CC BY
164
т
ЕСТНИК зи^овьева а. а.
УНИВЕРСИТЕТА Современные тенденции правового регулирования защиты зеленых имени o.e. кутафина(мгюА) насаждений в городах федерального значения Российской Федерации
Сравнительно-правовое исследование
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАЩИТЫ ЗЕЛЕНЫХ НАСАЖДЕНИЙ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье анализируются нормативные правовые акты федерального уровня и городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, регулирующие защиту зеленых насаждений, а также рассматриваются используемые законодателем понятия «лес», «лесопарковые зеленые пояса», «лесные насаждения (деревья, кустарники, лианы)», «растительный мир», «зеленые насаждения», «озелененные территории».
Ключевые слова: города федерального значения, лес, лесные насаждения, лесопарковые зеленые пояса, зеленые насаждения, озелененные территории.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.53.1.129-136
O. A. ZINOVIEVA, PhD in Law, Associate Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 MODERN TENDENCIES OF LEGAL REGULATION OF GREEN ZONES PROTECTION IN THE CITIES OF FEDERAL SIGNIFICANCE OF THE RUSSIAN FEDERATION Abstract. The article analyses normative legal acts of the federal level and of cities of federal significance (Moscow, st. Petersburg and Sevastopol), regulating the protection of green spaces, and also considers various concepts used by the legislator: forest, green park belts, forest plantations (trees, bushes, vines) flora, green spaces, green areas. Keywords: cities of federal significance, forest, forest plantations, forest park green belts, green plantations, green areas.
Ольга Анатольевна ЗИНОВЬЕВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
© О. А. Зиновьева, 2019
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Конституция РФ гарантирует каждому право на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду1. Первое — здоровье человека — напрямую зависит от второго — состояния окружающей, в том числе природной среды. Растения являются основным источником кислорода, они уменьшают количество содержащихся в атмосферном воздухе вредных веществ, что благотворно влияет на состояние человека. Площади, занятые растительностью, имеют существенное рекреационное значение, в частности, это место отдыха от городского шума, загазованного воздуха, от всего, что негативно воздействует на человека. Сокращение площадей зеленых территорий происходит для целей строительства и транспорта, ухудшая условия жизни в населенных пунктах. Поэтому очень важно грамотное правовое регулирование использования и охраны лесов, зеленых насаждений и иной растительности для поддержания благоприятного состояния окружающей среды, так необходимой человеку.
Согласно ст. 62.1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2 в целях реализации права граждан на благоприятную окружающую среду могут создаваться лесопарковые зеленые пояса, в таких зонах ограничен режим природопользования и иной хозяйственной деятельности, в них включены территории, на которых расположены леса, водные объекты или их части, природные ландшафты и территории зеленого фонда в границах городских населенных пунктов, которые прилегают к указанным лесам или составляют с ними единую естественную экологическую систему и выполняют средообра-зующие, природоохранные, экологические, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Создание лесопарковых зеленых поясов вокруг городов федерального значения и включение в лесопарковые зеленые пояса территории зеленого фонда определяются соответствующим субъектом РФ.
На федеральном уровне кроме вышеуказанного Закона нормативными правовыми актами, регулирующими в той или иной мере охрану и использование лесов и зеленых насаждений, являются: Лесной кодекс РФ3 (ЛК РФ), Земельный кодекс РФ4, Градостроительный кодекс РФ5, Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденные приказом Госстроя России от 15.12.1999 № 153, ГОСТ 28329-89 «Озеленение городов. Термины и определения»6, СНиП ш-10-75 «Благоустройство территорий»7.
Лесной кодекс РФ регулирует использование и охрану лесов в границах земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (ст. 8 ЛК РФ). Законодатель отказался от используемого в предыдущем Лесном кодексе РФ 1997 г. словосочетания «древесно-кустарниковая растительность» и в действующем ЛК РФ
1 Конституция РФ. Ст. 41, 42 // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
3 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
4 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
5 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 16.
