CC BY
167
I. КОНЦЕПЦИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ГОСУДАРСТВА В РАЗВИТИИ
Л.В. СМОРГУНОВ
ОТ ЭЛЕКТРОННОГО ГОСУДАРСТВА К ЭЛЕКТРОННОМУ ПРАВЛЕНИЮ: СМЕНА ПАРАДИГМЫ
L. Smorgunov. From e-government to e-governance: Change of Paradigm. The article is about the concepts transformation during a process of ICTs implementation into public administration last decades. It contains a short history of computer implementation into public sphere, a description of conceptual basis of e-government, its critics and formation of new ideology of e-governance. The author considers this conceptual transformation was influenced jointly by development of ICTs and its social, economic, political, and cultural environments. Political science of governance and democratic theory made a great influence on this conceptual trend.
Идея активного использования новых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) для повышения эффективности деятельности правительства появилась в ходе реализации административных реформ на основе идеологии нового государственного менеджмента, которые начали проводиться в западных странах (прежде всего англосаксонских) с начала 1990-х годов. Сам термин электронное правительство (e-government), однако, возникает позже, в
1997 г. по инициативе Национального научного фонда США1. Government здесь обозначает всю систему органов публичной власти, осуществляющих управление, но акцент делался не на определенном органе, а на процессе публичного управления. В американском варианте этот термин мог бы охватывать не только исполнительную власть (администрацию), но и другие органы публичной власти, и тогда на русский язык адекватно переводился бы как электронное государство. Однако перевод его как электронное правительство имел свой смысл, так как и здесь, в США, это движение касалось прежде всего правительства, т. е. сосредоточивалось на исполнительной власти и ее функциях по публичному управлению. В ходе осуществления программы электронного правительства на основе нового государственного менеджмента (рыночный подход к публичному управлению) эта идеология административных преобразований оказалась узкой, недостаточно учитывающей особенность публичного управления. К тому же проявились более отчетливо некоторые новые тенденции в общественном развитии - глобализация, сетевые структуры, коммуникационная революция, общество знания, которые стали сопротивляться узкому экономическому подходу. Критика менеджериальной идеологии сопровождалась попыткой новой концептуализации публичного управления на основе теории политических сетей, социальной синергетики, политико-административного управления, репрезентативного правительства.
На концептуальную подвижку серьезное влияние оказала демократическая теория, которая развивалась на основе не только «третьей волны» демократизации, но и пересмотра доминирующего значения модели репрезентативной демократии и поиска новых демократических форм, учитывающих потребности прямого участия в публичном управлении. В конечном итоге в конце 1990-х годов общая концептуализация современного публичного управления базируется на термине правление (governance), который вбирает в себя многие новые содержательные моменты, недостающие понятию «менеджмент» в
1 McDonagh J. A Strategic advisory note on «e-government and the challenge of change in public sector management». - Bratislava: UNDP Bratislava Regional Centre, 2005. - Р. 3. Насколько мне известно, первой крупной работой, где в названии использовался данный термин, была книга Джорджа Лаусона «Сетевое государство: Создание электронного правительства», опубликованная издательством «Demos» (Лондон) в 1998 г. (Lawson G. NetState: Creating electronic government. - L.: Demos, 1998).
применении к публичному управлению. Параллельно наблюдается попытка расширить также концепцию электронного правительства, включив в нее сначала элемент электронной демократии. Наряду с этим возникают стремления уйти от термина электронное правительство к другим терминам - электронное государство, виртуальное государство. Однако более радикальной оказывается концепция электронного правления (е-§оуегпапсе). И хотя сегодня используются оба термина - e-government и e-governance, - содержание первого термина претерпело существенную модификацию по сравнению с его начальным использованием. Все большее число работ, посвященных данной концептуальной подвижке1, свидетельствует не только о моде на новые термины, но и о более адекватном понятийном аппарате, который можно было бы положить в основание нынешнего использования ИКТ в публичном управлении. Замечу, что концептуальная трансформация определяется здесь не столько технологической стороной, сколько социально-политической.
Данная статья представляет собой описание концептуальной эволюции в ходе внедрения ИКТ в публичное управление и будет включать в себя следующие разделы: краткая история внедрения компьютеров в публичное управление; концепция электронного правительства; критика концепции электронного правительства; идеология электронного правления.
Краткая история внедрения компьютеров в публичное управление
Внедрение новых технических средств в процессы управления начинается в конце 1940-х - начале 1950-х годов2. В Великобрита-
1 Riley Th. E-government vs. e-governance: Examining the differences in a changing public sector climate // International tracking survey report. - L., Ottawa, 2003. - N 4. Mode of access: http://www.electronicgov.net; Kim P. Introduction: challenges and opportunities for democracy, administration, and law // International review of administrative sciences. - Tsausand Oaks, CA, USA, 2005. - Vol. 71, N 1; Evans D., Yen D. E-Government: Evolving relationship of citizens and government, domestic, and international development // Government information quarterly. - Amsterdam, 2006. - Vol. 23, N 1; Heeks R., Bailur S. Analysing e-government research: Perspectives, philosophies, theories, methods, and practice // Government information quarterly. - Amsterdam, 2007. - Vol. 24, N 2.
2 В данном обзоре мы не касаемся использования компьютерной техники в Советском Союзе. Однако ради справедливости следует заметить, что здесь также
нии главную роль в этом процессе играет Казначейство в виде программы «Организация и методы». Двадцать шесть перфокартных машин было внедрено или планировалось к внедрению в различные правительственные организации в 1948 г.1 Первый компьютер для коммерческого распространения был создан в 1951 г. По одним сведениям, это был «First Ferranti MARK I», по другим - UNIVAC I. По крайней мере, в США последний из названных компьютеров был внедрен в Бюро по переписи, а затем в другие федеральные организации. В Италии в публичное управление компьютеры начали внедрять в 1954 г. В первую половину 1950-х годов компьютеры преимущественно проникают в научную и техническую сферы и только частично затрагивают бизнес и публичное управление. К концу этого десятилетия наблюдается устойчивая тенденция использования компьютеров для управления в частном и публичном секторах. В Великобритании к 1958 г. компьютеры внедрили или внедряли семь департаментов, в 1965 г. таких структур в правительстве уже было 45, а на ближайшее десятилетие планировалось увеличить число компьютеров в публичном управлении до 250-300.
Похожая тенденция наблюдается в США. Во второй половине 1960-х годов внедрение компьютеров в публичное управление здесь приобретает характер целенаправленной политики Конгресса и президентской администрации. В октябре 1965 г. Конгресс принимает специальный Закон 89-306 (Билль Брукса), касающийся внедрения оборудования для обработки данных. Об этом свидетельствует так-
в 1950-е и последующие годы придавалось особое значение компьютеризации государственного управления, которое рассматривалось значимым средством научного управления плановой экономикой и индустриальным развитием. Теоретической основой внедрения компьютеров являлась кибернетика, которая рассматривалась здесь в качестве парадигмы научного управления. Идеологические споры о пределах кибернетического подхода к управлению обществом сопровождались тем не менее активным использованием ЭВМ и автоматической системы управления (АСУ) в производстве и в экономическом планировании. Первый континентальный компьютер в Европе - малая электронная счетная машина (МЭСМ) - был разработан в Киеве под руководством акад. С.А. Лебедева в 19481951 гг. Его регулярная эксплуатация для научных целей началась в 1951 г.
1Agar J. The Government machine: A revolutionary history of the computer. -Cambridge, MA: MIT press, 2003.
