CC BY
52
Виноградов Вадим Александрович
доктор юридических наук, профессор, Всероссийский государственный университет юстиции
(тел.: +74999630101)
Солдатова Лариса Владимировна
кандидат юридических наук, доцент, Всероссийский государственный университет юстиции
(тел.: +74999630101)
Тайбаков Алексей Алексеевич
доктор юридических наук, профессор, Всероссийский государственный университет юстиции
(тел.: +78142579691)
Отдельные аспекты реализации конституционных прав на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду
В статье исследованы современные тенденции и новации в обеспечении конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Рассмотрена внедренная в законодательство «зеленая» технология - лесопарковый зеленый пояс. Охарактеризована сущность зеленых поясов, история их создания и правового регулирования, рассмотрены основные тенденции развития и проблемы применения. На основе анализа зарубежного опыта правового регулирования и практики создания зеленых поясов произведена оценка законодательства Российской Федерации в данной области. Раскрыты основные элементы правового режима лесопарковых зеленых поясов, такие как состав, ограничения деятельности, основные направления использования и охраны территории лесопаркового зеленого пояса.
Ключевые слова: конституционное право на охрану здоровья, конституционное право на благоприятную окружающую среду, «зеленые» технологии, зеленый пояс, лесопарковый зеленый пояс, правовой режим .
V.A. Vinogradov, Doctor of Law, Professor, All-Russian State University of Justice; tel.: +74999630101;
L.V. Soldatova, Candidate of Law, Assistant Professor, All-Russian State University of Justice; tel.: +74999630101;
A.A. Taybakov, Doctor of Law, Professor, All-Russian State University of Justice; tel.: +78142579691.
Some aspects of the constitutional rights to protect health and to a favorable environment
In the framework of this article, current trends and innovations in ensuring the constitutional rights of citizens to protect health and a favorable environment are explored. The green technology introduced into the legislation is considered - a forest-park green belt. The nature of the green belts, the history of their creation and legal regulation are characterized, the main development trends and application problems are considered. Based on the analysis of foreign experience of legal regulation and practice of creation of green belts, an assessment of the legislation of the Russian Federation in this area was made. The main elements of the legal regime of forest-park green belts are revealed, such as composition, activity limitations, main areas of use and protection of the forest-green belt.
Key words: constitutional right to health protection, constitutional right to a favorable environment, green technology, green belt, forest-park green belt, legal regime.
Условия жизни людей сильно изменились за последние 100 лет. В погоне за комфортными условиями существования мы оказались обитателями не тропических, а каменных джунглей. Привычка бороться с природой и выживать в борьбе с ней сыграла с нами плохую шутку: строя города, мы не особо задумывались о значении природных территорий для нашей жизни и здоровья. Многие города практически
не имеют парков либо потеряли их за последнее пятидесятилетие. Теперь, казалось бы, достигнута цель - комфортная и безопасная жизнь: дикие животные на городскую территорию практически не приходят, насекомые, за редким исключением, не выживают, сокращение деревьев позволяет обойтись без уборки листьев и т.д. А жизнь лучше не стала, даже наоборот, увеличилось количество заболеваний, бичом наших поколе-
203
ний стали самые разнообразные аллергические реакции, которые, в свою очередь, провоцируют другие заболевания. Пришлось вспомнить, что мы также являемся биологическим организмом и очень чутко реагируем на изменение состава воздуха, влажности, температуры, нуждаемся в чистой воде, воздухе, обогащенном полезными веществами.
И вот когда мы уже на себе убедились в том, что нарушение природных законов отражается на здоровье, как физическом, так и психическом, решили прибегнуть к помощи именно природы. Осознание потребности в реализации конституционных прав на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду привело к идее внедрения «зеленых» технологий. По мере развития городов, их разрастания, объединения и образования мегаполисов идея «зеленых» технологий проходила преобразование. Сначала это были «зеленые клинья» -часть города оставляли незастроенной, превращали в парк, зеленую зону, планировали ее так, чтобы обеспечить очищение воздуха городов, но все возрастающие темпы строительства превращали данные зеленые клинья в островки зелени, окруженные со всех сторон асфальтом и бетоном.