6 СПС «КонсультантПлюс».
7 СПС «КонсультантПлюс».
"7^ЕСТНИК Зиновьева О. А
Л УНИВЕРСИТЕТА Современные тенденции правового регулирования защиты зеленых имени o.e. кугафина(мгюА) насаждений в городах федерального значения Российской Федерации
использует понятия «лес», «лесные ресурсы», «лесные насаждения (деревья, кустарники, лианы)»8.
В городах Российской Федерации создание, охрана и содержание зеленых насаждений регулируются Правилами с одноименным названием9. Указанные Правила предусматривают, что зеленый фонд города является составной частью природного комплекса города и включает в себя озелененные и лесные территории всех категорий и видов, которые образуют систему городского озеленения в пределах городской черты, а также озелененные и лесные территории за пределами городской черты, если эти территории решениями государственных органов управления переданы в ведение местного самоуправления для экологической защиты и организации рекреации городского населения.
Выделяются три основные категории озелененных территорий, каждая из которых имеет свои особенности по отношению к гражданскому обороту, режимам пользования и способам хозяйствования. Лесопарковые зеленые пояса общего пользования используются для рекреации всего населения города. Потребность в них рассчитывается на все городское население жилого района и так называемое «временное население» — приезжих, туристов, иногородних торговцев и т.д.
К озелененным территориям ограниченного пользования относятся территории в пределах жилой, гражданской, промышленной застройки, территорий и организаций обслуживания населения и здравоохранения, науки, образования. Озелененные территории специального назначения — это санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, особо охраняемые природные территории. Расчет потребности в озелененных территориях данной категории ведется с учетом их функционального назначения.
Для обозначения объектов растительного мира и их совокупности в федеральном законодательстве используется значительное количество терминов и определений: «лесопарковые зеленые пояса», «лес», «лесные ресурсы», «лесные насаждения (деревья, кустарники, лианы)», «зеленые насаждения», «озелененные территории». Согласно документу «ГОСТ 28329-89. Государственный стандарт □
Союза ССР. Озеленение городов. Термины и определения»10 зеленые насажде- А
ния — это совокупность древесных, кустарниковых и травянистых растении на
Ш
определенной территории. В нем также даны классификация и понятия озелененных территорий в зависимости от размещения, площади и функционального назначения: «парк», «сад», «старинный усадебный сад (парк)», «моносад», ^
Ш
□
См. ст. 1, 5, 16 и др. ЛК РФ. □
Федерации, утв. приказом Госстроя России от 15.12.1999 № 153 // СПС «Консультант-
9 Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской А
Ш □
Плюс».
10 Утвержден Госстандартом СССР от 10.11.1989 № 3336, введен в действие с 01.01.1991. С 01.07.2003 до вступления в силу технических регламентов акты федеральных органов исполнительной власти в сфере технического регулирования носят рекомендательный
характер и подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей це- Е
лям, указанным в п. 1 ст. 46 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании». ВАНИЕ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
«сквер», «бульвар», «ботанический сад», «дендрологический сад», «альпинарий», «экзотарий» и др.
Конституция РФ предусматривает, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Таким образом, субъекты РФ на своей территории могут своим законодательством регулировать вопросы, не урегулированные на федеральном уровне, учитывая специфику своего региона.
В городе федерального значения Москве защита зеленых насаждений регулируется Законом г. Москвы от 05.05.1999 № 17 «О защите зеленых насаждений»11, Законом г. Москвы от 21.11.2007 № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях»12, постановлением Правительства Москвы от 10.09.2002 № 743-ПП «Об утверждении Правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений и природных сообществ города Москвы»13.
В Законе г. Москвы «О защите зеленых насаждений» этим термином обозначена древесно-кустарниковая и травянистая растительность естественного и искусственного происхождения (включая городские леса, парки, бульвары, скверы, сады, газоны, цветники, а также отдельно стоящие деревья и кустарники).