2 De Marco G., Mainetto G., Pisani S., Savino P. The early computers of Italy // IEEE annals of the history of computing. - On-line journal, 1999. - Vol. 21, N 4. Mode of access: http://www.ieee.org/web/publications
же заявление президента Линдона Джонсона 28 июня 1966 г. «Меморандум об использовании и менеджменте компьютеров федеральными агентствами»1. В нем он обращал внимание глав федеральных агентств на применение всех возможных средств для использования электронных компьютеров в целях улучшения работы и для менеджмента ими с наименьшими затратами. К этому времени в федеральном правительстве США использовалось 2600 компьютеров, а их обслуживанием занимались 71 тыс. специалистов. В Меморандуме отмечалось, что электронные компьютеры в сравнении с другими современными технологиями оказывают огромное влияние на то, что и как делает правительство. Интересно перечисление здесь основных возможностей компьютеров: посылать людей и спутники в космос; делать значительные успехи в медицинских исследованиях; добавлять несколько миллиардов долларов к доходам государства путем улучшения налогового управления; управлять огромной и сложной системой социальной безопасности и программами в сфере здравоохранения; управлять дорогостоящей системой логистики в сфере обороны; ускорять выплату страховых дивидендов с наименьшими затратами; сохранять жизни посредством лучшей диагностики и необходимых операций; использовать атомную энергию в мирных целях; лучше проектировать с меньшими затратами дороги и соответствующую инфраструктуру. В соответствии с законодательством внедрение компьютеров в деятельность правительства обеспечивалось тремя организациями: Генеральной администрацией услуг, Министерством торговли и Бюджетным бюро.
Отношение к новым техническим средствам было оптимистичным. В 70-80-х годах появление компьютеров и связанных с ними технологий передачи и обработки информации, открывающих новые возможности коммуникации, рассматривалось как «компьютерная революция»2. В работах, описывающих революци-
1 Johnson L. Memorandum on the use and management of computers. Mode of access: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=27677
2 См.: Berkeley E. The computer revolution. - New York: Doubleday, 1962; Pyly-shin Z. Perspectives on the computer revolution. - Englewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall, 1970; Hawkes N. The computer revolution. - New York: E. P. Dutton, 1972; Stoneman P. Technological diffusion and the computer revolution. - Cambridge: Cambridge univ. press, 1976; Sloman A. The computer revolution in philosophy. - Hassocks, England: Harvester Press, 1978.
онное действие компьютеров на политику и публичное управление, использовались термины компьютерное государство, технология участия, компьютерное народовластие1.
Вместе с тем осознание революционного значения компьютерной техники и технологии для общества, политики и публичного управления в это время не сопровождалось особым движением за настойчивое внедрение ИКТ в публичную сферу. Ситуация изменялась в связи с развитием персональных компьютеров, соответствующего программного обеспечения и возникновения условий для Всемирной сети и Интернета. Немаловажное значение приобретало и осознание необходимости трансформации публичного управления. Две тенденции в развитии ИКТ и моделей публичного управления послужили в 90-х годах основанием административных реформ, сочетающих институциональные и технологические трансформации.
Обычно считается, что первыми в этом движении выступили США своей программой «обновления правительства» (reinventing government) на основе нового публичного менеджмента - предпринимательского правительства. Реформа публичного управления подразумевала так называемый «информационный хайвей» - «реорганизацию правительства на основе информационных технологий»2.
1 Tomeski E. The computer revolution: The executive and the new information technology. - New York: Macmillan, 1970; Licklider J.C.R. Comuters and government // The computer age: A twenty year view / M. L. Dertouzos and J. Moses (eds.). -Cambridge, MA: MIT Press, 1980; Danziger J., Dutton W., Kling R., Kraemer K. Computers and politics: High technology in american local governments. - New York: Columbia univ. press, 1982; Burnham D. The rise of the computer state. - New York: Random House, 1983. Библиография работ 70-80-х годов взята из критической книги Лэнгдона Уиндера «Кит и реактор: Поиски границ в век высокой технологии» (Winnder L. The whale and the reactor: A search for limits in an age of high technology. - Chicago: Univ. of Chicago press, 1986). Интересно, что автор считает многое из сказанного защитниками компьютерной революции мифом и утопией. Так, он перечисляет особые услуги, по его мнению, - утопические, многие из которых сегодня являются обычным делом: интерактивное телевидение, электронный трансфер фондов, инструктивная помощь через компьютер, услуга по продаже новостей, электронные журналы, электронная почта, компьютерные телеконференции, рынок акций он-лайн и сообщение об их котировке, компьютеризированные «желтые страницы», покупка с домашнего компьютера и т.д.
2 Office of the Vice President. Reengineering government trough IT. Accompanying report to the National Performance Review. - Washington, DC: Government Printing Office, 1993. См. подробнее: Fountain J. Building the virtual state. Informa-
В Великобритании стратегия по внедрению электронного правительства была разработана в 1994-1996 гг. небольшой группой энтузиастов среди чиновников правительства. Первым шагом к дискуссии относительно реорганизации правительства с использованием ИКТ была публикация в 1996 г. «зеленых тетрадей» под названием «Прямое правительство: Электронное осуществление правительственных услуг» («Government Direct: The Electronic Delivery of Government Services»). В марте 1997 г. консервативным тогда правительством был принят ряд пилотных проектов по развитию электронных правительственных услуг. После прихода к власти лейбористов в 1999 г. многие идеи были включены в программу модернизации правительства, а в 2000 г. для ее реализации была принята программа «Электронное правительство: Стратегическая основа для публичных услуг в информационном веке»1. В конце 1990-х годов и другие страны принимают программы электронизации правительства. В 1999 г. Европейская комиссия открывает программу «Инициатива по созданию электронной Европы» («eEurope initiative»). Россия включается в это движение в 2002 г. Утвержденная в январе 2002 г. федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)» содержит сегмент, касающийся внедрения и массового распространения информационных технологий для повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления2. 15 августа 2006 г. Правительство РФ утвердило новую редакцию Федеральной целевой программы, в которой учитываются новые задачи повышения эффективности системы функционирования государственного управления в России на основе ИКТ и четко определяется цель создания электронного правительства. В программе предусматривается реализация мероприятий по шести основным направлениям:
tion technology and institutional change. - Washington, DC: Brookings Institution Press, 2001. - P. 19-21; Chadwick A., May C. Interaction between states and citizens in the age of the Internet: «e-government» in the United States, Britain, and the European Union // Governance: An international journal of policy, administration, and institutions. - Malden, 2003. - Vol. 16, N 2. - P. 282-286.
1 Bellamy C. From automation to knowledge management: modernizing British government with ICTs // International review of administrative sciences. - Tsausand Oaks, CA, USA, 2002. - Vol. 68, N 1.
2 Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)» // Развитие информационного общества в России. Т. 2: Концепции и программы / Под ред. Борисова Н.В., Хохлова Ю.Е. - СПб.: Изд. СПбГУ, 2002.
• формирование стандартов и рекомендаций в сфере использования ИКТ в государственном управлении;
• обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия на основе ИКТ и интеграция государственных информационных систем;
• обеспечение эффективности взаимодействия органов государственной власти с населением и организациями на основе ИКТ;
• внедрение информационных систем управления в деятельность органов государственной власти;
• создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти;
• управление реализацией мероприятий программы1.
Таким образом, к началу нынешнего столетия инициатива по
созданию электронного правительства становится глобальной и охватывает практически все страны. Теоретические аспекты электронного правительства развиваются вместе с практикой его внедрения и с учетом национальных и глобальных особенностей. Ниже рассматриваются некоторые значимые аспекты концепции электронного правительства.