Следующим шагом была борьба с основными загрязнителями городов - дорогами, крупными трассами с большими развязками: была предложена технология создания «зеленых» дорог, при которой придорожная территория максимально озеленялась, при строительстве сохранялись природный ландшафт, зеленые насаждения.
Однако, чем больше становились города, тем яснее было: отдельные оазисы зелени проблем не решат. А проблемы накапливались как снежный ком, катящийся с горы. Стало понятно, что природная территория, покрытая зеленью, водоемами, должна быть не меньше той, которую застроили. Любое нарушение природных законов требует больших усилий по восстановлению баланса. Таким образом возникла идея создания зеленых поясов - природных территорий, опоясывающих крупные города, обеспечивающих восстановление среды обитания людей в этих крупных городах и мегаполисах.
Одной из первых по данному пути пошла Великобритания. Первый зеленый пояс, созданный вокруг большого Лондона в 1935 г., -Metropolitan Green Belt. Зеленый пояс Лондона охватывает территорию Большого Лондона (примерно 10% пояса) и окружающих его графств (примерно 90%), его площадь в три раза больше площади самого Лондона. Проект Metropolitan Green Belt был разработан Л. Аберкромби после Второй мировой войны. Одной из основных целей, преследуемых создателем, было предотвращение дальнейшего
разрастания города, а также восстановление условий, пригодных для жизни людей [1].
Принципы функционирования зеленого пояса Лондона закреплены в Национальной рамочной программе планирования политики (разд. 9, пп. 79-92) [2]. Зеленый пояс существует, чтобы обеспечить наличие природных ландшафтов, не застроенных зданиями и сооружениями, и предотвратить разрастание городов. Пункт 79 Национальной рамочной программы гласит, что основная цель политики Зеленого пояса заключается в предотвращении разрастания городов, сохранении незастроенных природных территорий; основные характеристики зеленых поясов - их открытость и постоянство. Улучшение состояния природных ландшафтов и сохранение окружающей среды не относятся к основным целям, а скорее являются сопутствующим результатом реализации политики зеленых поясов.
Апробация данной технологии прошла успешно, уже через сравнительно небольшой промежуток времени удалось приостановить хаотичное, необдуманное строительство, восстановить часть нарушенной (загрязненной и захламленной) территории. Было отмечено, насколько уникальны восстановительные возможности природы, ну а состояние среды обитания в городе стало лучше. Опыт Лондона был реализован в создании зеленых поясов вокруг Манчестера, Йоркшира, Бристоля, Ноттингема и Дерби, Оксфорда и т.д. На данный момент в Великобритании 14 зеленых поясов, занимающих 13% территории страны.
Безусловно, создание зеленых поясов не решает всех проблем крупных городов, более того, есть противники применения подобной политики, основной аргумент которых заключается в том, что это тормозит экономическое развитие. Правовой режим зеленого пояса предполагает установление ограничений хозяйственной деятельности, конкретизацию направлений использования территории и применяемых технологий. Лондон сегодня совсем другое место по сравнению с тем, что было 60 лет назад, когда началась процедура создания зеленого пояса Лондона. Тогда этот пояс, предназначенный для ограничения физического роста столицы, окружил город, который переживал сложный период восстановления после военных действий. Более 60 лет спустя это мегаполис с разнообразной и растущей экономикой, что привлекает все больше иностранных инвестиций. Население Лондона быстро растет: по сравнению с довоенной переписью населения 1939 г. оно увеличилось почти на 9 млн человек [3]. Увеличивается потребность в строительстве жилых домов, необходимых для растущего населения и поддержки экономического потенциала. В свою очередь, недостаток
204
жилья приводит к тому, что цены продолжают расти, все больше и больше лондонцев пытаются найти жилье, удовлетворяющее их потребности. Это, в свою очередь, создает риски для конкурентоспособности бизнеса, так как на специалистов падает бремя высоких издержек жизни и работы в столице. Но понимание важности и значимости зеленого пояса как средства обеспечения благоприятной среды обитания людей не позволяет от него отказаться. Документы по планирования развития Лондона предусматривают следующие пути решения возникающих проблем: застраивание заброшенных земель, совершенствование стимулов в области планирования, а также увеличение плотности застройки [4]. По мере роста Лондона выдвигается цель развития гражданского общества и сохранения природной красоты.