Одной из значимых дефиниций Закона г. Москвы является понятие «защита зеленых насаждений» — система правовых, организационных и экономических мер, направленных на создание, сохранение и воспроизводство зеленых насаждений, озелененных территорий и зеленых массивов. К озелененным территориям Закон относит участки земли с растительностью естественного происхождения, искусственно созданные садово-парковые комплексы и объекты, бульвары, скверы, газоны, цветники, малозастроенную территорию жилого, общественного, делового, коммунального, производственного назначения, в пределах которой не менее 70 % поверхности занято растительным покровом; а к зеленым массивам — участки земли, занятые зелеными насаждениями, насчитывающие не менее 50 экземпляров взрослых деревьев, образующих единый полог.
Постановление Правительства Москвы от 10.09.2002 № 743-ПП «Об утверждении Правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений и природных сообществ города Москвы»14 предусматривает, что все зеленые насаждения и природные сообщества, расположенные на территории г Москвы, подлежат защите независимо от форм собственности на земельные участки. В Правилах применяются следующие термины и определения: «зеленый фонд города Москвы», «зеленые насаждения», природные сообщества». К зеленому фонду Москвы законодатель относит всю совокупность территорий, занятых зелеными насаждениями и природными сообществами; к зеленым насаждениям — совокупность древесных, кустарниковых и травянистых растений естественного и искусственного происхождения (включая отдельно произрастающие деревья и кустарники,
11 Ведомости Московской городской Думы. 1999. № 7.
12 СПС «КонсультантПлюс».
13 СПС «КонсультантПлюс».
14 СПС «КонсультантПлюс». Первоначальный текст документа см.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 51.
в
ЕСТНИК Зиновьева а А.
УНИВЕРСИТЕТА Современные тенденции правового регулирования защиты зеленых имени o.e. кугафина(мгюА) насаждений в городах федерального значения Российской Федерации
травяной покров и цветники); к природным сообществам относятся сообщества взаимосвязанных растений и животных, живущих на каком-либо участке суши или водоема с более или менее однородными условиями существования (лес, пруд, река, озеро, болото, луг и др.).
В отличие от ЛК РФ, употребляющего словосочетание «лесные насаждения», но не дающего его понятия, в Правилах они определяются как природный возобновляющийся ресурс, состоящий из древостоя, подроста, подлеска, напочвенного покрова — живого напочвенного покрова и мертвого покрова. К живому напочвенному покрову относятся мхи, лишайники, травянистые растения, кустарнички, произрастающие в совокупности или отдельно, сплошной покров из всходов древесных пород; к мертвому — неперегнивший растительный опад15. Необходимо отметить, что понятия даны применительно к условиям города Москвы и целям охраны природы на ее территории, что прямо указано, например, при определении понятия «биологическое разнообразие».
Кроме терминов и понятий Правила определяют биологические особенности видов деревьев, допустимых к пересадке, предельные параметры пересаживаемых деревьев на территорию микрорайонов, в таблицах и приложениях регламентированы все условия и особенности создания зеленых насаждений.
Кодексом г. Москвы об административных правонарушениях установлена административная ответственность за следующие виды правонарушений: нарушение правил создания и содержания зеленых насаждений, повреждение зеленых насаждений, незаконное уничтожение зеленых насаждений16.
В Санкт-Петербурге также есть Закон «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге»17, направленный на обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, охрану и защиту зеленого фонда Санкт-Петербурга и регулирующий вопросы, связанные с размещением, использованием, воспроизводством, содержанием и учетом зеленых насаждений в Санкт-Петербурге. В вышеуказанном Законе под зелеными насаждениями понимаются древесные, кустарниковые, травянистые растения и цветники естественного и искусственного □ происхождения, расположенные на территории Санкт-Петербурга. Кроме того, А в скобках разъясняются отличия естественного происхождения зеленых насаждений (выросшие в результате естественных процессов, без ведения хозяйственной деятельности человека) и искусственного (высаженные в результате хозяйственной деятельности человека), что не является необходимым ^ и основополагающим в данном понятии. В московском Законе в понятии этого термина также присутствуют аналогичные термины («древесно-кустарниковая и травянистая растительность естественного и искусственного происхождения (включая городские леса, парки, бульвары, скверы, сады, газоны, цветники,
В
□
15
В Правилах даются определения всех вышеприведенных терминов: «дерево», «дре- гп
востой», «подрост», «кустарник», «подлесок», «кустарнички», «травянистая растительность», «травяной покров», «цветник» и др.