Концепция электронного правительства (е^оуегптеП)
Развитие информации и электронных технических средств оказало серьезное влияние на структуры и процессы государственного управления. Если вначале это влияние выразилось в повышении эффективности сбора, обработки и использования информации в процессе принятия решений, то в дальнейшем начали происходить заметные трансформации в институтах и методах организации всей системы государственного управления. Особую интенсивность информационные технологии в государственном управлении
1 Федеральная целевая программа «Электронная Россия (20022010 годы)», прилагаемые изменения. 2006 // Сайт Правительства Российской Федерации. - С. 19-44. Режим доступа: http://www.government.ru/government/ govern-mentactivity/ rfgovernmentplans/6653559.htm. 16 августа 2007 г. Правительство Российской Федерации одобрило проект концепции формирования в России электронного правительства до 2010 г. Окончательный вариант проекта будет рассматриваться в ноябре.
приобретают в середине 90-х годов, что выражается в появлении в 1997 г. нового концепта «э-правительство» («е^оуегпшепЪ»).
В целом развитие э-правительства следует за развитием электронного бизнеса и электронной коммерции. Выделяются «узкое» и «широкое» понимания э-правительства. В широком смысле э-правительство включает использование всех информационных и коммуникационных технологий от факсов до спутниковой связи для усовершенствования ежедневной деятельности правительства. Вместе с тем подобно электронной торговле популярная интерпретация э-правительства состоит в его определении как исключительно интернет-активности правительства, «которая позволяет усовершенствовать доступ граждан к управленческой информации, услугам и экспертизе для развития гражданского участия... Оно связано с постоянной обязанностью государства улучшать отношения между частными лицами и публичным сектором посредством интенсивного, незатратного и эффективного предоставления услуг, информации и знания. Оно является практической реализацией того наилучшего, что может предложить правительство»1.
Различают также «умеренную» и «радикальную» школы в интерпретации э-правительства. Для первой это понятие отражает совершенствование деятельности государственного управления посредством использования новых информационных технологий, что позволяет в конечном итоге повысить его эффективность в предоставлении услуг населению. Для второго э-правительство выражает не только новый характер внутриорганизационных отношений, но и трансформацию всего комплекса отношений государственного управления с обществом. Все эти подходы и школы в определенной мере связаны с пониманием э-правительства на различных этапах его становления. Наиболее развитая стадия позволяет сформировать представление о «виртуальном государстве»2. Как пишет Дж. Фонтейн, «веб-порталы, которые позволяют применить к правительству бизнес-концепт "7 х 24 х 365" (доступность 7 дней в неделю, 24 часа в день, 365 дней в году) реструктурируют взаимоотношения между государством и гражданами для того, чтобы
1 United Nations and American society for public administration. 2001 // Global survey of e-government. - P. 1. Mode of access: http://www.unpan.org/ egovernment2.asp
2 Fountain J. Building the virtual state. Information technology and institutional
change.
они были проще, более интерактивными и эффективными. Виртуальное государство (мой термин) означает правительство, которое все более организуется через виртуальные агентства, кроссагентст-ва и публично-частные сети, структуры и возможности которых зависят от Интернета и веб»1.
Журнал «The Economist» выделяет следующие аспекты электронного правительства: 1) установление безопасной интрасети правительства и центральной базы данных для более эффективного и кооперативного взаимодействия между правительственными агентствами; 2) предоставление услуг на сетевой основе; 3) применение электронной торговли (e-commerce) для повышения эффективности трансакций правительства, таких, как закупки и контракты; 4) цифровая демократия (digital democracy) для более прозрачной ответственности правительства2.
Государство посредством электронных средств позволяет эффективно предоставлять услуги населению, бизнес-организациям, совершенствовать взаимодействие между самими правительственными структурами. При этом достигаются общие цели деятельности государства:
• укрепление и расширение форм сотрудничества между обществом и государством;
• содействие экономическому и социальному развитию общества и граждан;
• быстрое и эффективное реагирование на изменяющиеся условия деятельности;
• оптимизация предоставления услуг населению и бизнес-структурам; сокращение стоимости услуг;
• повышение эффективности внутриорганизационных отношений в государственном управлении;
• развитие кадрового потенциала государственного управления;
• повышение ответственности государственных служащих, поощрение их инициативы и повышение уровня прозрачности государственного управления в целом.
Применение ИКТ в государственном управлении проходит ряд стадий. Согласно данным Отделения государственной эконо-
1 Fountain J. Building the virtual state. Information technology and institutional change. - P. 4.
2 Government and the Internet survey. Handle with care // The economist. -London, UK, 2000. - N 355. - P. 33-34.
мики и управления ООН и Американского общества государственного управления, выделяют пять основных.
Первый этап - возникающее веб-присутствие - связан с выходом правительственных агентств в электронные сетевые структуры. На этом этапе правительства имеют один или несколько сайтов, которые выполняют информационную роль. Эти сайты информируют граждан о составе правительства, его министрах, агентствах, чиновниках и т.д. Размещается также информация о телефонах, адресах, часах приема и т.д. На сайтах можно обнаружить и «обратную связь» в виде информирования о наиболее часто задаваемых вопросах.
Второй этап - продвинутое веб-присутствие - позволяет пользователям получать специализированную и постоянно обновляемую информацию через множество правительственных сайтов. Здесь есть возможность получать правительственные публикации, юридические документы, новостную информацию. Число правительственных агентств в сети увеличивается, и возможна связь с каждым из них. Появляются информация об электронных адресах, поисковые системы, возможность послать комментарий или совет.
Третий этап - интерактивное веб-присутствие - характеризуется интенсификацией возможности взаимодействия между гражданами и правительственными структурами, поставляющими услуги населению. Национальный правительственный веб-сайт часто действует в виде портала, связывающего пользователя непосредственно с министрами, департаментами и агентствами. Взаимодействие между гражданами и провайдерами услуг позволяет пользователям сети иметь прямой доступ к информации, соответствующей их конкретным потребностям и интересам. Пользователь может получать специализированные данные, загружать различные формы и бланки или подписывать их через сеть, назначать встречи с чиновниками, участвовать в электронных собраниях. Здесь появляются сайты безопасности и пароли для пользователей.
Четвертый этап - трансакционное веб-присутствие - включает возможности для пользователя получать через сеть документы и осуществлять сделки. Граждане могут получать визы, паспорта, свидетельства о рождении и смерти, лицензии, разрешения и другие трансакционные услуги. Правительственный веб-сайт является порталом, обеспечивающим прямой доступ граждан к правительственным подразделениям и услугам. Подобные порталы скорее ори-
ентированы на нужды и приоритеты граждан, чем на правительственные функции и структуры. Граждане могут также платить налоги и осуществлять другие платы через сеть (за парковку, регистрацию автомобилей и т.д.). На этом этапе начинает признаваться электронная подпись.
Пятый этап - полностью интегрированное веб-присутствие -отличается тем, что позволяет правительству осуществлять все услуги и связи через правительственный портал, а пользователю сети - немедленно получать любую услугу. Отмечается, что границы между правительственными подразделениями здесь очень подвижны, что позволяет говорить о новом качестве правительства и организации его деятельности и функционирования чиновничества, подобно «виртуальному государству» и соответствующей «виртуальной бюрокра-тии»1, «бюрократии системного уровня»2.
