CC BY-NC
27Административное и муниципальное право
Правильная ссылка на статью:
Коршунова О.Н., Коряченцова С.И. — Отдельные аспекты организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних в сфере градостроительной деятельности // Административное и муниципальное право. - 2021. - № 1. - С. 15 - 29. DOI: 10.7256/2454-0595.2021.1.33743 URL: https ://nbpubMLcom/fcary_read_article.php?id=33743
Отдельные аспекты организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних в сфере градостроительной деятельности
Коршунова Ольга Николаевна
доктор юридических наук
профессор, кафедра прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных гражданских и арбитражных дел, Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета
прокуратуры Российской Федерации
191014, Россия, Санкт-Петербург область, г. Санкт-Петербург, ул. Литейный Пр., 44
И olga_korshunova1 @mail.ru
Коряченцова Светлана Игоревна
старший преподаватель, кафедра прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел, Санкт-Петербургский юридический институт (филиал)
Университета прокуратуры Российской Федерации
191104, Россия, г. Санкт-Петербург, Литейный, 44, оф. 200 ЕЗ [email protected]
Статья из рубрики "Актуальный вопрос"
DOI:
10.7256/2454-0595.2021.1.33743
Дата направления статьи в редакцию:
25-08-2020
Дата публикации:
19-02-2021
Аннотация.
В статье предпринята попытка рассмотреть вопросы оценки законности прокурором документов территориального планирования и размещения объектов для несовершеннолетних. Обоснована необходимость учета нарушений при разработке документов территориального планирования. Предметом статьи выступают теоретические и правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере градостроительства. Объектом статьи являются правоотношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления прокурорского надзора в указанной сфере.
Цель написания статьи - проанализировать соответствие законодательства в сфере градостроительства на основе существующих теоретических положений организации и осуществления прокурорского надзора. Авторами использован метод анализа документов и официальных материалов, установление особенностей в сфере землекпользования и градостроительства с учетом нормативного регулирования документов территориального планирования. Новизна статьи заключается в предложенной выработке обоснованных рекомендаций по учету соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних, которое может быть обеспечено непосредственно - при строительстве и реконструкции зданий и сооружений, предназначенных, например, для организаций системы образования страны, а также опосредованно - путем оптимизации размещения объектов жилищного строительства, транспортных и инженерных коммуникаций, формирования и улучшения облика населенных пунктов, улучшения состояния городской среды.В результате исследования обоснована необходимость повышения эффективности осуществления надзорной деятельности в данном направлении органами прокуратуры, в том числе должны использоваться современные достижения в теории прокурорской деятельности и использование в едином комплексе научно-обоснованных методических рекомендаций по ряду взаимосвязанных направлений надзорной деятельности.В заключение отмечается, что в условиях роста процессов застройки территорий органы прокуратуры должны реализовывать возможности превентивного надзора и принимать меры реагирования для устранения нарушений, важным условием эффективного осуществления надзорной деятельности в рассматриваемом направлении является наличие знаний в различных отраслях права (градостроительного, земельного, экологического, бюджетного, гражданского и др.).
Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, эффективность градостроительства, несовершеннолетний, защита прав несовершеннолетних, градостроительная деятельность, территориальное планирование, земельный участок, градостроительный документ, комплексный подход
На современном этапе надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи в целом является комплексным направлением надзора, который объединяет в качестве поднаправлений: надзор за исполнением федерального законодательства, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением процессуального законодательства и другие. Целесообразность такого подхода обусловлена необходимостью в едином комплексе решать важные вопросы обеспечения прав и свобод несовершеннолетних. Одновременно каждое из названных поднаправлений также имеет сложный составной характер. Прежде всего это касается на дз о ра з а ис по лне ние м фе де ра льно г о з а ко но да те льс тв а .
На протяжении многих десятилетий в литературе продолжается спор о том, являются ли надзор за исполнением федерального законодательства и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина одним или двумя самостоятельными направлениями надзора. Не ставя задачи подробного анализа существующих в литературе подходов, отметим, что применительно к надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи эти две составляющие следует рассматривать в едином комплексе. Более того, в силу особенностей личности несовершеннолетнего представляется обоснованным рассматривать защиту его прав и свобод в качестве приоритетной задачи органов прокуратуры, чему способствует возможность использования такого специфического полномочия, как разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод (ст.27
Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре)).
