например, в соответствии с Кодексом о референдумах в Костромской области [4], местный референдум - это форма непосредственного волеизъявления граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Костромской области, по важным вопросам государственного и местного значения, осуществляемого через законодательно установленную процедуру тайного голосования. Из данного определения мы понимаем, что нераскрытыми и затруднительными с точки зрения их конкретики и формы реализации становятся три спорных вопроса. Первый вопрос связан с формулировкой «важные вопросы». Если есть такие вопросы, значит, есть и «наименее важные вопросы». Но тогда не ясен критерий такого разграничения. Ответ на этот вопрос затруднителен, подлежит субъективной оценке в каждом конкретном случае. На наш взгляд, такая неточная формулировка подлежит исключению из Закона.
Второй вопрос связан с непредусмотренной законом возможностью вынесения на референдум вопросов, пусть и наиболее значимых, но сугубо государственного и местного значения. Государство - политическая форма образования общества в целом. Вопросы, выносимые на референдум,
пусть и не имеющие общегосударственного значения, но имеющие насущное значение для населения, тоже должны включаться в предмет круга вопросов, выносимых на местный референдум. Было бы целесообразно включить в законодательство формулировку: «вопросы государственного, местного и общественного значения».
Третий вопрос связан с наличием противоречий в законодательстве. В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (Далее - ФЗ № 67) [13], местный референдум проводится по наиболее важным вопросам местного значения. А в соответствии с ч. 1 ст. 22 ФЗ № 131, местный референдум проводится в целях решения населением всех вопросов местного значения. Как видно, в ФЗ № 131 нет разделения на вопросы «наиболее важные» и «наименее важные». Данное положение может ввести в заблуждение при применении норм специального закона на практике, заставляя правоприменителя в отдельных случаях разбираться в важности выносимых на местный референдум вопросов. Кроме того, толкование и использование указанных норм становится затруднительным и для самого населения.
Следующая проблема связана с изменениями и дополнениями законодательства, направленными на усложнение порядка проведения местных референдумов. В настоящее время для того, чтобы гражданам самостоятельно инициировать местный референдум, необходимы значительные организационные и финансовые затраты. Так, И.В. Гранкин указывает на то, что не достаточно просто определиться с вопросом, который может быть вынесен на референдум. На начальном этапе организации референдума стоят иные серьезные препятствия [3, с. 45]. Для того чтобы местный референдум состоялся, нужно собрать достаточное количество подписей местных жителей определенного муниципального образования, число которых в разных субъектах РФ определяется по-разному, но их не должно быть более пяти процентов. Согласимся, что данный факт может создать условия для того, чтобы государственная власть могла запретить проведение местных референдумов в крупных городах [3, с. 47]. К тому же срок сбора подписей в поддержку проведения местного референдума ограничен законодателем - установлен верхний предел в двадцать дней, чему вряд ли можно найти объективные причины установления такого срока вообще.
Ещё одна проблема применения связана с самим участием населения в осуществлении местного самоуправления через рассматриваемую форму прямой демократии. Именно народ является источником инициирования референдума, является основным его участником. Тем не менее, население
настроено скептически: присутствует слабая мотивация к самоорганизации у большинства населения для решения общегородских задач на территории конкретного муниципального образования. У населения проявляется недоверие к местной власти, нет правовой осведомленности со стороны органов местного самоуправления об участии в местном самоуправлении. Причинами этого можно назвать отсутствие мотивации к организации референдума у населения, недоверие местной власти в способности решения местных проблем, расчёт на помощь со стороны государства даже при решении вопросов сугубо местного значения, также сами органы местного самоуправления не заинтересованы к привлечению населения в решении вопросов местного значения.
Местное самоуправление - это самостоятельное решение вопросов местного значения самим населением. Но в связи с недооценкой значимости местных референдумов, а также из-за отсутствия работы по повышению информированности, активности населения эти вопросы на практике решают органы местного самоуправления. Реальное участие населения в осуществлении местного самоуправления проявляется лишь при избрании депутатов представительных органов муниципальных образований.
Одной из главных проблем местного самоуправления как формы народовластия видится нежелание, пассивность граждан в осуществлении местного самоуправления. Решение данной проблемы усматривается в возвращении политической конкуренции, упрощении самой процедуры реализации и организации права граждан на местный референдум [1, с.156].
Одной из основных причин сложившейся ситуации является недостаточная осведомленность граждан о возможности решения многих насущных проблем местного значения через референдум. По результатам общероссийской статистики-исследования, проведенной ВЦИОМ по вопросу «в каких общественных мероприятиях вы могли бы принять участие для решения местных проблем?», 40% опрошенных ответили, что ни в каких, 28% - участие в выборах местных органов власти, 25% - собрание жильцов, собственников, 13% - коллективное обращение граждан к властям и органам местного самоуправления, 12% - участие в референдуме по вопросам местного значения, 6% затруднились ответить [10].
Исходя из приведённых данных видно, что участие населения в референдуме является самой невостребованной формой участия опрошенного населения для решения местных проблем.
Согласно статистике-исследованию, проведенной ВЦИОМ по вопросу «что такое, на ваш взгляд, местное самоуправление?», среди 1600 опрошенных 44% ответили, что местное самоуправление -
это продолжение государственной власти на местах, и предназначено оно для исполнения распоряжений государственной власти, 38% охарактеризовали местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, самостоятельное решение населением вопросов местного значения, 18% затруднились ответить на этот вопрос [10].
Таким образом, большинство опрошенных не знают сущности местного самоуправления, а тем более не владеют какой-либо объективной информацией о такой форме народовластия как референдум.