Однако, хотя концепция э-правительства развивается, многие исследователи отмечают в ней ряд границ, имеющих концептуальный и исторический характер. Концептуальные ограниченности связаны с термином электронное правительство, который, как бы его ни наполняли новым содержанием, касается прежде всего «размещения правительства в сети» (putting government online). Исторически трансформация публичной политики в эпоху коммуникативной революции в XXI в. сдерживается уже традициями, заложенными практикой внедренного э-правительства, в котором значительное внимание уделяется услугам, информации и реактивному поведению. Э-правительство становится тесным для развивающихся технологий, обеспечивающих новые возможности для публичного управления и политики не только по форме, но и по содержанию. Как подчеркивают Стефен Уорд и Тьерри Ведел, «большое количество эмпирических исследований в Великобритании показывают, что преобладающая тенденция к использованию информационных средств правительством и депутатами была относительно ограниченным модернизационным подходом, по большей части отражающим попытку поддерживать существующие
1 Fountain J. Building the virtual state. Information technology and institutional change. - P. 44-61.
2 Bovens M., Zouridis St. From street-level to system-level bureaucracies: How information and communication technology is transforming administrative discretion and constitutional control // Public administration review. - Malden, MA, USA, 2002. - Vol. 6, N 2.
практики и отношения, но в новых форматах»1. Не случайным в этой связи является часто высказываемый скептический взгляд на возможности Интернета, сопровождаемый суждениями, что доминирующие политические силы адаптировали новые средства информации к «привычной политике» (politics as usual)2. Критика концепции э-правительства как раз и пытается преодолеть данный скепсис, предложить новое решение.
Критика концепции электронного правительства
Более или менее радикальная критика э-правительства базируется на новых тенденциях, проявившихся как в развитии информационных технологий, так и в политике и обществе в нынешнем столетии. Конечно, многие из этих тенденций уже проявлялись и в конце прошлого века, однако их возрастающее значение стало понятным только сегодня. Можно выделить следующие основные направления критического подхода к теории и практике э-правительства:
• критика оппортунистического характера использования ИКТ в политике и публичном управлении;
• критика консюмеристкого подхода к э-правительству в силу доминирования идеологии нового государственного менеджмента;
• критика преобладающего акцента на информации, ее хранении, распространении и использовании в правительственных порталах;
• критика репрезентативной модели демократии, на которой основывалось э-правительство.
Критика оппортунистического характера использования ИКТ. В процессе критического рассмотрения возможностей новых ИКТ, возникших в ходе постиндустриальной революции, возникает два основных вопроса, на которые по-разному отвечают оптимисты и пессимисты. Первый вопрос затрагивает проблему глубины
1 Ward St., Vedel Th. Introduction: The potential of the Internet revisited // Parliamentary affairs. - Oxford, UK, 2006. - Vol. 52, N 2. - P. 222. Популярна в России, например, идея создания ситуационных центров органов государственной власти, использующих ИКТ для более мобильного государственного управления. Хотя эти центры будут решать ряд проблем оперативности и информационной активности, тем не менее они являются пристройкой к системе, не модифицируя, по существу, ни принципов, ни сложившейся практики государственного управления.
2 Margolis M., Resnick D. Politics as usual? The cyberspace revolution. - Thousand Oaks, Calif.: Sage Public., 2000.
трансформации техники. Насколько революционными являются новые ИКТ, чтобы можно было говорить об их принципиальном отличии от прежних средств информации и коммуникации? Второй вопрос связан с первым и касается революционизирующего влияния ИКТ на политическую практику и отношения. Требуют ли новые ИКТ новой политики и управления? Вносит ли что-то радикально новое в этот процесс Интернет? Хотя эти вопросы являются старыми, возникшими еще в начале трансформационной эпохи в 60-70-е годы, тем не менее сегодня они вновь актуализировались и привлекают внимание спорящих сторон. Приведем здесь только одно мнение сторонников умеренного (хотя здесь и присутствует ссылка на опыт нацистской Германии по соединению техники и государства) отношения к революционизирующей функции техники. Так, бельгийские исследователи Эрл Кампен и Крис Снийкерс в статье «Э-демократия. Критическая оценка последней электронной мечты», признавая некоторую связь новой технологии и политики, тем не менее пишут: «Однако, когда мы принимаем точку зрения, что Интернет является фактически не более чем улучшением телефона и телеграфа, вопрос о том, могут ли ИКТ в целом и Интернет в частности усовершенствовать демократический процесс, сводится к вопросу, способствовали ли в прошлом телеграф Альберта Джеймса Мейера и телефон Александра Грэхэма Белла гражданскому участию в разработке политики. Или повлияла ли паровая машина либо любое другое техническое изобретение на правительственный процесс принятия решений. Конечно, общество изменяется в ногу с прогрессом науки и технологии. Но, как утверждала Энн Макинтош, нет ничего демократического в технологии»1. В данном случае выражается некоторая общая точка зрения на социально-политическую роль технологии, которая имеет распространение в различных странах. С одной стороны, критика трактует эту позицию как то, что «обычная политика», конечно, пытается приспособить новые технологии к старым формам и отношениям. С другой же стороны, признается, что технология влияет на общество сложным образом в прямой и опосредованной формах. И все же, «может быть, нам нужно расширить или продвинуться дальше наших традиционных опре-
1 Kampen J., Snijkers K. E-Democracy. A critical evaluation of the ultimate E-dream // Social science computer review. - Los Angeles, CA, USA, London, UK et al., 2003. - Vol. 21, N 4. - P. 492.
делений того, что конституирует политическое. Технологии могли бы способствовать развитию природы политической активности и споров», как осторожно пишут сторонники технологического оптимизма1. Создает ли Интернет новое пространство публичности? Нет, считают те, кто рассматривает Интернет в качестве традиционного средства коммуникации. Да, полагают их противники: «Поскольку Интернет является частью национальных и глобальной телекоммуникационной инфраструктур, многие, естественно, склонны рассматривать услуги Интернета традиционным способом, характерным для средств информации». Но «роль Интернета как публичного пространства для каждого гражданина (в противоположность, например, профессионалам) описывается двумя явно противоположными характеристиками: Интернет одновременно является вездесущим и личным. Киберпространство в противоположность традиционным типам средств... и традиционным публичным пространствам в физическом смысле. предлагает гражданам найти новые способы взаимодействовать экономически, политически и социально. Эта универсальная связанность Интернета является его преимуществом для каждого и везде»2. Социотехническая концепция внедрения ИКТ в публичное управление и политику, конечно, помещает технику в социальный контекст. Эффективность ее использования определяется сложным сочетанием социоэкономиче-ских, политических, культурных и психологических институтов, установок, отношений. Но одно дело, считать технические новшества дополнительными и приспосабливать их к существующей системе, а другое - видеть перспективы в одновременном изменении и технологии, и окружающих ее социальных институтов.