Не смотря на очевидность необходимости уделять указанным вопросам особое внимание, прежде всего потому, что несовершеннолетние не могут самостоятельно осуществлять защиту своих прав, не все органы государственной власти и местного самоуправления принимают необходимые меры к обеспечению их прав, а также к принятию и реализации соответствующих решений. В то же время непринятие либо несвоевременное принятие указанных решений приводит к существенным нарушениям прав несовершеннолетних. Сказанное в полной мере относится к обеспечению прав несовершеннолетних в сфере градостроительной деятельности.
Вопросы обеспечения законности в данной сфере уже были предметом исследования, однако, указанные исследования носили разрозненный фрагментарный характер. И что самое главное, в процессе исследования никогда не обращалось должного внимания на то значение, которое имеет законность в данной сфере именно применительно к обеспечению прав несовершеннолетних.
Вместе с тем, это представляется не только целесообразным, но и необходимым в силу целого ряда обстоятельств. По нашему мнению, надзор за исполнением законов о защите прав несовершеннолетних в сфере градостроительства следует рассматривать в качестве одной из приоритетных составляющих прокурорского надзора за соблюдением прав несовершеннолетних в сфере социально-экономического развития. При этом специфика надзора обусловлена тем, что деятельность органов и организаций, так или иначе вовлеченных в градостроительство, должна быть направлена на эффективное исполнение соответствующего законодательства. Для органов государственной власти и местного самоуправления одной из первостепенных задач является реализация таких принципов градостроительной деятельности как: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории, включающее в себя планирование, создание, модернизацию и обслуживание образовательных учреждений и инфраструктуры для детей; сбалансированный учет экологических, экономических, социальных, демографических факторов при осуществлении градостроительной деятельности.
При этом следует подчеркнуть, что неисполнение законов о несовершеннолетних в сфере градостроительной деятельности влечет за собой несоблюдение их прав в сфере образования, здравоохранения, обеспечения надлежащего уровня жизни и т.д. Указанные соображения существенно повышают роль надлежащего надзора за исполнением законов в данной сфере, осуществляемого органами прокуратуры.
В целях обеспечения необходимого уровня эффективности прокурорской деятельности в данном направлении надзора следует уточнить такие традиционные для науки и практики категории, как предмет и пределы надзора, его цели и задачи.
Не ставя задачи формулирования точного определения предмета надзора, отметим наиболее значимые его составляющие применительно к рассматриваемому кругу вопросов. С учетом того места, которое надзор за соблюдением прав несовершеннолетних в сфере градостроительства занимает в системе надзорных направлений деятельности органов прокуратуры, представляется обоснованным считать его предметом соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, регулирующих правоотношения в градостроительной деятельности, а также соблюдение прав несовершеннолетних в данной сфере всеми органами, организациями и должностными лицами, перечисленными в статьях 21 и 26 Закона о прокуратуре, а также соответствие
законам принимаемых ими в связи с осуществлением градостроительной деятельности нормативных правовых актов.
Известно, что в соответствии с п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре, прокуратура представляет собой федеральный орган власти, осуществляющий от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. При осуществлении надзора за исполнением градостроительного законодательства прежде всего внимания органов прокуратуры требуют нарушения норм права и те обстоятельства, которые создают условия для нарушения прав граждан в дальнейшем.
Несомненно, защита публичных интересов должна осуществляться в инициативной форме на основании результатов анализа состояния законности, поступающих статистических данных, сведений в СМИ, информации о работе органов контроля.
Однако, надзорная деятельность не может и не должна ограничиваться только публичными интересами в той или иной сфере. Особенно, когда речь идет о градостроительной деятельности и о защите прав несовершеннолетних, поскольку прокурор должен принимать соответствующие меры прокурорского реагирования как в интересах конкретного ребенка, так и в интересах неопределенного круга лиц. При осуществлении надзора прокурору следует помнить, что нарушения, допускаемые при осуществлении градостроительной деятельности могут провоцировать обострение демографической, градостроительной, экологической, социальной обстановки и недовольство населения, результатом которых в свою очередь являются не только направление жалоб и обращений в органы контроля, надзора, правоохранительные органы, но и протестные мероприятия массового и индивидуального характера - пикеты, митинги и т.д. Поступление внушительного количества жалоб, обращений, проведение протестных акций в большинстве случаев свидетельствует о наличии нерешенных вопросов, о бездействии участников градостроительных правоотношений, в связи с чем для решения назревших проблемных вопросов привлекается общественность и СМИ. В таких ситуациях активная наступательная позиция органов прокуратур приобретает особое значение.
Специфика складывающихся в данной сфере правоотношений обусловлена прежде всего особенностями содержания самого понятия градостроительной деятельности, своеобразием осуществления данной деятельности, в том числе, различными органами власти и организациями, вовлеченными в нее и т.д. Поэтому будем рассматривать особенности предмета прокурорского надзора за соблюдением прав несовершеннолетних в данной сфере именно с точки зрения указанной специфики.