Идея и опыт Великобритании были восприняты по всему миру. Созданы зеленые пояса в США, Канаде (например, Ottawa Greenbelt, Golden Horseshoe Greenbelt in Ontario), Франции, Германии, Австрии (Vienna Woods), Швеции (Royl National City Park, Стокгольм), Австралии (например, Adelaide Parklands), Бразилии (Зеленый пояс Сан-Паоло), Доминиканской Республике (Зеленый пояс Санто-Доминго), Новой Зеландии, Пакистане (Islamabad greenbelt), на Филиппинах, в Тайланде (Bankok's Bang Krachao Green Area), в Южной Корее (Зеленый пояс Сеула), Китае и Индии.
В Европейском союзе идея создания зеленых поясов также стала основой нового подхода к планированию использования территории. Принятый Европейским союзом науки и технологии Action C11 регулирует отношения по планированию использования территории, в основу которого легло наложение объектов строительства на имеющийся природный ландшафт с минимальным его видоизменением с целью сохранения качества окружающей природной среды [5].
При этом следует обратить внимание на то, что эту функцию не может выполнить узкая полоска лесов и природных ландшафтов. Этот опыт продемонстрировал Пекин. Сильное ухудшение состояния воздуха, очень высокий уровень его загрязненности потребовал от властей принятия мер - они решились на создание зеленого пояса, но он получился очень узким и не составлял и 10% от территории города [6]. В связи с этим строительство осуществляли за его пределами, разрезали его ветками дорог, в конечном итоге он превратился в узкое кольцо парков внутри все продолжающего расти города. Несколько лет назад власти Пекина начали новый этап создания зеленого пояса вокруг большого Пекина, куда вошли первоначальный зеленый пояс, дороги и новая природная территория, в
результате чего площадь зеленого пояса стала больше площади мегаполиса.
Идея использования на благо человека природных возможностей превратилась в способ управления. Создание зеленых поясов не стоит путать с созданием заповедников. Это не природные резерваты, на территории которых все или почти все запрещено. Зеленый пояс -это осознанный способ управления территорией, заключающийся в установлении приоритетов развития, среди которых наиболее часто встречаются: экологическое просвещение и образование, рекреация,туризм, развитие науки, местное экстенсивное сельское хозяйство, лечебно-оздоровительная деятельность. На территории многих зеленых поясов разрешено строительство частных домов, ограничивается площадь застройки и устанавливаются требования к технологиям строительства.
Еще одна особенность заключается в том, что создание зеленых поясов может быть направлено на несколько целей. Например, создание зеленого пояса вокруг города Парижа преследовало не только цели ограничения строительства и восстановления благоприятных условий жизнедеятельности в Париже, но и сохранения знаменитых исторических мест, таких как Фонтенбло, Версаль и др.
Следует также отметить, что важной основой создания и успешного функционирования зеленых поясов в зарубежных странах является активное участие общественности в их использовании и сохранении. Во многих из приведенных случаев создаются общественные организации, которые следят за правильным и эффективным использованием территории зеленого пояса. Например, зеленый пояс Лондона мы можем видеть на интерактивной карте, доступ к которой есть у любого желающего. На этой карте можно сделать пометки о выявленных нарушениях, а организация, которая следит за использованием зеленого пояса, проверяет поступившую информацию и на этой же карте размещает информацию о принятых (принимаемых) мерах.
СССР развивался в ногу со временем. Создание лесопаркового защитного пояса вокруг Москвы впервые предусматривалось Генеральным планом реконструкции Москвы 1935 г. [7]. По этому плану город должны были окружить на ширину до 10 км малозастроенные, богато озелененные и обводненные территории. Зеленый пояс вместе с ближайшими лесами области и насаждениями города должен был формировать целостную, разветвленную систему озеленения столицы. Он должен был ограничить территориальные расширения городской застройки путем закрепления границ города со строгим запрещением дальнейшего строительства в пределах зеленого пояса. Од-
205
нако потребности развития не позволили реализовать задуманное: к 1960 г. на территории лесопаркового защитного пояса находилось девять городов, рабочих и дачных поселков и свыше 600 мелких населенных мест. В дальнейшем регулирование по развитию и сохранению лесопаркового защитного пояса вообще сошло на нет.