См. ст. 4.17, 4.18, 4.19 КоАП г. Москвы. Е
См.: Закон Санкт-Петербурга от 28.06.2010 № 396-88 «О зеленых насаждениях в Санкт-
Петербурге» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2010. № 25. ВАНИЕ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
а также отдельно стоящие деревья и кустарники)», не требующие дополнительных разъяснений.
Под защитой зеленых насаждений в Законе Санкт-Петербурга понимается система мер, направленных на борьбу с вредителями и болезнями зеленых насаждений, а также негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности. Если сравнивать данное понятие с тем, которое дается в Законе г. Москвы, то необходимо отметить более широкое понимание термина «защита зеленых насаждений» — система правовых, организационных и экономических мер, направленных на создание, сохранение и воспроизводство зеленых насаждений, озелененных территорий и зеленых массивов.
Таким образом, «защита» в московском Законе — это не только система мер, направленных на борьбу с вредителями и болезнями зеленых насаждений, а также негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, в понятие «защита» включены также создание, охрана, содержание и воспроизводство зеленых насаждений. Понятия, данные в Законе г Москвы, можно считать более удачными.
В Санкт-Петербурге действует также Закон «О зеленых насаждениях общего пользования»18, который устанавливает Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования и границы территорий зеленых насаждений общего пользования. Указанные в данном Перечне границы часто являются предметом споров в различных судебных инстанциях, где данный Закон подвергается критике, свидетельствующей о наличии внутренних противоречий между нормами Закона Санкт-Петербурга «О зеленых насаждениях общего пользования» и Закона Санкт-Петербурга «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге», порождающих неясность, двусмысленность, несогласованность правового регулирования19.
Законом Санкт-Петербурга от 31.05.2010 установлена административная ответственность за следующие виды правонарушений: повреждение или уничтожение зеленых насаждений без порубочного билета; нарушение требований по охране травянистого покрова территорий зеленых насаждений; нарушение требований к проведению работ по рубке и (или) пересадке, а также любому другому правомерному повреждению или уничтожению зеленых насаждений; нарушение порядка учета зеленых насаждений и (или) порядка учета территорий зеленых насаждений; нарушение порядка проведения работ по компенсационному озеленению20.
В городе федерального значения Севастополе нет специального закона о защите зеленых насаждений, этот вопрос регулируется подзаконными актами, к которым относятся: постановление Правительства Севастополя от 14.11.2014 № 480 «Об
18 Закон Санкт-Петербурга от 08.10.2007 № 430-85 «О зеленых насаждениях общего пользования» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2007. № 32.
19 См.: апелляционное определение Верховного Суда РФ от 25.07.2018 № 78-АПГ18-12 об оставлении без изменения решения Санкт-Петербургского городского суда от 26.03.2018, которым были признаны недействующими отдельные положения Закона Санкт-Петербурга от 26.01.2018 № 3-1 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования"».
20 Закон Санкт-Петербурга от 31.05.2010 № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге». Ст. 9, 9-1, 9-2, 10, 11.
в
ЕСТНИК Зиновьева а А.