Развивая сложившиеся в науке традиции, под градостроительством (градостроительной деятельностью) предлагается понимать область архитектуры и строительства, комплексно решающую функционально-практические (экономические, демографические, строительно-технические, санитарно-гигиенические) и эстетические (архитектурно-
художественные) задачи При этом следует подчеркнуть, что указанная деятельность включает целый ряд этапов планирования и непосредственно выполнения строительных работ, применительно к которым весьма существенно различаются не только правовое регулирование, но и круг объектов, вовлеченных в осуществление такой деятельности на каждом из них. Таким образом, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, соблюдение прав и свобод несовершеннолетних, соответствие законам принимаемых
нормативных правовых актов должны оцениваться прокурорами на этапах территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта соответствующих зданий и сооружений
В своей деятельности органы прокуратуры должны учитывать, какое значение придается указанной деятельности на государственном уровне. В настоящее время устойчивое развитие территорий населенных пунктов в России определили объективную необходимость разработки комплекса программ перспективного планирования размещения, строительства модернизации учреждений образования и объектов социальной инфраструктуры.
Так, для осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека Правительству Российской Федерации до 2024 года поручено решить задачу по созданию условий для раннего развития детей в возрасте до трех лет, а также по кардинальному повышению комфортности городской среды, повышение индекса качества городской среды на 30 процентов, сокращение в соответствии с этим индексом
количества городов с неблагоприятной средой в два раза
В целях совершенствования государственной политики в сфере защиты детства, учитывая результаты, достигнутые в ходе реализации Национальной стратегии действий в интересах детей 2018 - 2027 годы в Российской Федерации объявлены «Десятилетием
детства» [4].
Важнейшими направлениями в обеспечении доступности социальной среды для несовершеннолетних с учетом разного социально-экономического развития территорий являются как планирование строительства новых объектов, так и модернизация ранее построенных объектов. Необходимо отметить, что реконструированные объекты должны изменить не только внешний вид и вписываться в облик микрокварталов и кварталов территорий, но и отвечать требованиям безопасности эксплуатации и комфортности использования.
Представляется, что необходимость модернизации объектов социально инфраструктуры для несовершеннолетних определена рядом факторов социально-экономического и градостроительного характера. Социально- экономические факторы связаны с внушительными тратами на обслуживание и содержание, износом и аварийным состоянием таких объектов, накопленным неосуществленным ремонтом. В свою очередь, к градостроительным факторам относится неэффективное использование земельных участков.
Особого внимания со стороны органов прокуратуры требуют также вопросы исполнения законов при предоставлении органами местного самоуправления в орган регистрации прав документов для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений об утверждении правил землепользования и застройки либо о внесении изменений в правила землепользования и застройки, а также вопросы установления или изменения границ земельных участков, на которых расположены или планируются к размещению объекты инфраструктуры для несовершеннолетних.
Создание безопасных и комфортных условий проживания может быть обеспечено только за счет эффективной реализации комплексного подхода к освоению территорий и активного освоения земельных участков в пределах территории микрорайона, района.
В современных условиях экономически обоснованной и эффективной будет та деятельность органов власти и те решения, который помогут создать инвестиционную привлекательность для развития территории в том числе для улучшения социально-экономического уровня жизни населения.
Деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного развития территорий, учитывая потребности и интересы граждан, общественные и государственные интересы, а также национальные, историко-культурные, экологические, природные и иные условия населенного пункта, необходимо ориентировать на создание благоприятных условий для проживания населения, ограничение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и ее рациональное использование в интересах настоящего и будущих поколений.
Посредством градостроительной деятельности реализуется большинство муниципальных целевых программ и инвестиционных проектов, формируются планировка и застройка территории, оптимизируется в соответствии с зонированием территории размещение объектов жилищного строительства, городского хозяйства и социальной сферы, транспортных и инженерных коммуникаций, формируется архитектурный облик населенных пунктов, улучшается состояние городской среды.
Надзор за исполнением законов и соблюдением прав несовершеннолетних в сфере градостроительной деятельности необходимо осуществлять по нескольким направлениям, приоритетность и содержание которых для конкретной территории зависит от состояния окружающей среды, экономического и социального развития, а также уровня эколого-правовой культуры соответствующих должностных лиц.
В своей деятельности прокурорам необходимо исходить из следующих концептуальных положений, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Политика Российской Федерации, как социального государства, направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства (ст. 7 Конституции); государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19 Конституции; владение, пользование и распоряжение землей собственники осуществляют свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36 Конституции). Каждый в Российской Федерации имеет право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции), на образование (ст. 43 Конституции), а также некоторые другие. В свою очередь органы государственной власти и местного самоуправления должны поощрять жилищное строительство, создавать условия для реализации права на жилище (ст. 40 Конституции).