Необходимо повышать правовое образование граждан и правовую культуру через информирование населения. Так, по утверждению М.С. Шай-хуллина, при опросе граждан о том, что они знают о местном референдуме, в ответах граждан часто употреблялись формулировки: «может быть», «наверное», «скорее всего» [15, с. 30], что может говорить о недостаточной правовой осведомленности граждан. При этом развитие правового воспитания не только даст необходимую информацию о формах реализации местного самоуправления, но и позволяет формировать у личности определенные правовые потребности и интересы.
Правовое образование в России стремится к идеальной цели - повышение уровня правовой культуры и правового сознания населения страны, и, как следствие, укрепление законности и правопорядка на её территории.
Отметим, что органы местного самоуправления не заинтересованы в расширении участия граждан в решении вопросов местного значения. Как отмечает М.С. Шайхуллин, муниципальная демократия в настоящее время развивается так, что с позицией населения в процессе управления на местном уровне и решения злободневных вопросов не слишком считаются [15, с. 27]. Результатом закрытости деятельности органов на местах является отстраненность органов местного самоуправления от населения [1, с. 157]. Необходимо расширять участие граждан в разрешении различных проблем местного уровня, именно тогда население увидит не только наличие проблемы как таковой, но и ознакомится с возможными путями их решения, одним из которых является местный референдум. Налаживание отношений органов местного самоуправления с населением на основе принципа гласности, развитие форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения позволит повысить активность населения муниципального образования по участию в решении местных проблем через формы непосредственного волеизъявления [1, с. 157].
Основой работы органов местной власти должна являться инициатива населения. В ч. 2 ст. 1 ФЗ № 131 указывается, что местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления
186
Вестник КГУ ^ № 2. 2017
народом своей власти. Местное самоуправление не рассматривается как деятельность обособленных от населения различных органов. Поэтому создание необходимых условий для участия граждан в решении местными органами власти проблем населения - главная цель, к которой следует идти.
По нашему мнению, требуется создание определенных условий: нормативно-правовые акты по непосредственным формам участия жителей в местном самоуправлении должны полностью соответствовать требованиям законодательства, должны отсутствовать размытые формулировки и нормы поверхностного характера. Эти акты должны быть доступны для всех граждан соответствующей территории. Должно быть организовано постоянное наличие определенных структур по всем сферам общественной жизни и, главное, их материально-техническое обеспечение. Гражданам должна поступать полная информация об осуществляемой деятельности органами власти и условия участия в этом населения. До тех пор пока готовность части населения к участию не перейдёт на уровень действий, сложно говорить о существовании местного самоуправления в муниципальных образованиях и государстве в целом [1, с. 158].
Анализ института местного референдума в России на сегодняшний день позволяет сказать, что при широкой нормативной базе, регулирующий порядок организации и проведения местных референдумов, практическое использование данного института затруднено. Связано это, в первую очередь, с установлением самим же законом излишне усложненной процедуры инициирования референдума, с наличием в правовом регулировании института дефектов, коллизий, нежеланием местных властей идти на уступки и инициировать проведение местного референдума.
Нужно отметить, что данное положение дел не соответствует видению муниципального строительства современной России руководством страны. Так, 23 октября 2013 года на совещании мэров различных российских городов, посвященном вопросам внутренней политики и актуальным принципам эффективного управления, Президент РФ В.В. Путин подчеркнул, что прямые формы общения населения с властью, в том числе и местные референдумы, следует проводить по любым актуальным вопросам, которые возникают на повестке дня [9].
Таким образом, можно сделать вывод, что для современной России возможности применения местного референдума как формы народовластия остаются не раскрытыми и не реализованными. При этом не реализованным остается как возможность практического применения данного института для решения местных насущных проблем, так и использование местного референдума как инструмента управления для решения муниципальных и государственных задач.
Библиографический список
1. Артюшина О.Н. Активность населения как фактор, влияющий на исполнение законодательства о местном самоуправлении // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. - 2015. - № 6. - С. 156-158.
2. Баглай М.В. Конституционное право России. - М.: Норма. - 2007. - 418 с.
3. Гранкин И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. -2012. - № 7. - С. 45.
4. Кодекс о референдумах в Костромской области. Закон Костромской области от 31 марта 1999 г. № 58-ЗКО. (ред. от 24.04.2017 г.). - Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
5. Конституция СССР от 5 декабря 1936 // Известия ВЦИК. - 1936. - 6 декабря. - Режим доступа СПС «Гарант», раздел «История».
6. Конституция СССР от 7 октября 1977 // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1977. - 8 октября. - Режим доступа СПС «Гарант», раздел «История».
7. Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1978. -13 апреля 1978. - Режим доступа СПС «Гарант», раздел «История».
8. Конституция Российской Федерации // Российская газета. - 21.01.2009. -№ 7.
9. Путин В.В. Из выступления на семинаре-совещании мэров российских городов. - 23.10.2013. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://kiemlin.ru
10. Статистические данные, размещенные на официальном сайте ВЦИОМ. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://wciom.ru/
11. Статистические данные, размещенные на официальном сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.vybory. izbirkom.ru/
12. Толстик В.А. Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика // Вестник Нижегородской академии МВД. - 2013. - № 24. - С. 9.
13. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. -15.06.2002. - № 2974.
14. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - 8.10.2003. - № 202.
15. ШайхуллинМ.С. К вопросу о необходимости усиления гарантий непосредственного осуществления населением местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. -2016. -№ 10. - С. 27-31.
16. Шкуренко О. Народ ответствует // Коммерсантъ Власть. - 2007. - С. 70.