В ходе административных реформ на основе идеологии нового государственного менеджмента эта дискуссия была связана с тем, какую роль выполняет э-правительство в этом процессе, является ли оно инструментом решения задач реформы или оно само требует реформирования публичного управления. Для сторонников прикладного значения э-правительства, с одной стороны, оно является лишь некоторым дополнительным концептуальным и практическим
1 Ward St., Vedel Th. Introduction: The potential of the Internet revisited. - P. 224.
2 Camp J., Chien Y.T. The Internet as public space: Concepts, issues, and implications in public policy II Computers and society. - On-line journal, 2000. - N 4. -P. 13. Mode of access: http:IIwww.computersandsociety.org
средством для нового государственного менеджмента и основанных на нем реформах. «Я не вижу, что реформы по модели нового государственного менеджмента или связанные с ними движения остановились, хотя многие элементы были приспособлены к национальным нуждам и структурам, - пишет Куно Шедлер, один из известных исследователей нового государственного менеджмента. - Концепт "электронное правительство" является иной возможностью для изучения перемен в политико-административной системе. Мы должны, однако, не трактовать э-правительство как наследника нового государственного менеджмента, а рассматривать этот концепт в качестве дополнительного интересного подхода к его аргументации»1. С другой стороны, некоторые авторитетные специалисты говорят о том, что новый государственный менеджмент слабо повлиял на интерес к новым информационным технологиям, и только его фактическая смерть в качестве влиятельной идеологии позволила говорить о переходе к эре цифрового правления (digital-era governance) . В целом данный инкременталистский поход не только сдерживает развитие э-правительства, но и тормозит переход к новой парадигме административных реформ в публичном управлении. В связи с этим внедрение электронного правительства рассматривается не только как инструмент реформ, но и как стимулятор смены их моделей. Это явно выражено в документах, например, ОЭСР. Согласно трактовке Комитета по публичному менеджменту ОЭСР, современные административные реформы связываются с переходом от присущего новому государственному менеджменту инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление или более полный
3
учет политических и моральных аспектов администрирования . Э-правительство в этом аспекте рассматривается не только как средство решения политико-административных целей реформы, но и как важный стимул их развития: «Термин электронное правительство,
1 Schedler K. Comment № 24 // Jones L. Symposium on public management reform and e-government // International Public Management Journal. - Philadelphia, PA, USA, 2002. - Vol. 5, N 1. - P. 121.
2 Dunleavy P., Margetta H., Bas tow S., Tinkler J. New public management is dead - Long live digital-era governance // Journal of public administration research and theory. - Oxford, UK, 2005. - Vol. 16, N 3.
3 Public sector modernization: A new agenda. Executive Summary 2002. -26th Session of the Public Management Committee of OECD. - Mode of access: //http:// www.oecd.org.
как он употребляется в "E-government Project" ОЭСР, означает использование ИКТ как инструмента для достижения лучшего правления. Таким образом, э-правительство не является обычным бизнесом, оно должно быть сосредоточено на том, чтобы использование этой техники трансформировало структуры, операции и, наиболее важно, культуру управления»1. При этом подчеркивается, что э-правительство обладает потенциалом для того, чтобы стать главным инструментом адаптации практики «хорошего управления» (good governance). Акцент делается не на технической или технологической стороне вопроса, а на том, как новые ИКТ изменяют публичное управление, его внутреннюю структуру и отношения с обществом.
Критика консюмеристского подхода к электронному правительству. Программы внедрения э-правительства начиная с 1990-х годов ориентировались преимущественно на идеологию нового государственного менеджмента с его основной идеей «сделать правительство эффективным и дешевым». В значительной мере это означало, что, используя э-правительство, можно предоставлять государственные услуги для граждан и бизнеса наиболее эффективно и с меньшими затратами. Особенно выпукло этот акцент представлен в работах начального периода движения за э-правительство. Так, одним из защитников данной идеи считается Дон Тэпскотт, который в 1995 г. в своей книге «Цифровая экономика» писал, что ИКТ «не только... снижают затраты правительства, но также радикально трансформируют способы осуществления правительственных программ и саму природу управления. Межсетевое правительство может преодолеть барьеры времени и расстояния, чтобы осуществить бизнес правительства и дать людям публичную информацию и услуги, когда и где они захотят»2. Проблемы внутриправительственной координации и процессов информации решались с ориентацией на достигаемую в процессе управления экономию ресурсов. Даже элементы электронной демократии (электронное голосование, консультации) оценивались в значительной мере по кри-
1 The e-government imperative. - Paris: OECD, 2003. - P. 41.
2 Tapscott D. The digital economy: Promise and peril in the age of networked intelligence. - New York: McGraw-Hill, 1995. - P. 163. to: Chadwick A., May C. Interaction between states and citizens in the age of the Internet: «e-government» in the United States, Britain, and the European Union. - P. 276.
териям экономическим1. Не случайно основной задачей внедрения э-правительства во многих странах считалось скорейшее использование правительственных порталов для оказания наибольшего количества услуг. В целом эта задача оказалась выполнимой, и услуги с использованием Интернета стали качественными, дешевыми и быстрыми, хотя, естественно, в этом процессе есть свои сложности и проблемы2. Однако выявилось, что консюмеристский подход к э-правительству страдает многими недостатками, как и идеология нового государственного менеджмента в целом. Никто особенно не оспаривал целесообразность электронных услуг, речь шла о том, что этого акцента явно недостаточно, когда рассматриваются возможности новых ИКТ и Интернета. Особенно много среди этих критиков тех, кто рассматривает функции правительства по оказанию услуг и его взаимоотношения с гражданами сквозь социально-политическую призму. Эндрю Чедвик и Кристофер Мэй указывают на ограниченный характер отношения правительства и граждан, когда последние выступают «клиентами» государства. «ИКТ будут усиливать предоставление услуг с более точно нацеленной коммуникацией на запросы граждан и более быстрыми реакциями [на них], но демократическая возможность такой коммуникации в целом игнорируется, - пишут они. - В центре менеджериальной модели лежит посылка, что перемены являются добавочными. ИКТ могут бросить вызов и предоставить возможности для практики правительств (их взаимодействия с национальной экономикой и, шире, с гражданским обществом), однако их базовая операционная логика остается неизменной»3. Пол Джегер также говорит о недостатках акцента на услугах, пользе информации и технических способностях электронного государства, так как все это осуществляется в определенном социальном контексте, подвержено общественному мнению и взаимодействию правительства с обществом. Исследования э-правительства, следовательно, должны
1 Sheridan W., Riley T. Comparing e-government vs. e-governance. Commonwealth center for e-governance // eGov monitor, 3 July 2006. Mode of access: http://www.egovmonitor.com/node/6556.
2 См.: Atkinson R., Leigh A. Customer-oriented e-government: Can we ever get there? // The world of e-government / Gurtin G., Sommer M., Vis-Sommer V. (eds.). -Binghampton, NY: Haworth press, 2003.
3 Chadwick A., May C. Interaction between States and Citizens in the Age of the Internet: «e-government» in the United States, Britain, and the European Union. -P.277-278.
уйти от акцента на современном его состоянии и изучить, что правительство делает и намерено делать в обществе1.
Критика преобладающего акцента на информации. Доминирующим в теории и практике э-правительства является информационный подход. Признано, что э-правительство - это эффективное средство накопления правительственных документов он-лайн, оказания информационных услуг гражданам, бизнесу, распространения информации и обмена ею между правительственными департаментами для совершенствования принятия решений и в целом управления. Современные правительства размещают на своих порталах огромное количество информации, и часто это считается основным показателем их информационной прозрачности. Практически большая часть электронных возможностей (до 85%), представленных на правительственных порталах, касается информации. Тем не менее, хотя технические возможности информационного насыщения практически безграничны, возникает много проблем с тем, как достаточно эффективно использовать весь этот массив информации.
Информации накоплено много, но часто она лежит «мертвым грузом» и не используется в процессе принятия решений. Пассивный характер информационного накопления является характерной чертой традиционной стратегии внедрения электронного правительства. Как пишет Кристин Беллами, «огромное количество данных потекло в правительство, но большинство из них оказалось запертым в разделенных операционных системах с ограниченной интероперабельностью»2. Возникла проблема совмещенной информации, но и она решалась часто в виде простого ее соединения. В литературе даже появилась критическая метафора неразобранной информации - «информационный силос» (information silo).