Реализации указанных положений служит законодательное регулирование соответствующего круга правоотношений. Применительно к рассматриваемому кругу вопросов - правоотношений, складывающихся при осуществлении градостроительной деятельности. Однако, существующие коллизии правовых норм, недостаточная правовая регламентация обуславливают сложности применения градостроительных правовых
актов. Сам Градостроительный кодекс РФ содержит достаточно большое количество норм, определяющих процедуру принятия документов в сфере градостроительства, вместе с тем градостроительные нормы не регулируют вопросы исполнения экологических требований при планировании и размещении объектов строительства
Более того, существенные сложности обусловлены также тем, что при осуществлении градостроительной деятельности подлежат применению жилищное, земельное, водное и лесное законодательство, законодательство, регулирующие вопросы владения, пользования и распоряжения землей; разграничения государственной собственности; охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; общие вопросы воспитания, образования, здравоохранения; защиты семьи, материнства, отцовства и детства.
Поскольку подавляющее число вопросов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, большое значение имеет обеспечение законности региональных правовых актов в данной сфере.
Кроме того, ряд вопросов отнесен к ведению органов местного самоуправления, поэтому от того, насколько законны акты, принимаемые данными органами, во многом зависит степень обеспечения прав несовершеннолетних в каждом населенном пункте.
Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законов и соблюдением прав несовершеннолетних в сфере градостроительной деятельности необходимо рассматривать как комплекс надзорных мероприятий, обеспечивающих соблюдение прав несовершеннолетних при осуществлении градостроительной деятельности на всех этапах градостроительства органами власти и местного самоуправления, соответствующими должностными лицами, так или иначе вовлеченными в градостроительную деятельность, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод детей, а также охраняемых законом интересов общества и государства. При этом соблюдение прав несовершеннолетних должно быть обеспечено, как в связанной с градостроительством деятельности указанных органов и лиц, так и в принимаемых ими для осуществления градостроительной деятельности решений.
Прокурорам следует учитывать, что соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних может быть обеспечено непосредственно - при строительстве и реконструкции зданий и сооружений, предназначенных, например, для организаций системы образования страны, а также опосредованно - путем оптимизации размещения объектов жилищного строительства, транспортных и инженерных коммуникаций, формирования и улучшения облика населенных пунктов, улучшения состояния городской среды. При несомненной значимости осуществления деятельности во втором из приведенных выше направлений следует признать, что в рамках надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи следует обращать внимание прежде всего на первую составляющую.
Как уже подчеркивалось, практически вся деятельность, связанная так или иначе с градостроительством, сопровождается принятием достаточно большого количества документов. Однако, при всей значимости градостроительных документов по планировке территории, документов градостроительного зонирования и планирования территории прежде всего прокурорам необходимо оценивать законность деятельности соответствующих органов и должностных лиц в сфере градостроительства.
Так, в настоящее время недостаточно мер по принятию правовых актов, определяющих, например, порядок проведения аукционов на право заключения договоров о развитии
застроенных территорий, адресных муниципальных программ по развитию территорий и о комплексном освоении территорий. Качество и продуманность градостроительной документации в значительной мере определяет не только внешний вид населенных пунктов, но и качество жизни граждан, в том числе доступность и безопасность социальной среды для несовершеннолетних. Поэтому в числе задач органов прокуратуры находятся организация и осуществление эффективного надзора за исполнением законов органами власти и местного самоуправления на стадии принятия проектных решений о развития застроенных территорий, а также на стадиях их реализация, при строительстве и модернизации объектов для детей.
При этом оценка полноты исполнения требований градостроительного законодательства должна производиться органами прокуратуры комплексно, с учетом экологических, экономических, социальных, демографических, географических и прочих характеристик территории.
Надзорная оценка градостроительной деятельности должна учитывать, что земельные участки для организации жилой среды, отвечающей современным социальным, гигиеническим и градостроительным требованиям, формируются в виде следующих объектов градостроительного нормирования:
участков жилой, смешанной жилой застройки в составе общественных зон, жилых групп и микрорайонов;
групп жилой, смешанной жилой застройки в составе общественных зон, микрорайонов или автономно расположенных в соседстве с комплексами и зонами иного функционального назначения;
микрорайонов в составе жилых районов или автономно расположенных в соседстве с комплексами и зонами иного функционального назначения;
жилых районов.