Идея создания лесопаркового зеленого пояса в России возродилась в наше время. Результатом деятельности в этой сфере стали разработка и принятие в 2016 г. федерального закона, предусматривающего цели, порядок создания и правовой режим лесопаркового зеленого пояса [8]. Внесение же изменений в законодательство в целях устранения противоречий, возникающих в едином государственном реестре недвижимости и лесном реестре, потребовало доработки режима лесопаркового зеленого пояса, чтобы обеспечить сохранность и эффективность правового режима создаваемых лесопарковых зеленых поясов в условиях устранения противоречий реестров для обеспечения рационального подхода к определению территории, на которую данный режим будет распространяться, и создания возможности рационального использования данной территории в рамках реализации права на благоприятную окружающую среду [9].
Потребность в создании зеленых поясов связана в первую очередь с необходимостью улучшить состояние окружающей среды в крупных городах, мегаполисах, повлиять на качественное изменение состояния воздуха, почв, воды. Это не под силу отдельным участкам (фрагментам) лесов, отделенным друг от друга и окруженным застроенными и покрытыми асфальтом территориями. Восстановительный потенциал природы может быть эффективно использован только в том случае, когда на достаточно обширной природной территории будет суммарно уменьшен объем антропогенной нагрузки. Только при соблюдении указанных условий природа будет в состоянии самовосстанавливаться, состояние природной среды в городах станет лучше. В связи с этим должно быть обеспечено создание лесопаркового зеленого пояса, представляющего собой цельный природный комплекс, который включает в себя леса, природные ландшафты, водные объекты (их части).
Правовой режим лесопарковых зеленых поясов не может состоять из одних запретов. Как видно из анализа исторического развития правового регулирования режима зеленых поясов за рубежом, этот инструмент эффективен, когда закреплены направления деятельности, осуществляемые на его территории, а также способы и требования к указанной деятельности. Запрет на вырубку пригородных лесов сам по себе не позволяет решить проблему загрязнения крупных
городов. Да и зачастую для обеспечения потребностей развития города объективно необходимо строительство дороги, трубопровода, иного линейного или социального объекта. Необходимо не просто ограничить вырубку и сплошную застройку примыкающих к городам площадей, но изменить подход к регулированию деятельности на данных территориях. В целях сохранения лесов, водных объектов и природных ландшафтов должен быть нормативно закреплен приоритет наиболее экологичных видов деятельности - рекреация, наука, образование, экотуризм, экологическое земледелие и др. Кроме того, акцент должен быть сделан на способах и технологиях, применяемых при осуществлении деятельности. То есть даже в случае строительства какого-либо объекта на территории лесопаркового зеленого пояса (где такое строительство не запрещено) это должно быть сделано с применением наиболее экологичных «зеленых» технологий, устанавливающих требования к материалам и способам строительства, минимальное изменение ландшафта, максимальное сохранение озеленения и т.д.
При создании лесопарковых зеленых поясов вокруг крупных городов придется столкнуться с наложением режимов: в границы созданного лесопаркового зеленого пояса могут попасть водоохранные зоны водных объектов, защитные леса и иные объекты с более жестким режимом охраны, предусматривающим запреты на многие виды деятельности, которые разрешены на лесопарковых зеленых поясах. Следует отметить, что создаваемые лесопарковые зеленые пояса не отменяют и не изменяют более жесткий режим, а скорее дополняют его.
Леса и природные территории, примыкающие к крупным городам, наиболее уязвимы и подвержены различным заболеваниям и поражению вредителями. В связи с этим законодательно закреплена возможность в случае необходимости для сохранения и защиты лесов применять химические препараты для борьбы с заболеваниями и вредителями леса с учетом того, что данные средства, в свою очередь, будут выбираться исходя из требований эколо-гичности и минимизации негативного воздействия на окружающую среду.