УНИВЕРСИТЕТА Современные тенденции правового регулирования защиты зеленых имени o.e. кугафина(мгюА) насаждений в городах федерального значения Российской Федерации
утверждении порядка сноса, пересадки и обрезки зеленых насаждений и создании комиссии по обследованию качественного состояния зеленых насаждений»21; постановление Правительства Севастополя от 06.06.2016 № 540-ПП «Об утверждении Порядка определения компенсационной стоимости сноса зеленых насаждений на территории города Севастополя»22; постановление Правительства Севастополя от 18.06.2018 № 379-ПП «Об утверждении Правил реализации древесины, которая получена при сносе зеленых насаждений на территории города Севастополя, в рамках реализации федеральных целевых программ, а также при сносе зеленых насаждений на территории природного парка регионального значения "Максимова дача"»23; приказ Департамента городского хозяйства г. Севастополя от 14.04.2017 № 105-ОД «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги "Выдача порубочного билета на снос, пересадку и обрезку зеленых насаждений на территории города Севастополя"»24.
Центральное место среди этих нормативных правовых актов занимает постановление Правительства Севастополя от 27.02.2015 № 116-ПП «Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений на территории города Севастополя»25. Анализируя данный документ, можно сказать, что за основу взяты Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвежденные приказом Госстроя России 15 декабря 1999 г.
Необходимо подчеркнуть, что Севастополь расположен на Крымском полуострове, через него проходит граница двух географических поясов — умеренного и субтропического. По природным ресурсам Севастополь является одним из богатейших регионов Крыма. До последнего времени в городе не велся учет зеленых насаждений и отсутствовал их реестр по видовому составу и возрасту. Мероприятия по инвентаризации зеленых насаждений города ведутся Департаментом городского хозяйства города Севастополя в рамках предусмотренного финансирования. В ходе проведения кадастровых работ по установлению границ земель, на которых расположены леса в г. Севастополе, было установлено, что территория 21 лесного участка общей площадью 75,3 га накладывается □ на земли Республики Крым. В этом субъекте РФ есть Закон «О растительном А мире»26, в котором он понимается как совокупность всех видов высших сосудистых растений, мхов, лишайников, водорослей и грибов, как дикорастущих, так и культивируемых, произрастающих на территории Республики Крым, во всем их биологическом разнообразии и во взаимодействии с другими компонентами природной среды. Понятие зеленых насаждений практически совпадает с понятием, которое дается в законе г. Москвы.
Учитывая, что Севастополь получил статус города федерального значения А
недавно и законодательство его находится в стадии формирования, остается
□
21 СПС «КонсультантПлюс». гп
22 СПС «КонсультантПлюс».
23 СПС «КонсультантПлюс».
24 СПС «КонсультантПлюс». Е
25 СПС «КонсультантПлюс».
26 Закон Республики Крым от 25.12.2014 № 50-ЗРК/2014 «О растительном мире». ВАНИЕ
>
т-1
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
надеяться, что в этом субъекте РФ будет также принят закон, регулирующий защиту его уникальных зеленых насаждений.
Проводя сравнительный анализ законодательства, регулирующего защиту зеленых насаждений, в городах федерального значения между собой и с федеральным законодательством, можно сделать следующие выводы. Во-первых, на федеральном уровне нет закона, регулирующего защиту зеленых насаждений, нет такого закона и в г Севастополе, а в Москве и Санкт-Петербурге такие законы есть. Во-вторых, наиболее удачным, учитывающим специфику объекта регулирования в конкретном субъекте РФ, можно считать законодательство г. Москвы о защите зеленых насаждений. В-третьих, острой проблемой, обеспечивающей соответствующее состояние зеленых насаждений, является создание законодательной и нормативно-технической базы, совмещающей задачи защиты зеленых насаждений и природных сообществ в городах федерального значения с социальными интересами населения и экономическими интересами правообладателей земельных участков.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Институциональные проблемы реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды // Государственный аудит. Право. Экономика. —
2015. — № 1. — С. 96—103.
2. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности топливно-энергетического комплекса современной России // Нефтяное хозяйство. — 2015. — № 8. — С. 122—124.
3. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Экологическая безопасность в системе стратегического планирования Российской Федерации // Lex Russica. —
2016. — № 6 (115). — С. 170—183.