Обеспечение необходимого уровня эффективности надзора за исполнением законов в градостроительной деятельности возможно только при должном информационном обеспечении и планировании надзорной работы [6].
Учет указанных выше обстоятельств необходим, как при организации, так и собственно при осуществлении прокурорского надзора в данной сфере, поскольку позволяет обоснованно принимать решения при планировании информационно-аналитической работы, при выборе объектов прокурорских проверок, при планировании и проведении самих проверок.
Поскольку градостроительная деятельность на каждом из этапов сопровождается составлением определенных документов, их своевременное изъятие и изучение имеют решающее значение для обеспечения надлежащего уровня эффективности прокурорской деятельности по защите прав несовершеннолетних в данной сфере.
Вместе с тем, для того, чтобы обеспечить реальную возможность своевременного выявления допущенных нарушений, обоснованного принятия решений о проведении проверок исполнения законов, а также принятия адекватных мер прокурорского реагирования в каждой ситуации, большое значение имеет правильная организация информационно-аналитической работы органов прокуратуры.
Организация информационно-аналитической работы органов прокуратуры и каждого
работникав отдельности имеет свои отличительные черты. Работники прокуратуры могут использовать различные приемы и способы сбора и анализа информации, что обусловлено спецификой восприятия и оценки информации у каждого человека в силу его индивидуальных возможностей и способностей. Результативность надзорных мероприятий во многом зависит от того, насколько полно и правильно определен перечень источников информации, а также от индивидуальных аналитических спо1 собностей работника, его умения выделять главные и первоочередные задачи при организации деятельности.
Прокурору следует иметь в виду, что информационно-аналитическая работа представляет собой постоянный процесс сбора, учета, накопления, обмена информацией (информационное обеспечение) и ее мыслительно-логической обработки: уяснения, обобщения, оценки, построения выводов и предложений (аналитическое обеспечение). Указанная деятельность направлена на повышение эффективности деятельности органов прокуратуры
Основными способами обеспечения прокурора информацией о состоянии законности является поиск сведений из разных источников, их сверка, а также последующий анализ. Кроме стандартных источников информации (статические данные, государственных и иных органов, материалы уголовных, гражданских и административных дел, правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, материалы ведомственных и вневедомственных проверок, сообщений средств массовой информации, жалоб и обращений юридических и физических лиц) с учетом того значения, которое, как было отмечено выше, имеет градостроительная деятельность, необходимо анализировать мнение населения, отношение общества к состоянию правопорядка и преступности в конкретном регионе и учитывать его в своей
работе
Поэтому своевременность, полнота и достоверность формирования и пополнения информационно-аналитической базы в органах прокуратуры являются залогом успешного осуществления надзора за исполнением законов в данном направлении, призванном обеспечивать комплексное социально-экономическое развитие соответствующей территории.
Следует подчеркнуть, что целью органов прокуратуры в части информационного обеспечения надзорной деятельности является прежде всего организация своевременного предоставления органами государственной власти, органами местного самоуправления информации, которая бы отвечала требованиям полноты и достоверности. Поскольку без этого невозможно обеспечить надлежащий уровень защиты прав несовершеннолетних и иных участников градостроительной деятельности.
Оперативное получение сведений органами прокуратуры и их использование в надзорной деятельности позволит мерами прокурорского реагирования создавать необходимые условия эффективного осуществления градостроительной деятельности еще на этапе решения вопросов, связанных с ее финансированием.
Следует согласиться с мнением В.Г. Бессарабова о том, что одним из основных путей, по которым должно проводиться реформирование информационного обеспечения органов отечественной прокуратуры, является оптимизация потоков данных и придание этому процессу максимальной оперативности и согласованности, которые предполагают
поэтапное внедрение новых информационных технологий
Отметим, что с учетом новых реалий невозможно оставить без внимания публикации и репортажи СМИ, не только для выявления информации о нарушении прав граждан, особенно прав несовершеннолетних, но и для понимания социальной обстановки на определенной территории, а также возможных в будущем очагов социальной напряженности. Большую роль в информационно-аналитической работе играет и мониторинг сетей Интернет. Достаточно часто масштабным протестным акциям предшествует размещение соответствующих материалов и даже призывов в социальных сетях, на иных интернет-ресурсах. Таким образом, своевременно и качественно проводимый мониторинг позволяет получить информацию не только об уже допущенных нарушениях в градостроительной сфере, но и об отношении населения, отдельных его групп в реализуемым (или не реализуемым) в данной сфере мероприятиям, принимаемым решениям. Следовательно, позволяет принять предусмотренные законом меры для предупреждения как самих нарушений, так и вызванных ими протестных акций.