Информационные потоки в э-правительстве часто подвергаются критике за однонаправленность и однолинейность. Идет ли речь о системе G2C «правительство - граждане», G2B «правительство - бизнес» или G2G «правительство - правительство», в любой из этих систем информация протекает по принципу «источник - приемник» часто без обмена и обсуждения. Здесь нет того, что называется
1 Jaeger P. Deliberative democracy and the conceptual foundations of electronic government // Government information quarterly. - Amsterdam, 2005. - Vol. 22, N 3. - P. 703.
2 Bellamy C. From automation to knowledge management: modernizing British government with ICTs. - P. 213.
«разделенной информацией» (shared information), - в смысле совместного принятия идей в активном информационном взаимодействии.
Информационная парадигма сегодня вступает в противоречие с принципами общества, основанного на знании. Циркуляция знаний предполагает другую природу информационных обменов. Эндрю Чедвик, защитник делиберативной модели электронной демократии в противоположность менеджериальной и консультативной, убежден, что эта модель опирается на приверженность тому, что знание является дискурсивным, условным и изменяемым1. Информационная природа познания и знания подвергается критике за отсутствие в этой концептуальной схеме социальной рефлексивности. Информационная теория общества знания рассматривается ее критиками как прагматическая конструкция, лишенная человеческого содержания и рассчитанная на еще более глубокую рационализацию отношений человека с природой и собственным миром. «Эпистемическое понятие определенного, абсолютного знания и его практический продукт - команда и контроль - в конкретных повседневных ситуациях является глубоко проблематичным», -пишут редакторы работы по теории политического анализа и правлению в сетевом обществе2. Понимание знания не является исторически нейтральным, и разные эпохи трактовали этот человеческий феномен, исходя из особенностей человеческого разумения. Современная рационализированная эпоха трактует знание в строго утилитарном смысле как абстрактное, универсальное и нацеленное на экономическую результативность рефлексивное образование. Подобное понимание знания - результат обобщенной коммуникации, свойственной современному информационному обществу. Харидимос Цукас суммирует ограниченность информационной парадигмы для анализа организационного знания. Во-первых, мир, социальный и естественный, мыслится состоящим из единиц информации - деконтекстуальных репрезентаций, - и мы склоняемся познавать мир через слои абстрактных репрезентаций о мире. Во-вторых, информация рассматривается сквозь призму «метафоры
1 Chadwick A. Bringing e-democracy back in. Why it matters for future research on e-governance // Social science computer review. - Los Angeles, CA, USA, London, UK et al., 2003. - Vol. 21, N 4. - P. 449.
2 Deliberative policy analysis: Understanding governance in the network society / Hajer M., Wagenaar H. (eds.). - Cambridge: Cambridge univ. press, 2003. - P. 30.
канала», что предполагает, что информация должна быть объективной и существовать независимо от человеческих агентов. В-третьих, в информационно богатом обществе социальный инжиниринг становится доминантной формой выработки политики: мир мыслится как рационально управляемый, главным образом через собирание, функционирование и манипулирование необходимой информацией о нем. Отсюда парадоксы информационного общества: чем больше информации, тем меньше понимания; чем больше информации, тем меньше доверия; чем больше социального инжиниринга, тем больше проблем1.
В связи с этим совершенно не случайным является вывод Уилсона Уонга и Эрика Уэльча, сделанный ими на основе эмпирического анализа информационной открытости и прозрачности электронных правительственных порталов, о том, что количество информации еще не означает стремления к интерактивности. «Бюрократы могут, следовательно, использовать сеть в качестве инструмента распространения информации, с одной стороны, в то же самое время пытаясь использовать ее для ограничения взаимодействия - с другой. Есть опасность, - пишут они, - что новый интерфейс, созданный э-правительством и рассчитанный на связи «правительство - граждане», может просто использоваться в качестве дополнительного канала большей политической пропаганды и политического контроля, а не усиления реальной ответственности»2. Очевидно, что решение данной проблемы зависит от многих факторов организационного, политического и культурного характера. Среди них есть общие и специфические условия, но немаловажным является изменение приоритетов, когда интерактивность и знание, а не количество информации будет определять успех дела3.
1 Tsoukas H. Complex knowledge. Studies in organizational epistemology. -Oxford: Oxford univ. press, 2005. - P. 20, 21-22.
2 Wong W., Welch E. Does e-government promote accountability? A comparative analysis of website openness and government accountability // Governance: An international journal of policy, administration, and institutions. - Malden, 2004. -Vol. 17, N 2. - P. 290.
3 Ничего, по существу, не меняет в этой идеологии появившийся недавно термин «мобильное правительство», содержание которого связано с развитием мобильной телефонной связи. В основе его - опять идея информации и ее быстрой передачи, а также оказание услуг.
Критика репрезентативной модели демократии. Хотя многие исследователи говорят о том, что концепт э-правительства уделяет мало внимания электронной демократии вообще, радикальная критика идет дальше и подвергает сомнению господствующую репрезентативную модель демократии, демократичность которой у некоторых вообще вызывает сомнение1. Критика полагает, что новые ИКТ радикальным образом меняют общественные условия, а последние определяют потребности электронных «демократии участия»2, «вовлеченной демократии»3, «делиберативной демократии»4. В целом считается, что возникает потребность в различных формах прямой демократии, а электронная техника и технологии такой демократии способствуют, хотя и жестко не определяют.
Э-правительство, основанное на идее репрезентативной демократии, наследует ряд существенных признаков последней, и это вызывает сомнение в его возможности продвигать идею более широкой демократии. Во-первых, оно базируется на утилитаристском представлении о гражданине как экономически заинтересованном, прежде всего в собственном благе, субъекте, а следовательно, ориентировано на обслуживание нужд и желаний. Политические качества человека, его коммунитарная природа если и принимается во внимание, то в последнюю очередь5. Во-вторых, такое э-правительство способствует развитию только тех форм демократии, которые касаются процедуры
1 Slaton C., Becker T. Democracy beyond the information age: 21st century political communication // Foresight: The journal of future studies, strategic thinking and policy. - Bradford, UK, 2000. - Vol. 2, N 2. - P. 200. Uhi. ro: King J. Democracy in the information age // Australian journal of public administration. - Malden, MA, USA, 2006. - Vol. 65, N 2. - P. 17-18.
2 Lenihan D. E-government, federalism, and democracy: The new governance. -Ottawa: The Centre for Collaborative Government, 2002; Matilla J. Participatory e-governance - A new solutions to an old problem? // Governing networks / Ed. by A. Salminan. - Amsterdam: IOS Press, 2003.
3 Department of economic and social affairs. «Engaged governance»: A strategy for mainstreaming citizence into the public policy processes. - New York: United Nations, 2005.
4 Chadwick A., May C. Interaction between states and citizens in the age of the Internet: «e-government» in the United States, Britain, and the European Union; Jaeger P. Deliberative democracy and the conceptual foundations of electronic government // Government information quarterly. - Amsterdam, 2005. - Vol. 22, N 3.
5 King J. Democracy in the information age // Australian journal of public administration. - Malden, MA, USA, 2006. - Vol. 65, N 2. - P. 18.
избрания представителей (электронное голосование) или оказания разъяснительной помощи относительно своей политики (электронная консультация). Но ведь и сама репрезентативная демократия рассматривается как процедура. Конечно, э-правительство заботится о легитимации и доверии, но сами эти термины из разряда тоже репрезентативной демократии. В-третьих, репрезентативное э-правительство склонно трактовать граждан и ассоциации гражданского общества в качестве внешних (по отношению к политике, решениям и управлению) факторов, оказывающих влияние на политико-управленческий процесс, но не в качестве участников самого процесса. В-четвертых, критики отмечают, что в существующей теории и практике
э-правительства иерархические (вертикальные) отношения домини-
1
руют в системе отношений «государство - граждане» .