Развитие населенных пунктов, реализация нужд населения связаны с размещением различных объектов жизнеобеспечения, в связи с чем возникает вопрос, что делать, если данный объект не может быть размещен в границах лесопаркового зеленого пояса. В данном случае возможно исключение части территории из лесопаркового зеленого пояса с обязательной компенсацией («прирезанием») иной природной территории, равной или большей площади. Однако наиболее сложным в таких случаях является обеспечение принятия обоснованно-
206
го решения об исключении. Данная процедура может превратиться в средство «отодвигания» лесопаркового зеленого пояса подальше, например в другой район или область. В качестве средства обеспечения обоснованности принимаемого решения об исключении участка из лесопаркового зеленого пояса наиболее рационально рассматривать документы территориального планирования и проекты планировки территории, которые принимаются, в том числе, для того, чтобы запланировать размещение объектов федерального, регионального и местного значения. А проекты планировки, в свою очередь, направлены на реализацию и конкретизацию указанных документов. Таким образом, установленный порядок разработки и принятия данных документов с обязательным обеспечением участия общественности выступает гарантией от принятия необоснованных и нерациональных решений.
1. Local Planning Authority Green Belt Statistics: England 2009/10. URL: http://www. communities.gov.uk/publications/corporate/ statistics/lagreenbelt
2. National Planning Policy Framework. URL: http://www.gov.uk/govenment/publications
3. Manns J., Green Sprawl: Our Current Affection for a Preservation Myth? // London Society. London, 2014.
4. Planning Policy Guidance Note 2 for England & Wales. URL: http://www.odpm.gov.ru/index. asp?id=1143928.
5. Green Structure and Urban Planning. URL: http://www.map21ltd.com/COSTC11-book/mdex.htm
6. Beijing Green Belt Infrastructure Construction Co., Ltd. URL: http://www.bjcapital.com/en/content/ details_161.
7. История советской архитектуры (19171954 гг.). М, 1985.
8. О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов: федер. закон от 3 июля 2016 г. № 353-ф3 // Собр. законодательства РФ. 2016. № 27, ч. 2. Ст. 4286.
9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель: федер. закон от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2017. № 31, ч. I. Ст. 4829.
Основой соблюдения режима лесопаркового зеленого пояса должны стать общественное управление и общественный контроль, которые возможны только если населению доступна актуальная и полная информация о состоянии лесопаркового зеленого пояса. Одним из эффективных способов обеспечить доступность информации выступает установление законодательной обязанности по предоставлению ежегодного отчета. Следует отметить, что данная обязанность не только способствует получению информации, но и сама по себе мотивирует на проведение целого ряда мероприятий по охране, соблюдению режима и развитию лесопаркового зеленого пояса. Хорошие результаты принесет и деятельность по созданию и ведению интерактивного сайта зеленого пояса, где будут отображаться все выявленные проблемы, стадии их решения, достигнутые результаты.
1. Local Planning Authority Green Belt Statistics: England 2009/10. URL: http://www. communities.gov.uk/publications/corporate/ statistics/lagreenbelt
2. National Planning Policy Framework. URL: http://www.gov.uk/govenment/publications
3. Manns J., Green Sprawl: Our Current Affection for a Preservation Myth? // London Society. London, 2014.
4. Planning Policy Guidance Note 2 for England & Wales. URL: http://www.odpm.gov.ru/index. asp?id=1143928.
5. Green Structure and Urban Planning. URL: http://www.map21ltd.com/COSTC11-book/index.htm
6. Beijing Green Belt Infrastructure Construction Co., Ltd. URL: http://www.bjcapital.com/en/ content/details_161.
7. History of the Soviet architecture (19171954). Moscow, 1985.
8. About introduction of amendments to the Federal law «About environmental protection» and separate acts of the Russian Federation regarding creation of forest-park green belts: fed. law d.d. July 3, 2016 № 353-FL // Coll. of legislations ofthe Russian Federation. 2016. № 27, pt. 2. Art. 4286.
9. About introduction of amendments to separate acts of the Russian Federation for elimination of contradictions in data of the state registers and establishments of belonging of the land plot to a certain category of lands: fed. law d.d. July 29, 2017 № 280-FL // Coll. of legislations of the Russian Federation. 2017. № 31, pt. I. Art. 4829.
207