Когда речь идет о защите прав несовершеннолетних в сфере градостроительства предупредительная составляющая в деятельности органов прокуратуры играет огромную роль. Не запланированные или не сданные своевременно в эксплуатацию здания образовательных организаций, детских садов будут способствовать существенным нарушениям прав несовершеннолетних на образование, эффективное развитие и т.д. Отсутствие в микрорайонах объектов, предназначенных для культурного, спортивного развития детей, может привести, в том числе, к росту количества правонарушений, совершаемых несовершеннолетними. При этом необходимо помнить, что количество объектов, проектируемых и уже построенных на той или иной территории должно быть определено с учетом демографических данных региона.
Рассмотренные выше особенности планирования и осуществления градостроительной деятельности, правового регулирования складывающихся в данной сфере правоотношений не только обусловливают специфику предмета надзора, организации и осуществления надзорной деятельности в целом, но и предопределяют особенности планирования и проведения прокурорских проверок соблюдения прав несовершеннолетних при осуществлении градостроительной деятельности.
Представляется, что проверка соблюдения Конституции РФ и исполнением законов при проектировании и строительстве объектов для несовершеннолетних в качестве составных вопросов должна включать проверку исполнения не только собственно градостроительного законодательства, но и земельного, экологического законодательства, а также законодательства в сфере социального обеспечения. Если необходимость проверки исполнения земельного законодательства в контексте рассматриваемых вопросов не вызывает необходимости дополнительной аргументации, то в отношении проверки исполнения экологического законодательства хотелось бы подчеркнуть следующее. Прокурорам следует исходить из того, что соблюдение экологических требований при проектировании объектов именно для несовершеннолетних является важной составляющей градостроительной деятельности в любом регионе страны. Кроме того, необходимо помнить о том, что дети должны быть обеспечены инфраструктурой комплексно, в соответствии с потребностями подрастающего и активно развивающегося поколения. Следовательно, исполнение требований экологического законодательства, а также законодательства в сфере социального обеспечения также должны постоянно находится в поле зрения надзирающего прокурора.
Круг вопросов, подлежащих проверке, применительно ко всем этапам планирования и строительства социальных объектов для несовершеннолетних определяются задачами
градостроительства, к которым относятся: обоснование высотности застройки территории, определение очередности освоения городских территорий, целевое использование земель, природных, климатических, географических особенностей, инженерных коммуникаций, и других объектов строительства.
Как уже отмечалось, в настоящее время прокурорский надзор в сфере градостроительной деятельности отнесен к числу наиболее значимых приоритетных направлений прокурорской надзорной деятельности, что диктует необходимость постоянного совершенствования практики выявления, пресечения и предупреждения нарушений в указанной сфере. Одной из важных его составляющих является проверка законности расходования бюджетных денежных средств, выделяемых на строительство и реконструкцию крупных общественно значимых объектов, в частности объектов образования и социальной инфраструктуры для несовершеннолетних. Поэтому вопросы исполнения бюджетного законодательства при планировании и осуществлении градостроительной деятельности должны быть неотъемлемой частью вопросов, подлежащих проверке.
С учетом специфики конкретного объекта проверки в число вопросов, подлежащих проверке, могут быть включены вопросы соблюдения требования закона о наличии изоляции в здании (для исключения инфекционных заболеваний); обеспечения условий для двигательной активности детей; создания комфортного воздушно-теплового режима, который необходим в связи с относительно высоким обменом веществ у несовершеннолетних при одновременном несовершенстве процессов терморегуляции; обеспечения естественного освещения и инсоляции, которые необходимы для детей, поскольку формирование зрительных анализаторов у них не завершено. Существенное значение имеет проверка вопросов, связанных с созданием условий для организации рационального питания несовершеннолетних, возможность которого должна быть обеспечена еще на этапе проектирования и застройки соответствующих территорий. С учетом такой разноплановости вопросов, подлежащих проверке, представляется целесообразным использование специальных знаний в соответствующих областях.
Выбор актов реагирования прокурора на выявленные нарушения зависит от характера нарушений и не отличается существенной спецификой. Одновременно, следует подчеркнуть, что, к сожалению, весьма вероятным является и выявление признаков преступлений. Результаты анализа материалов прокурорской практики свидетельствуют о неоднократном выявлении фактов создания и использования различных коррупционных и мошеннических схем, в реализации которых принимают участие, в том числе, и должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления. Путем оформления подложных документов, внесения ложных записей в первичные учетные документы при приеме выполненных работ указанные схемы позволяют необоснованно списывать в особо крупных размерах бюджетные средства, выделяемые для планирования и строительства социальных объектов для несовершеннолетних. Мошенничество, совершенное в ходе выполнения строительных работ по реконструкции зданий и сооружений, следует рассматривать как один из видов хищения
государственной или иной собственности ИШ.