Практика участия в политике посредством Интернета, конечно, еще далеко отстоит от теоретических описаний и прогнозов прямой демократии. Так, в Великобритании - одной из самых продвинутых по развитию электронного государства и доступа к Интернету стран - только 2-8% пользователей активно вовлечены в политику через сеть. К тому же это, как правило, те, кто активно использует и обычные формы политического участия2. Но, как подчеркивается в статье, важно то, что новые информационные технологии при наличии остальных условий могут сделать вовлеченность в политический процесс более эффективным.
Критика репрезентативной модели демократии и ее элементов, представленных в э-правительстве, часто сопровождается размышлениями о границах и недостатках прямой демократии; среди них называются, например, возможность игнорирования прав меньшинства, популизм, недостаток времени, ограниченность при решении комплексных вопросов3. Но все же доминирующим является мнение, что новые ИКТ создают новые возможности для расширения демократического участия. Менее радикальные суждения в этом отношении сводятся к тому, что, по-видимому, возможно сочетание репрезентативной и прямой демократии либо в форме «прямой репрезентации»
1 Chadwick A. Bringing e-democracy back in. Why it matters for future research on e-governance. - P. 449.
2 Ward St., Vedel Th. Introduction: The potential of the Internet revisited. - P. 214.
3 Kampen J., Snijkers K. E-democracy. A critical evaluation of the ultimate e-dream. - P. 494.
(интенсивное интерактивное общение представителей с населением), либо в более сложной конфигурации.
Идеология электронного правления (e-governance)
Формирование электронных технологий осуществления правительственной деятельности изменяет сам характер управления. В информационном обществе происходит становление новой структуры и принципов управления, которое в концептуальном ключе все более и более сосредоточивается в понятии «governance». Это понятие довольно сложно перевести на русский язык. Возможные варианты следующие: руководство, регулирование, общее управление, политическое управление, правление. В контексте данной статьи данный термин лучше трактовать как правлениетак как его содержательные характеристики включают ряд смыслов: 1) правление как определенный способ (режим) организации публичной власти и управления; 2) правление как политическая характеристика взаимодействия публичного управления и общества; 3) правление как динамичный процесс производства политики и управления в сетевом обществе. Появление нового термина, пишут авторы исследования «Делиберативный политический анализ: Понимание правления в сетевом обществе», «говорит о широко признанных изменениях в природе политики (politics) и в процессе выработки политики (policy). Заметность нового словаря также указывает на глубокую неудовлетворенность ограниченным "набором решений" сложных политических проблем, спускаемых правительством сверху вниз. Одно из достоинств словаря правления состоит в способе, которым он обнаруживает когнитивные возможности, имплицитные для размышления об управлении и политическом принятии решений. Язык правления, кажется, помогает практикам и теоретикам забыть укорененные интеллектуальные рефлексии и уклониться от явных установок мышления. Это стимулирует к опережающему переосмыслению
1 Анализ специальной литературы показывает, что термин governance практически всегда нагружен контекстуальными условиями использования. Часто он используется как самое общее понятие «управление», часто - как «режим управления». Этот термин относится, скорее, к описанию организации власти по управлению: «"Governance" является способностью системы управления определять и осуществлять политику, другими словами, - руководить обществом» (Pierre J., Peters G. Governance, politics and the state // Political analysis. - N.Y.: St. Martin's Press, 2000. - P. 1).
управления, политики и администрирования, чтобы не тащиться за хвостом этих изменяющихся социетальных процессов»1.
Его общий смысл состоит в том, что управленческие действия и организации становятся менее жесткими, детальными и нормативно ограниченными; управление базируется скорее на горизонтальных, чем вертикальных связях. Фактически правление отличается и от простого администрирования, когда источником политических решений выступает политическая верхушка иерархической лестницы государственной власти и управления, а общественные структуры лишь оказывают опосредованное влияние на этот процесс, и от рыночной модели государственного управления с ее акцентом на торговой сделке, в которой каждый участник пытается максимизировать свой особый интерес. Правление осуществляется способом организации общих переговоров между государственными и негосударственными структурами по реализации взаимного интереса совместными усилиями, а следовательно, для принятия политического решения, удовлетворяющего все стороны соглашения. Правление не только отличается от рыночных и иерархических моделей управления; оно, как считается, более эффективно для удовлетворения общественных потребностей, т.е. выработки решения по общим вопросам.
Можно провести различия по ряду критериев между традиционным осуществлением власти управлять и этим новым правлением. Тогда как процессы принятия решений традиционно строились на контроле и выполнении команд, теперь основными параметрами становятся согласие и договор. Традиционное управление большое внимание уделяло праву и регламентам, современное - непринудительным нормам, коллективным рекомендациям, моральным соглашениям. Традиционная власть осуществлялась правительствами, бюрократией и парламентами, новое правление в условиях сетевого общества все больше включает в публичную власть такие формы, как комиссии, форумы, большие демократически организованные группы. Если ранее информация для управления была централизованной и засекреченной, то сейчас она становится распределенной и открытой, а информационные процессы,
1 Deliberative policy analysis: Understanding governance in the network society. - P. 6.
связанные с интерфейсами и протоколами, становятся сетевыми, включают сетевые форумы, образование и др.1
Понятие «governance» отражает изменения, которыми характеризуются и отношения между гражданским обществом и органами публичной власти, и отношения внутри организационной структуры государства. Считается, что сформированные межорганизационные сети в системе нового публичного правления отличаются от внутриорганизационных сетей в системе бюрократического управления. Сети внутри иерархий или внутриорганиза-ционные сети ставят отношения между акторами под управленческую структуру, которая регулирует разрешение конфликтов и направляет поведение. Внутриорганизационные сетевые формы включают совместные предприятия, стратегические альянсы, деловые группы, предприятия с особыми правами, исследовательские консорциумы, контрактные отношения, а также межминистерские, межведомственные и межотраслевые образования. Хотя в последних сетях имеются конфликты, однако если уровень доверия и кооперативного сотрудничества в них высок, то и здесь наблюдаются значительные сокращения трансакционных издержек, лучшее использование совместных ресурсов, больший уровень инноватив-ности, т.е. больше условий, обеспечивающих эффективность управленческой и общей деятельности. В этом отношении Интернет и новые информационные технологии создают дополнительный базис для повышения эффективности, хотя в правительственных организациях и отмечается сопротивление переменам. Как пишет Дж. Фонтейн, «внутриорганизационные сети, партнерство и консорциумы не могли бы функционировать на современном уровне без электронных средств. Тем не менее возможности информационных технологий для быстрых перемен в структуре, системах и менеджменте еще не реализованы - и могут остаться нереализованными. Исследователи постоянно отмечают, что системы и структуры сопротивляются переменам, даже когда новые информационные технологии предлагают повышение эффективности. Для того чтобы использовать преимущества сетевого компьютер-
1 Brodhag Ch. Information, governance et development durable // International political science review. - Los Angeles, CA, USA, London, UK et al., 2000. - Vol. 21, N 3. - P. 320.
ного пространства, организации должны быть способны сотрудничать как внутри, так и с партнерами по сети»1.