Рассмотренные вопросы не исчерпывают всего многообразия существующих проблем, однако, в настоящее время имеются возможности мерами прокурорского реагирования своевременно предупреждать, выявлять и пресекать нарушения прав детей при осуществлении градостроительной деятельности. Вместе с тем следует исходить из того, что органы государственной власти и местного самоуправления не должны занимать
пассивную позицию по вопросам формирования и исполнения градостроительного законодательства. Следовательно, важная задача органов прокуратуры состоит и в том, чтобы добиваться эффективной реализации полномочий ответственных органов и лиц.
Одновременно следует признать и наличие определенных возможностей в повышении эффективности деятельности прокуратуры в данном направлении надзора.
Выявленные и описанные выше особенности градостроительной деятельности при весьма непростом правовом ее регулировании в условиях относительно ограниченной штатной численности городских и районных прокуратур, высокий уровень нагрузки на работников прокуратуры с учетом большого количества принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления правовых актов в сфере земельных и градостроительных правоотношений, также требуют совершенствования прокурорской деятельности.
Прежде всего, одним из возможных путей решения указанных проблем видится применение современных инструментов выявления незаконных правовых актов с использованием специальных программных продуктов или иных методов. Например, наличие системы коммуникации позволяет успешно решать задачу правового мониторинга для органов прокуратуры всех уровней
В целях повышения эффективности организации и осуществления надзорной деятельности в данном направлении органами прокуратуры должны использоваться современные достижения в теории прокурорской деятельности. Принципиальной представляется при этом необходимость такого подхода, который бы обеспечивал использование в едином комплексе научно-обоснованных методических рекомендаций по ряду взаимосвязанных направлений надзорной деятельности. Рекомендаций, призванных обеспечить необходимый уровень эффективности не только собственно надзора за исполнением градостроительного законодательства, но и надзора за исполнением законов о земле, об экологии, государственной и муниципальной собственности и т.д I!2!.
Самостоятельным направлением повышения эффективности прокурорской деятельности является совершенствование методики и тактики прокурорских проверок в данном направлении надзора. Представляется, что при разработке рекомендаций тактико-методического характера в дополнение к принципу законности должны быть использованы принципы целесообразности и этапности. Реализация принципа
целесообразности, например, может заключаться в разработке рекомендаций по выбору этапа планирования или осуществления градостроительной деятельности, на которых будет проверяться исполнение законов и соблюдение прав несовершеннолетних; по выбору объектов, подлежащих проверке; по выбору специалистов, которых целесообразно привлечь к проведению проверки и т.д.
В свою очередь реализация принципа этапности заключается в том, что с учетом специфики градостроительной деятельности в зависимости от этапа ее осуществления могут весьма существенно меняться круг: - объектов, подлежащих проверке; -документов, подлежащих изучению, - вопросов, подлежащих изучению и проверке и т.д. Соответственно методические рекомендации, могут быть систематизированы в зависимости от этапа осуществления градостроительной деятельности.
В любом случае важным условием эффективного осуществления надзорной деятельности в рассматриваемом направлении является наличие знаний в различных отраслях права
(градостроительного, земельного, экологического, бюджетного, гражданского и др.). Библиография
1. Большая российская энциклопедия / под ред. С. Л. Кравец. М.: Большая Росс. эн-цикл., 2005. Т. 7; Шепелев В. В. Несовершенство понятия «Градостроительная деятельность», закрепленного в Градостроительном кодексе Российской Федерации // Вестник Пермского Университета, выпуск 1(3), 2009.
2. Коряченцова С.И. Защита прокурором прав и свобод человека и гражданина при осуществлении градостроительной деятельности в Российской Федерации // Криминалистъ. 2019. № 2 (27). С. 20-25.
3. Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СПС Консультант Плюс.
4. Указ Президента РФ от 29.05.2017 № 240 «Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия детства» // СПС Консультант Плюс.
5. Васильчук Ю. В. Экологические требования при размещении хозяйственных и иных объектов на территории земель поселений: монография. / Ю.В. Васильчук. - Тверь, 2006. С.28-30.
6. Бут Н.Д. Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации: дис. ... докт. юрид. наук.: 12.00.11. М., 2011. С.422.
7. Хатов Э.Б. Организация работы прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур: сб. материалов семинаров по обмену опытом: вып. 6 // под общ. ред. Э.Б. Хатова; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2012. С. 8.
8. Хатов Э.Б. Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. Т. 47. № 3. С. 58-64.
9. Бессарабов В.Г.: Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации. : дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С.300.
10. Бутырин А.Ю., Данилкин И.А. Использование специальных строительно-технических знаний в расследовании мошенничества при реконструкции зданий и сооружений // Правовые вопросы недвижимости. 2017. № 1. С. 3-6.
11. Указ Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (вместе с «Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации»)// СПС Консультант Плюс.
12. Винокуров Ю. Е., Плешаков А. М. К вопросу о методическом обеспечении прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства // Административное и муниципальное право. 2011. № 11. С. 59 - 62;
13. Коршунова О.Н. Законность и целесообразность в организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации // Законы России: опыт, анализ, практика. 2019. №5. С. 89-93
Результаты процедуры рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не
раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
Предметом представленной на рецензирование рукописи выступает характеристика
деятельности органов Прокуратуры Российской Федерации по защите прав и интересов
несовершеннолетних граждан в градостроительной сфере. Автор обозначил направления работы Прокуратуры РФ в данной области, а также внес некоторые предложения по совершенствованию надзора в данной области. В качестве методов научного познания, автор использовал как общенаучные методы - анализа и синтеза, абстрагирования и обобщения, исторический и логический, так и юридические методы -метод систематизации, а также формально-логический метод. Актуальность темы видится в том, что действительно при осуществлении градостроительного зонирования, территориального планирования и просто при проектировании и строительстве объектов, зачастую на учитываются, а порой и просто нарушаются положения градостроительного и земельного законодательства. Поэтому, активная позиция Прокуратуры Российской Федерации по обеспечению прав детей в данном секторе публичной и экономической деятельности кажется крайне важной. Научная новизна видится в самой постановке вопроса. На первый взгляд, в законодательстве о градостроительстве нет прямых норм, касающихся несовершеннолетних. Однако глубокий анализ показывает, что данный вопрос сквозит по многим статьям ГрК РФ и других актов. Действительно, при планировании застройки территории и других видах градостроительной деятельности под разными предлогами не учитываются экологические, образовательные, развивающие интересы детей. А ведь комплексная застройка территории как раз и направлена на учет интересов будущих жителей данной территории разных возрастов и интересов. Поэтому, предложения автора о направлениях усиления и повышении эффективности прокурорского надзора за градостроительной деятельностью будут востребованными в науке и на практике. В качестве достоинств рукописи отметим неплохой литературный стиль изложения материала актуальность и новизна поставленных в публикации проблем. Слабой стороной публикации, на взгляд рецензента, является отсутствие в ней внутренней структуры. Рукопись при достаточно большом объеме, не разделена на логические части, в итоге, рецензенту было крайне сложно выделить в ней разделы. Полагаем, с этим недостатком столкнется и читатель, который однозначно будет испытывать трудности в усвоении материала. Кроме того, в качестве недостатков стоит указать следующие: - в статье нет ссылок ни на один нормативный акт ( в том числе Градостроительный кодекс РФ), определяющий правовой статус несовершеннолетнего при осуществлении градостроительной деятельности. Исключением является только Конституция РФ. Между тем, публикации на такие практико-ориентированные темы предполагают апеллирование к правовым нормам соответствующей отраслевой принадлежности; - несмотря на то, что в статье обозначена тема защита прав именно несовершеннолетних, в ней поднят более широкий круг проблем, касающийся защиты всех граждан в данной сфере. Как таковой защите интересов детей в статье уделено крайне мало внимания и ощущается поверхностность исследования; - в публикации не использован эмпирический метод научного познания. Отсутствует обобщение практики прокурорских проверок, нет статистических данных по их количеству и принимаемым мерам. - не всегда имеются ссылки на источник информации. Так, в рукописи указывается, что «для осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации ... Правительству Российской Федерации до 2024 года поручено решить задачу по созданию условий для раннего развития детей .. повышение индекса качества городской среды на 30 процентов, сокращение в соответствии с этим индексом количества городов с неблагоприятной средой в два раза». Сноски на источник информации нет. В тексте на указан нормативный акт, в котором данная задача перед Правительством РФ поставлена. Второй пример отсутствия ссылок, это указание на Национальную стратегию, в которой 2018 - 2027 годы в Российской Федерации объявлены «Десятилетием детства». Реквизитов стратегии и ссылки на цитируемый документ нет. Тем не менее, статья
подготовлена аккуратно, грамотно, в ней обобщены предложения автора по повышению эффективности прокурорского надзора, поэтому полагаем, что ее возможно рекомендовать к опубликованию. Но оставляем вопрос на усмотрение редактора и других рецензентов.