Проблема сотрудничества становится одной из новых тем в теории публичного правления. Сотрудничество отличается от других типов отношений между публичной и частной сферами. В противоположность простому взаимодействию, основанному на контракте, где главным действующим лицом выступает администрация, выбирающая цели, вероятные объекты контракта, вид кооперации и др., сотрудничество основывается на такой модели взаимодействия, когда совместно
строится единая платформа взаимодействия с совместным риском, а
2
также имеется совместная ответственность за полученные результаты .
Концептуальные подвижки в теории публичного управления и политики отразились и на концепции электронного публичного управления. Все большее значение приобретает концепция электронного правления (е-§оуегпапсе). 26-й Международный конгресс административных наук (Сеул, июль 2004 г.) был посвящен в целом электронному правлению. Суммируя его результаты, Пан Сук Ким проводит следующее различие между э-правительством и э-правлением: «Э-правление отличается от э-правительства. Э-правительство конституирует способ, которым институты публичного сектора используют технологию для осуществления администрирования и расширения предоставления существующих услуг, наподобие С2С (правительство гражданам). Э-правление, однако, является не просто технологическим или физическим применением [ИКТ] для публичных дел, а способом, которым организуется и используется политическая и социальная власть. Э-правление имеет дело с тем, как граждане взаимодействуют с правительством или влияют на законодательство или публичные процессы. Э-правление является тем, что мотивирует достижение такой цели более явным и эффективным способом, используя ИКТ»3. Такое определение электронного правления широко распространено и находится под определяющим влиянием политической науки управления и демокра-
1 Fountain J. Building the virtual state. Information technology and institutional change. - P. 77.
2 Teisman G., Klijn E.-H. Partnership arrangements: Governmental rhetoric or governance scheme? // Public administration review. - Malden, MA, USA, 2002. -Vol. 62, N 2. - P. 203.
3 Kim P. Introduction: challenges and opportunities for democracy, administration, and law. - P. 100-101.
тической теории. Акцент на взаимодействии общества и публичного управления в сетевом обществе характерен для всех интерпретаций данного понятия. Ряд исследователей в этой связи добавляют, что развитие данных отношений серьезно изменяет внутреннюю организацию и способы деятельности публичного управления и власти. В этом отношении электронное правление - это и новый способ функционирования публично-властных организаций: «Э-правление является более широким концептом, который определяет и оценивает, как влияют технологии на правительственную практику управления и на отношения между государственными служащими и широким обществом, включающим в себя и выборные структуры, и внешние группы наподобие неприбыльных организаций, неправительственных организаций или корпоративных институтов частного сектора»1. Вопросом, объединяющим эти два аспекта, является то, какие изменения происходят в системе принятия политико-управленческих решений в условиях современных возможностей, предоставляемых ИКТ.
Идея электронного правление находит также применение в публичном управлении в том аспекте, который начинает активно развиваться в конце 90-х готов прошлого века, а именно - проблема государственного управления и политики в условиях формирующегося общества знания. В этом отношении в публичном секторе начинают довольно активно использоваться технологии менеджмента знания (knowledge management), а э-правительство, подкрепленное идеей электронного правления, служит удобным средством их реализации2. Значение менеджмента знания для публичного сектора определяется рядом обстоятельств. Среди них обычно выделяют следующие.
• Роль знания как средства конкуренции между публичными акторами и между публичным и частным секторами в деле произ-
1 Sheridan W., Riley T. Comparing e-government vs. e-governance. Commonwealth center for e-governance. - P. 1.
2 См.: Milner E. Managing information and knowledge in the public sector. -NewYork: Routledge, 2000; Heeks R. (ed.). Reinventing government in the information age: International practice in it-enabled public sector reform. - N.Y.: Routledge, 2001; Barquin R., Bennet A., Remez Sh. (eds.). Knowledge management: The catalyst for electronic government. - Vienna: Management Concepts, 2001; Bellamy C. From automation to knowledge management: modernizing British government with ICTs.
водства товаров и услуг, которые становятся все более наполняемыми невидимым капиталом (знаниями).
• Необходимость постоянного обучения и переобучения государственных служащих, когда, с одной стороны, знания устаревают очень быстро, а с другой - в условиях подвижности кадров в управлении возникает проблема поддержания институциональной памяти и механизмов передачи опыта.
• Усложнение целей политики и необходимость обмена знаниями в качестве фактора эффективной их реализации, минуя институциональные барьеры, разделяющие государственных служащих.
Как пишут Крис Харман и Сью Брилэйд, «многие правительства в мире считают занятие лидирующей позиции в экономике знания существенным фактором будущего национального процветания. Менеджмент знания, основанный на электронных системах, явно рассматривается как перспективное средство предоставления правительством Великобритании услуг на всех уровнях. Поставленная цель - к 2005 г. 100% правительственных услуг должны предоставляться через электронные средства - является захватывающей. К этому следует добавить еще и стремление достичь «"сочлененного правительства" (jointed-up government) (все уровни и агентства действуют вместе)»1.
Если в центре концепции э-правительства лежали понятия «открытость информации» и «предоставление публичных услуг онлайн», то новое понимание включает в себя такие понятия, как «сотрудничество», «участие», «координация». Фактически речь здесь идет об электронной демократии, которая бы позволяла расширить формы влияния граждан на процесс принятия и реализации политических решений. В этом отношении проводится дифференциация между терминами э-правительство, электронная администрация и электронное правление. Э-правительство относится к межорганизационным отношениям, включающим политическую координацию, внедрение политических решений и предоставление публичных услуг. Электронная администрация - к внутриорганизационным отношениям и включает в себя развитие политики, организационную деятельность и менеджмент знания. А электронное правление характеризует отношения между гражданами, правительственными структурами,
1 Harman C., Brelade S. Knowledge, e-government and the citizen. A report into the role of knowledge management in e-government // Knowledge management review. - London, 2003. - Vol. 7. - P. 20.
общественным мнением и избранными официальными лицами. Его основными составляющими являются демократический процесс, открытое правительство и прозрачный механизм принятия решений . Формирование новой концептуальной парадигмы расширяет представление о возможных путях использования электронных средств. Правительственные порталы перестают удовлетворять новым требованиям, возникают новые электронные сетевые структуры, увязывающие правительство, гражданские ассоциации, политические партии, центры общественного мнения и средства массовой информации.
* * *
Развитие концептуальных оснований внедрения ИКТ в систему публичной политики и управления осуществляется так же быстро, как и самих технологий. Теоретический язык в 1990-е годы вплоть до настоящего времени использовал различные понятия для описания данной ситуации: «правительство он-лайн», «цифровое правительство», «сетевое правительство», «электронное правительство», «мобильное правительство», «электронное правление». Если в начальный период эта эволюция определялась в значительной мере теориями менеджмента, организации, публичного управления, информатики, то в последние десять лет серьезное влияние на нее оказывает политическая наука. Результатом этого влияния является концептуальное оформление современного движения за внедрение ИКТ в публичное управление и политику в идеологии электронного правления (е-§оуегпапсе). Данная идеология базируется на новых тенденциях в общественном развитии - сетевое общество, коммуникационная революция, общество знаний, возрастающее значение риска и неопределенности в общественных процессах, персонализация и др. Политическая наука в этом отношении оказалась более чувствительной, чем ранее, к междисциплинарному синтезу с когнитивистикой, социальной синергетикой, социологической феноменологией, коммуникативистикой и др. Признанием ее роли является принятие, хотя и дискурсивное, исследователями, правительствами и международными организациями новой концептуальной парадигмы электронного правления.
1 Benchmarking e-government: A global perspective. Assessing the progress of the UN member states. - N.Y.: UN-DPEPA, APSA, 2003. - P. 54.
